社會(huì)共治：共青團(tuán)參與基層治理的新命題

張玉奇

【摘要】改革開放40多年來，作為現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)重要“一極”的群團(tuán)組織，共青團(tuán)與其他組織形態(tài)一樣，需要基于組織環(huán)境的變遷以及目標(biāo)群體的變化進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。然而，其在轉(zhuǎn)型過程中不可避免地遇到了一些結(jié)構(gòu)性的阻滯因素。對(duì)此，應(yīng)將多元主體合作的社會(huì)共治理論引入群團(tuán)組織轉(zhuǎn)型研究中，進(jìn)而以更新的時(shí)代視角看待群團(tuán)組織的發(fā)展，用更為創(chuàng)新的行動(dòng)邏輯拓展其政治生活空間和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，通過組織行為邏輯轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)共同治理目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】“社會(huì)共治”共青團(tuán) 基層治理 “本位回歸”

【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

群團(tuán)組織是個(gè)體化公民聚合起來進(jìn)行集體行動(dòng)、開展資源動(dòng)員的有生力量，在國家治理的各層面、多場(chǎng)域、諸環(huán)節(jié)發(fā)揮著積極效應(yīng)、產(chǎn)生著廣泛影響，是現(xiàn)代國家建構(gòu)與建設(shè)的重要資源與力量。我國的群團(tuán)組織是在本土化基礎(chǔ)上形成的特色化社會(huì)組織形態(tài)，兼具政治和社會(huì)的雙重屬性。目前，深化群團(tuán)改革已被納入深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大格局中，這不僅體現(xiàn)了黨和國家對(duì)群團(tuán)工作的高度重視，也反映了新時(shí)代推進(jìn)群團(tuán)合作、充分發(fā)揮治理效能的內(nèi)在要求。面對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，共青團(tuán)等群團(tuán)組織應(yīng)積極參與基層治理，融入到構(gòu)建本土化行動(dòng)邏輯的實(shí)踐中來。

長(zhǎng)期以來，群團(tuán)組織在創(chuàng)新群眾工作機(jī)制、本領(lǐng)、方法等方面進(jìn)行了積極探索，提出了向“社會(huì)本位”邁進(jìn)、“回歸社會(huì)屬性”的改革實(shí)踐模式。但由于共青團(tuán)等群團(tuán)組織具有政府和人民的雙重性質(zhì)，因而在一定程度上被視為“類黨政部門”或者“準(zhǔn)政府組織”。同時(shí)，在實(shí)踐中，共青團(tuán)等群團(tuán)組織還存在著“唯上輕下”“重形式輕實(shí)效”“親制度內(nèi)輕制度外”等現(xiàn)象。由此，推動(dòng)共青團(tuán)等群團(tuán)組織轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)群團(tuán)改革目標(biāo)，成為亟待解決的重要課題。

由于缺乏對(duì)本土化行動(dòng)理論機(jī)制的探究，目前我國群團(tuán)組織參與社會(huì)治理的效果并不明顯

當(dāng)前，共青團(tuán)參與基層治理的有關(guān)研究主要集中在以下兩個(gè)方面。第一，從理論分析角度出發(fā)，結(jié)合“群團(tuán)組織轉(zhuǎn)型”“和諧社會(huì)治理”“社會(huì)工作介入”“協(xié)同治理”“職能擴(kuò)展”等關(guān)鍵詞，探索群團(tuán)改革的現(xiàn)實(shí)需求以及其角色定位、實(shí)踐方向和機(jī)制思路。第二，從實(shí)踐角度出發(fā)，闡述各級(jí)共青團(tuán)在參與基層治理過程中的合作關(guān)系，如“競(jìng)爭(zhēng)鑲嵌”“層級(jí)嵌入”等。

