有效提高我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的機(jī)制研究

陳金田， 余碧巖

(集美大學(xué) 政法學(xué)院， 福建 廈門(mén) 361021)

有效提高我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的機(jī)制研究

陳金田， 余碧巖

(集美大學(xué) 政法學(xué)院， 福建 廈門(mén) 361021)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)既成效顯著，也有包括用地粗放、人口城鎮(zhèn)化程度低、城鄉(xiāng)之間要素流徑不通暢等美中不足，大大制約著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的全面提升。為此，不僅要堅(jiān)持集約用地和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展原則，而且要繼續(xù)加大戶(hù)籍制度改革力度，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社會(huì)，并根據(jù)實(shí)際情況改善農(nóng)民工政治思想教育工作嚴(yán)重缺位的現(xiàn)狀，定期對(duì)有相關(guān)需求的外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的心理輔導(dǎo)。

城鎮(zhèn)化； 戶(hù)籍制度； 城鎮(zhèn)人口； 集約用地

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)展變遷的必經(jīng)之途，是人類(lèi)文明進(jìn)步的必然趨勢(shì)。面對(duì)改革開(kāi)放新潮流，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)順勢(shì)而上，步伐越邁越大，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以后，城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)幅度更是達(dá)到了1.36%左右，并很快于2011年底突破了50%的大關(guān)，在擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)等方面較大地發(fā)揮了自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也將社會(huì)帶入了各類(lèi)問(wèn)題易于集中多發(fā)、并發(fā)的發(fā)展階段。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率在50%～60%時(shí)是凸顯就業(yè)不足、貧富差距拉大、交通擁堵、能源短缺、環(huán)境污染等問(wèn)題的“多事之秋”[1]。城鎮(zhèn)化正常發(fā)展者尚且如此，更何況我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)并非歷史、經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的結(jié)果，而主要借力于政府的支配、主導(dǎo)，屬于“內(nèi)生”力不足、外推力有余的非自然“分娩”和非自然“發(fā)育”。因而，“偽城鎮(zhèn)化”、“夾生城鎮(zhèn)化”、“半城鎮(zhèn)化”的傾向明顯，如何有效加以“去偽存真”、繼而使我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展更全面、協(xié)調(diào)和更具可持續(xù)性等問(wèn)題也便越來(lái)越值得重視、探索！

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展美中不足之處

1.外推力大于“內(nèi)生”力→偏重土地城鎮(zhèn)化→用地粗放

在我國(guó)，一方面，城鎮(zhèn)化的“內(nèi)生”力明顯不足；另一方面，方興未艾的城鎮(zhèn)化勢(shì)頭卻越來(lái)越催人、越來(lái)越逼人，各地多、大、快城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)也有增無(wú)減。于是，為了不錯(cuò)失“機(jī)遇”，大多數(shù)選擇了直接借助外力攤大餅：通過(guò)行政命令布點(diǎn)，進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣并市，再利用土地批租和土地?fù)?dān)保等手段，在拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道的同時(shí)將城區(qū)地域加碼“攤”大——這種不切合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，往往是不經(jīng)過(guò)前期綜合性的充分論證和嚴(yán)謹(jǐn)周密的總體規(guī)劃就盲目跟風(fēng)、攀比、冒進(jìn)的造城現(xiàn)象，不僅確保不了城鎮(zhèn)體系和空間布局的科學(xué)、合理，難以使小城鎮(zhèn)與周邊城市之間、小城鎮(zhèn)彼此之間形成分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相得益彰的基本格局。而且，一哄而上的“經(jīng)營(yíng)城市”既加大了城鎮(zhèn)運(yùn)行成本，又過(guò)快撐大了我國(guó)建設(shè)用地的總增量。僅2013年一年，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)同比就增長(zhǎng)了5.8%[2]，直接威脅著我國(guó)的糧食安全。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，1996～2006年，全國(guó)耕地減少了1.24億畝，2008年開(kāi)始，糧食自給率低于90%[3]。