可以說，以往對(duì)共青團(tuán)參與基層治理的研究局限在“國家一社會(huì)”關(guān)系的理論框架中，形成了穩(wěn)固的“全能國家邏輯”，即圍繞政府中心論，強(qiáng)調(diào)“行政層級(jí)整體控制治理”。大部分研究缺乏對(duì)新時(shí)代群團(tuán)改革本土化行動(dòng)邏輯的分析，即通過“多中心主體”實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的思想。同時(shí)，盡管有一些典型的本土化行動(dòng)案例，但是由于缺乏對(duì)行動(dòng)理論機(jī)制的探究，實(shí)際參與效果并不明顯。例如，在全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府購買社會(huì)服務(wù)逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)移和回應(yīng)社會(huì)需求的重要方式。政府購買社會(huì)服務(wù)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了福利供給模式由政府安排向政府委托采購的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了多主體協(xié)同治理模式的形成。在外部政策形勢(shì)和內(nèi)部服務(wù)困境的推動(dòng)下，共青團(tuán)向社會(huì)組織購買服務(wù)成為落實(shí)改革要求、提高服務(wù)能力的關(guān)鍵切入點(diǎn)。一些地方曾嘗試采用“購買社會(huì)服務(wù)”的形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與社會(huì)治理，但這些嘗試并沒有實(shí)現(xiàn)理想的共治效果，究其原因，主要是缺乏對(duì)共青團(tuán)參與基層治理本土化行動(dòng)邏輯的理論基礎(chǔ)和環(huán)境架構(gòu)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為有必要采取以下措施：一是在對(duì)現(xiàn)有理論進(jìn)行批判性反思的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“渠道治理”的分析視角，重新審視共青團(tuán)參與基層治理的實(shí)踐邏輯;二是思考在中國特色社會(huì)主義行政管理體制下共青團(tuán)參與群團(tuán)改革的本土化行動(dòng)邏輯和內(nèi)在機(jī)制;三是通過實(shí)踐調(diào)查與訪談、參與式觀察等方法，探究共青團(tuán)如何在本土化邏輯架構(gòu)中轉(zhuǎn)變工作思路、發(fā)揮群眾作用。

“本位回歸”：共青團(tuán)參與基層治理的現(xiàn)實(shí)邏輯

在行為組織關(guān)系領(lǐng)域，“國家一社會(huì)”的二元關(guān)系研究框架依然是理論探索領(lǐng)域的主導(dǎo)范式。但不可否認(rèn)，這種研究范式存在著一定的局限性。舉例而言，對(duì)于共青團(tuán)等群團(tuán)組織的特殊身份問題，如雙重委托代理理論下的“身份區(qū)隔”“組織懸浮”等，一些地方很難找到解決辦法。因此，筆者嘗試以分析共青團(tuán)參與基層治理的現(xiàn)實(shí)邏輯為突破口，探索新時(shí)代共青團(tuán)參與基層治理的體制機(jī)制創(chuàng)新。

厘清青年發(fā)展邏輯，明確“為誰供給，供給什么”。經(jīng)過多年的努力，共青團(tuán)在基層治理空間和內(nèi)容的探索上取得了許多成績(jī)，為治理邏輯轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。但就“社會(huì)共治”而言，共青團(tuán)基層工作要想取得實(shí)效，就必須按照基層工作的內(nèi)在規(guī)律和要實(shí)現(xiàn)的功能內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)新，形成本土化行動(dòng)邏輯框架。具體來說，“本位回歸”就是著眼于青年發(fā)展的內(nèi)外規(guī)律以及基層治理的雙重邏輯，實(shí)現(xiàn)共青團(tuán)基層工作的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。

從青年發(fā)展邏輯的角度看，“社會(huì)共治”的根本目的是“回歸本位”，即除了為青年在基層之外的其他空間提供發(fā)展的環(huán)境和條件外，還要為青年的全面發(fā)展提供幫助。事實(shí)上，青年是一個(gè)快速發(fā)展和跨越式發(fā)展的階段。在這個(gè)階段，與基層工作相聯(lián)系的青年既有一般需要，也有個(gè)體需要，這些都需要在社會(huì)共同體中得到滿足。因此，如果能對(duì)青年發(fā)展邏輯進(jìn)行深入剖析，結(jié)合青年的現(xiàn)實(shí)個(gè)性需求以解釋群體組織的行動(dòng)價(jià)值和目標(biāo)，就能夠解決群團(tuán)組織參與基層治理中“誰提供服務(wù)”“為什么提供服務(wù)”“傾向于提供什么服務(wù)”等問題，“社會(huì)共治”的實(shí)現(xiàn)難度將會(huì)極大縮減?？傊?，基層工作的開展必須著眼于基層治理的發(fā)展，并與青年的角色機(jī)制相結(jié)合，充分考慮青年的需求。

厘清基層治理邏輯，避免雙重委托代理下的“組織懸浮”。委托代理理論作為關(guān)系型分析機(jī)制的基礎(chǔ)，試圖通過良性關(guān)系的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)參與主體利益最大化的目標(biāo)。20世紀(jì)70年代，委托代理理論不斷發(fā)展，出現(xiàn)了以自身效用最大化為行動(dòng)決策目標(biāo)的“經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象，雙重委托代理理論也由此不斷發(fā)展。雙重委托代理理論被廣大研究者應(yīng)用于“政社關(guān)系”“科層管理”之中。從“科層理性與策略構(gòu)建”方面出發(fā)，闡述多層級(jí)管理下主體的差異性價(jià)值偏好和行動(dòng)邏輯，同時(shí)解釋不同代理主體之間的復(fù)雜關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。

根據(jù)對(duì)共青團(tuán)等群團(tuán)組織的職能和組織屬性分析可以看出，當(dāng)前共青團(tuán)等群團(tuán)組織具有“黨政代言人”以及“群眾代言人”的雙重身份。“既要跟黨走，又要聽黨話”;既要遵從黨的路線，又要響應(yīng)群眾的多元化需求。但需要注意的是，共青團(tuán)等群團(tuán)組織并沒有被賦予獨(dú)立的行為治理權(quán)力，因此采用雙重委托代理理論必然會(huì)造成“身份區(qū)隔”問題。同時(shí)，雙方目標(biāo)存在著一定的差異性，容易形成委托代理中的“迷途困境”，使得利益最大化目標(biāo)出現(xiàn)糾紛和偏差，進(jìn)而影響共青團(tuán)參與基層治理的成效。

重回社會(huì)：共青團(tuán)工作的辯證法與新命題

面對(duì)雙重委托代理理論弱性，一些理論研究者試圖建立以市民社會(huì)和法團(tuán)主義為代表的理論研究框架。前者主要是從社會(huì)空間的視角進(jìn)行探索。進(jìn)一步審視可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的社會(huì)生產(chǎn)機(jī)制并不完善，市民社會(huì)的構(gòu)建條件也并不成熟。短時(shí)間內(nèi)，“強(qiáng)國家弱社會(huì)”的格局難以根本改變。與市民社會(huì)理論有所不同，法團(tuán)主義的理論框架更多的是從社會(huì)與國家融合的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)形成反彈化組織，發(fā)揮其在國家決策結(jié)構(gòu)中的有機(jī)導(dǎo)向與整合作用。對(duì)法團(tuán)主義理論進(jìn)行深入考察，可以發(fā)現(xiàn)其理論研究框架依然停留在“國家一社會(huì)”的傳統(tǒng)范式中，共青團(tuán)等群團(tuán)組織身份的再解釋問題依然沒有脫離傳統(tǒng)的研究框架。由此可知，新時(shí)代共青團(tuán)等群團(tuán)組織的行為邏輯依然缺乏較為有效的解釋模型。

目前，我國一些地區(qū)通過政府與民間協(xié)商談判、半正式的行政參與、社會(huì)服務(wù)購買等創(chuàng)新途徑進(jìn)行基層治理，實(shí)現(xiàn)了國家化與去國家化之間的平衡。一些理論研究者將該種治理模式稱為“中間渠道”，即通過國家和社會(huì)力量交叉驅(qū)動(dòng)的方式，形成中國特色基層治理模式，從而賦予共青團(tuán)等群團(tuán)組織國家治理與社會(huì)治理的雙重身份。在“中間渠道”治理框架下，共青團(tuán)等群團(tuán)組織參與社會(huì)治理既不是單一對(duì)立和互相分割的關(guān)系，也不是多元交融和統(tǒng)一綜合的關(guān)系，而是在“二元制”邊緣地帶形成的一種交疊關(guān)系和粘連關(guān)系。如果能夠賦予其政治合法性，發(fā)揮其“中間領(lǐng)域”的代表性身份，并實(shí)現(xiàn)“黨政代言人”和“群眾代言人”的雙層競(jìng)合，便能夠更好地發(fā)揮其社會(huì)化功能以及連接通道作用。