2.城鎮(zhèn)就業(yè)擴(kuò)容乏力

首先，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系尚未進(jìn)入合理區(qū)間，工業(yè)化明顯不能與城鎮(zhèn)化同步，至2011年，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的比值仍為1.09(前者51.27%，后者46.8%)。服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀也差不多，目前我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值比重約為43%，就業(yè)比重只有36%，而發(fā)達(dá)國(guó)家都達(dá)到70%～80%以上[4]。其次，經(jīng)由行政區(qū)的撤并、搬遷和城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城的大幅度拓展等途徑，迫不及待將城(市)鎮(zhèn)“化”多、“化”大的，基本無(wú)暇、無(wú)力顧及就業(yè)的擴(kuò)容，不少通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村改居整體“一化了之”的甚至連傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式均未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的非農(nóng)化。

3.人口城鎮(zhèn)化程度偏低

(1)城鎮(zhèn)人口的總增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)建成區(qū)面積。一般而言，城市(鎮(zhèn))建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模的匹配比例應(yīng)以1 ∶1.23為佳[5]，即前者每增減1個(gè)百分點(diǎn)，后者相應(yīng)增減1.23個(gè)百分點(diǎn)，否則就不相協(xié)調(diào)。但我國(guó)的實(shí)際情況卻是二者相差懸殊：據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放30年間，城市(鎮(zhèn))建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)常住人口的增擴(kuò)倍數(shù)分別為8.2和2.5[6]，即使最近的2002年～2011年，其相應(yīng)數(shù)據(jù)也仍為0.679和0.209[7]34-35。據(jù)悉，我國(guó)1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)，平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人；2000～2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口密度由每平方公里0.85萬(wàn)人降為0.77萬(wàn)人[5]。

(2)為數(shù)逾億被統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)登記為市民的農(nóng)民工只有“名歸”而無(wú)“實(shí)至”。

首先，“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)城生活半年以上的農(nóng)民工雖然均被統(tǒng)計(jì)部門(mén)“充數(shù)”為市民，卻仍無(wú)法平等獲得包括基本公共產(chǎn)品、服務(wù)在內(nèi)的完備的制度型社會(huì)資本。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的戶(hù)籍制度至今仍發(fā)揮著強(qiáng)化公民先賦身份的功能，仍把占我國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口屏蔽于分享城市社會(huì)資源之外，所以，盡管為數(shù)逾億的農(nóng)民工已“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)了城，進(jìn)城生活半年以上的也悉數(shù)被列為市民加以登記，但只要他們的農(nóng)村戶(hù)籍不變，就始終難以在勞動(dòng)就業(yè)、子女受教育、社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)方面與城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民平起平坐。目前，諸如此類(lèi)的“被城市化”者為數(shù)達(dá)1.6億之多，濾除這一用以湊數(shù)的虛高部分，國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)出來(lái)的我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率為35.29%，而2013年10月清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中心發(fā)布的相關(guān)調(diào)查報(bào)告，則僅為27.6%[8]，兩組數(shù)據(jù)均與世界平均率(52%)相去甚遠(yuǎn)，何況一些與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家的平均率還達(dá)到了60%左右[9]。

其次，由城市的政府、社區(qū)、企業(yè)、市民組成的社會(huì)支持系統(tǒng)基本把城市非戶(hù)籍人員排斥在外，“被城市化”者難以獲得表現(xiàn)為利益訴求、信息獲取、權(quán)益維護(hù)等形式的組織型社會(huì)資本。一方面，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的消極影響；另一方面，文化層次、綜合素質(zhì)的相對(duì)“短板”以及生活習(xí)俗、價(jià)值觀念方面濃厚的鄉(xiāng)土氣，使得“被城市化”者在城市社會(huì)基本享受不到應(yīng)有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，普遍缺乏參與社區(qū)選舉和社區(qū)日常管理的機(jī)會(huì)。華中師大鄧大才2011年的一個(gè)調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民在就醫(yī)、工作、購(gòu)物、就餐、乘車(chē)、住旅館、與政府官員交往、與有錢(qián)人交往時(shí)感受到被尊重的比例分別為4.7%、6.0%、10.9%、9.3%、7.2%、6.8%、3.7%、2.5%；相應(yīng)的，上述場(chǎng)合中農(nóng)民感受到被歧視的比例分別為21.2%、19.4%、16.8%、15.9%、9.9%、7.9%、35.2%、34.5%[10]。即使進(jìn)城當(dāng)了農(nóng)民工，城市主流群體對(duì)他們?nèi)猿钟衅?jiàn)，城市戶(hù)籍居民仍不屑于跟他們交往，甚至反對(duì)將彼此的子女安排在同一個(gè)班級(jí)讀書(shū)，相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，不太愿意與農(nóng)民工交朋友或共事以及不太愿意自己的子女與農(nóng)民工的子女同?；蛲嘧x書(shū)的市民分別占44.6%、52.9%[11]。于是，鞏固以血緣、親緣、地緣為紐帶的親友和同鄉(xiāng)等緊密型社會(huì)資本就成了“被城市化”者們的主要社會(huì)參與。廈門(mén)市集美區(qū)2013年一項(xiàng)以轄區(qū)內(nèi)312家企業(yè)1257名新生代農(nóng)民工為樣本的相關(guān)調(diào)查報(bào)告，其中有多達(dá)73%的問(wèn)卷對(duì)象表示愿意融入城市生活，但將“人際關(guān)系”選為“當(dāng)務(wù)之急需要提高哪方面能力”的答案者卻占了77.2%，比例最高，選擇“專(zhuān)業(yè)技能”、“心態(tài)調(diào)整”的比例分別為61.1%、59.1%[12]。

再次，既缺乏制度型社會(huì)資本、又缺乏組織型社會(huì)資本的“被城市化”者難以真正融入城市社會(huì)。盡管“被城市化”者們也希望安家落戶(hù)于城鎮(zhèn)，并在都市多元化的開(kāi)放價(jià)值觀、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和健康生活的理念影響、熏陶下謀求發(fā)展，融入城市社會(huì)，但制度供給與制度需求上的錯(cuò)位，以及扁平化、簡(jiǎn)單化、低層次化的社會(huì)交往空間，使他們難以在城市社會(huì)得到價(jià)值肯定和身份的自認(rèn)同、他認(rèn)同。曾有記者就身份問(wèn)題采訪過(guò)農(nóng)民工，得到的回答是“四不像”，他們進(jìn)一步解釋道：“說(shuō)是農(nóng)民，地已被強(qiáng)征；說(shuō)是工人，又沒(méi)有職工編制；說(shuō)是城里人，戶(hù)口在鄉(xiāng)下；說(shuō)是鄉(xiāng)下人，又常在城里”[13]。就是那些“入城又入戶(hù)”者們，也同樣因?yàn)楸砻嫘?、有限性、?nèi)傾性、封閉性的城市社會(huì)參與，大多無(wú)法實(shí)現(xiàn)與原城市戶(hù)籍居民的頻繁交往，情感互動(dòng)，未能縮小社會(huì)差距，減少隔閡，增進(jìn)彼此之間的相互認(rèn)同、接納。他們不僅未能在主流生活、交往圈等方面完全融入城市社會(huì)，有些甚至連身份的自認(rèn)同和他認(rèn)同都還搖擺于“是”與“不是”之間。黎智輝、黃瑛曾于2009年3月～5月對(duì)在南京城區(qū)開(kāi)地種菜的城市正式移民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，74%的受訪者認(rèn)為自己是南京市民的諸多理由中，“擁有城市戶(hù)口”和“在南京居住時(shí)間長(zhǎng)、習(xí)慣了南京的生活方式”分別占了68.6%和27.1%的比重，可是，原南京市居民卻有57%的受訪者不認(rèn)同他們[14]。