共建與驅(qū)策：共青團(tuán)參與基層治理的行動(dòng)邏輯

共青團(tuán)等群團(tuán)組織參與基層治理的現(xiàn)實(shí)邏輯，屬于“形”的范疇;共青團(tuán)等群團(tuán)組織嵌入社會(huì)治理，屬于“實(shí)”的范疇?！靶巍迸c“實(shí)”之間如何轉(zhuǎn)化，是新時(shí)代需要關(guān)注的重點(diǎn)，也是理解共青團(tuán)等群團(tuán)組織“本位回歸”的關(guān)鍵。

第一，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，形成多極協(xié)同治理范式。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的參與協(xié)作過程。在“中間渠道”框架下，治理主體更傾向于采用聯(lián)合的方式增強(qiáng)政府與社會(huì)的治理力量。因此，社會(huì)資本能否有效參與社會(huì)治理，成為協(xié)同政府的重要力量，十分關(guān)鍵。我國共青團(tuán)在實(shí)踐探索中，尤其是在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域推動(dòng)多級(jí)協(xié)同治理。

以漢中市為例。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，漢中市抗疫救災(zāi)社會(huì)組織和志愿者服務(wù)中心首次嘗試導(dǎo)入社會(huì)力量，取得了良好效果。根據(jù)馬克斯·韋伯的科層制理論，官僚層級(jí)型的治理結(jié)構(gòu)存在著“無效”問題，彈性、耦合的治理架構(gòu)更符合風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀。漢中市政府在結(jié)合本土化治理土壤的基礎(chǔ)上，并沒有完全摒棄政府組織的官僚制設(shè)置，而是通過組織體系外延和擴(kuò)展的方式，形成了科層制組織架構(gòu)向基層延伸的治理格局?？紤]到“組織慣性”情景，漢中市政府將科層制管理模式導(dǎo)入到群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心架構(gòu)中，并轉(zhuǎn)變治理思維，形成了群團(tuán)組織參與基層治理的新模式。這種群團(tuán)組織的官僚制管理架構(gòu)創(chuàng)新在抗疫過程中發(fā)揮了巨大作用。一方面，其能夠充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，尤其是對(duì)于外圍邊緣化的群體，具有激勵(lì)和引導(dǎo)作用;另一方面，其通過科層制的層級(jí)細(xì)分有效實(shí)現(xiàn)了資源的合理分配。

第二，積極推動(dòng)社會(huì)共治。漢中市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心如果只是構(gòu)建了本土化的科層制管理架構(gòu)，是無法在救災(zāi)活動(dòng)中取得良好效果的。在群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心成立以后，漢中市新設(shè)了“社會(huì)協(xié)同治理平臺(tái)”，其目的就是通過身份的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)群團(tuán)組織群眾功能的拓展。這是群團(tuán)組織“自我擴(kuò)張”的必然要求，也是其將社會(huì)資本連接到黨政服務(wù)架構(gòu)體系中的必然要求，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織輸血與造血功能并存的關(guān)鍵。

漢中市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心通過政治合法被賦予了獨(dú)立屬性，采用項(xiàng)目制運(yùn)作模式吸引社會(huì)資本參與，為自身“造血”。在“共治”領(lǐng)域，漢中市抗疫救災(zāi)社會(huì)組織和志愿者服務(wù)中心擬定公益項(xiàng)目實(shí)施方案，獲取首批專項(xiàng)資金100萬元?？梢哉f，漢中市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心的快速成立，為政府與社會(huì)資本的合作提供了有效的中介連接。同時(shí)，其采用獨(dú)立的項(xiàng)目運(yùn)作方式，打造了群團(tuán)組織參與基層治理的新范式。在“中間渠道”治理框架下，專項(xiàng)資金的管理主體為漢中市共青團(tuán)委，資金主要用于群團(tuán)組織的架構(gòu)建設(shè)以及社會(huì)組織的培育與孵化等領(lǐng)域?？傊?，漢中市群團(tuán)組織的“中間渠道”治理模式，反映了新時(shí)期政社關(guān)系的良性轉(zhuǎn)化，表現(xiàn)了新時(shí)期政府技術(shù)管理范式的創(chuàng)新，是“運(yùn)動(dòng)式治理”向“常態(tài)治理”轉(zhuǎn)變的重要借鑒。