4.城鄉(xiāng)之間要素流徑不通暢

隨著城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化發(fā)展速度的加快，農(nóng)村住宅的實(shí)際利用率越來(lái)越低。2013年，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)長(zhǎng)治市委會(huì)對(duì)長(zhǎng)治、平順、武鄉(xiāng)、襄垣等8個(gè)縣(市、區(qū))27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的76個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)：荒棄宅基院落20處以下、20～30處、30～40處、40～50處、50～60處、70處以上的行政村分別有51個(gè)、6個(gè)、1個(gè)、5個(gè)、2個(gè)、4個(gè)[15]，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)空心村總占地約為1.14億畝，相當(dāng)于5個(gè)北京市[16]。但由于產(chǎn)權(quán)的殘缺，農(nóng)村居民依法取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不了，成了“沉睡資本”，閑置資源得不到有效盤(pán)活，有助于農(nóng)民非農(nóng)化、市民化的潛力也得不到有效挖掘。

再者，《農(nóng)村土地承包法》第26條還規(guī)定：農(nóng)地承包期內(nèi)，承包方如果全家遷入小城鎮(zhèn)落戶(hù)，應(yīng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或允許其依法流轉(zhuǎn)；而如果遷入地屬于設(shè)區(qū)的城市，則應(yīng)將所承包的耕地和草地(在土地資源極其稀缺的省市甚至還包括宅基地)交回發(fā)包方，否則，發(fā)包方可以收回。這固然有利于資源的合理配置，但在客觀上，它為農(nóng)村居民的“離土離鄉(xiāng)”帶來(lái)的往往不是推力、拉力，而是阻力。張翼2010年做過(guò)的全國(guó)性調(diào)查結(jié)果顯示，僅有10%左右的調(diào)研對(duì)象愿意交出承包地進(jìn)城落戶(hù)，大多數(shù)農(nóng)民工不愿進(jìn)城落戶(hù)的主要原因是希望保留承包地[17]。

二、切實(shí)有效提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的基本思路

1.擴(kuò)大轉(zhuǎn)移人口撫養(yǎng)比→增加城鎮(zhèn)人口供給量

據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提高1～1.5個(gè)百分點(diǎn)，需“填充”1500萬(wàn)～2000萬(wàn)的城鎮(zhèn)人口，但從人口供給的基本狀況看，農(nóng)村現(xiàn)有的3億多勞動(dòng)力中，大部分年齡高于40歲，40歲以下的絕對(duì)數(shù)量?jī)H0.5億人左右[5]。目前，可操作性較強(qiáng)、也比較務(wù)實(shí)的“輔道”莫過(guò)于擴(kuò)大轉(zhuǎn)移人口的撫養(yǎng)比。有關(guān)專(zhuān)家推算過(guò)，在傳統(tǒng)模式已獨(dú)力難支的情況下，如果將轉(zhuǎn)移人口的撫養(yǎng)比提高到0.97(目前全國(guó)平均水平為0.36)，則大致可形成1.5億轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力與1.4億被撫養(yǎng)人口共同湊足2.9億新增城鎮(zhèn)人口這樣的格局，70%城鎮(zhèn)化率所必需的支撐力也就基本不成問(wèn)題[18]。

當(dāng)然，僅致力于城鎮(zhèn)人口的增量而忽略城鎮(zhèn)人口的合理分布是不夠的。由于中小城市、特別是小城鎮(zhèn)固有的低密度、分散化、不緊湊，對(duì)外來(lái)者的吸引力普遍遠(yuǎn)不及大城市，大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)之間的人口分布并不均衡。這也正是全國(guó)小城鎮(zhèn)人口在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥械谋戎挡簧唇?約1.38億人)，已由原來(lái)的27%下降為2010年的20.7%的主要原因[19]。可見(jiàn)，在擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口增量的同時(shí)，還要盡可能將新增的城鎮(zhèn)人口引入綜合條件不占優(yōu)勢(shì)的中小城市、小城鎮(zhèn)。