第三，形成“問題清單”導(dǎo)向，驅(qū)建“有為共青團(tuán)”。在新常態(tài)發(fā)展背景下，我國政府提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為解決社會(huì)各領(lǐng)域問題提供了新思路。舉例而言，廣東共青團(tuán)從供給側(cè)角度出發(fā)，利用“問題清單”導(dǎo)向，深度挖掘其工作存在的各種問題（如共青團(tuán)有能力供給的，青年并不需要;青年有需要的，共青團(tuán)又無法提供，導(dǎo)致其供給能力逐步惡化），指出了未來工作改革的主要方向。

由此，廣東共青團(tuán)發(fā)現(xiàn)改革的關(guān)鍵在于明確“為誰供給”“如何供給”等問題，表示要旗幟鮮明，做好“加法”;補(bǔ)齊短板，做好“減法”;精準(zhǔn)發(fā)力，做好“乘法”;猛藥去疴，做好“除法”。首先，在“為誰供給”上，利用媒體力量尋找需要幫助的青年，積極為他們提供幫助;夯實(shí)團(tuán)建基礎(chǔ)，擴(kuò)大共青團(tuán)工作的有效覆蓋面。其次，在“如何供給”上，既要減少又要增加。要適當(dāng)增加共青團(tuán)工作人員;要減少低效、低端供給，即淘汰落后、低吸引力的產(chǎn)品。最后，要擴(kuò)大有效高端供給，即優(yōu)化人、財(cái)、物資源，增強(qiáng)多樣化、專業(yè)性。

正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作，既要得力，又要得法。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我們黨積累了許多很好的經(jīng)驗(yàn)，要堅(jiān)持運(yùn)用、發(fā)揚(yáng)光大。同時(shí)，要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，改進(jìn)對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的群團(tuán)工作科學(xué)化水平。要把握群團(tuán)組織特點(diǎn)，不能直接用管理黨政機(jī)關(guān)的辦法來管理群團(tuán)組織，要給群團(tuán)組織留出創(chuàng)造性開展工作的空間。要轉(zhuǎn)變不合適的工作方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，注重從實(shí)際出發(fā)，怎么有利于培養(yǎng)群團(tuán)組織的威信，怎么有利于調(diào)動(dòng)群團(tuán)干部的積極性，怎么有利于廣泛組織動(dòng)員群眾，就怎么去做”。中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，是青年大有可為、也應(yīng)當(dāng)大有作為的大時(shí)代，是共青團(tuán)破解自身問題挑戰(zhàn)、迎來寶貴發(fā)展機(jī)遇的大時(shí)代。作為現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)重要“一極”的群團(tuán)組織，共青團(tuán)與其他組織形態(tài)一樣，需要基于組織環(huán)境的變遷、目標(biāo)群體的變化進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。然而不可否認(rèn)，其在轉(zhuǎn)型過程中，不可避免地遇到了一些結(jié)構(gòu)性的阻滯因素。深入分析導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因進(jìn)而找尋破解路徑，對(duì)于在新時(shí)代更好發(fā)揮共青團(tuán)的作用具有重要意義。由此，筆者提出“中間渠道”治理模式，希望將多元主體合作的社會(huì)共治理論引入群團(tuán)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展中，進(jìn)而賦予群團(tuán)組織以更新的時(shí)代感視角，用更為創(chuàng)新的行動(dòng)邏輯拓展其政治生活空間和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，通過組織行為邏輯轉(zhuǎn)型助力其實(shí)現(xiàn)共同治理目標(biāo)。

責(zé)編/孫渴 美編/陳琳