2.加大戶(hù)籍制度改革力度

傳統(tǒng)戶(hù)籍制度先后附著了37項(xiàng)人為擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距的利益分配特權(quán)[16]，徹底加以廢除應(yīng)該是遲早的事。但畢竟我國(guó)城鄉(xiāng)之間以及不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然存在，超量人口供給和就業(yè)崗位不足、社會(huì)保障資源短缺的矛盾也還比較突出，若過(guò)早取消戶(hù)籍管理制度在社會(huì)有序運(yùn)行中的調(diào)控，各大、中城市的教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源和財(cái)政所必須承受的空前壓力都將不堪設(shè)想。這方面，鄭州市2003年的戶(hù)籍新政便是“后事之師”。為此，現(xiàn)階段的主要著力點(diǎn)是在腳踏實(shí)地的前提下，步驟盡可能快、周期盡可能短地縮減城鎮(zhèn)戶(hù)口的福利含量，直至完全取消為止。同時(shí)，按照2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的部署，因“城”而異，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶(hù)政策，并積極創(chuàng)造條件，盡早取消建制鎮(zhèn)、小城市的落戶(hù)限制和盡可能大幅度地降低大、中城市的戶(hù)籍門(mén)檻，讓更多的“被城市化”農(nóng)民工有機(jī)會(huì)進(jìn)城落戶(hù)。

3.合力促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社會(huì)

首先，加快建立、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系。一方面不斷減少城市戶(hù)籍人口在享受社會(huì)化公共服務(wù)方面的固有特權(quán)，另一方面不斷提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平，直到徹底消滅基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差別。而在這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，成都市2011年的做法頗值得借鑒：2011年1月1日起，成都市全面實(shí)施了居住證取代暫住證的舉措，規(guī)定持有《成都市居住證》的流動(dòng)人口在醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、子女義務(wù)教育、專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)定等12個(gè)方面享有與成都戶(hù)籍人口同等的權(quán)益。盡管這些“被城市化”者還未完全享受到與城里人的同等待遇，但至少讓新生代農(nóng)民工看到了希望[20]。

其次，酌量擴(kuò)大農(nóng)民工城市社會(huì)管理的參與空間?！肮裼薪M織地參與政治是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的一個(gè)趨向”[21]87。要進(jìn)一步提高農(nóng)民工在城市社會(huì)的自覺(jué)融入度，還須積極順應(yīng)這種“趨向”，改變類(lèi)似“以城市居民為主”等一些明顯帶有排斥傾向的習(xí)慣想法和做法，更加開(kāi)放、寬容地將他們納入社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作之中。為此，要在努力使農(nóng)民工政治利益訴求完全或不完全“集體失語(yǔ)”等狀況有明顯好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況多為農(nóng)民工參與各種具體社會(huì)事務(wù)(如居住小區(qū)管理、各類(lèi)聽(tīng)證會(huì)等)和社會(huì)公益活動(dòng)提供機(jī)會(huì)，多增設(shè)一些專(zhuān)由農(nóng)民工兼任、不占編制的義務(wù)、公益之“職”，如社區(qū)居委會(huì)聘請(qǐng)農(nóng)民工擔(dān)任義務(wù)衛(wèi)生監(jiān)督員、治安監(jiān)察員，企業(yè)工會(huì)聘請(qǐng)農(nóng)民工擔(dān)任“特聘委員”、“特聘顧問(wèn)”等，使他們?cè)谥饾u擴(kuò)大社會(huì)參與空間的過(guò)程中不斷增強(qiáng)自己的城市主人翁意識(shí)。

再次，允許、鼓勵(lì)、支持成立各種層次的農(nóng)民工代言組織并加以規(guī)范、指導(dǎo)。在我國(guó)，除了工會(huì)，幾乎沒(méi)有其他可吸納農(nóng)民工參加的民間組織和社會(huì)團(tuán)體，農(nóng)民工長(zhǎng)期缺乏走出家庭與所在社區(qū)、企業(yè)、政府進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的組織化資本，繼續(xù)“順其自然”的分散性、個(gè)體性、狹隘、封閉等固有弱點(diǎn)，不僅不利于他們自身權(quán)益的維護(hù)，亦無(wú)助于他們提高社會(huì)參與意識(shí)、加快各種社會(huì)關(guān)系重構(gòu)和城市社會(huì)生活再適應(yīng)。可見(jiàn)，允許、鼓勵(lì)、支持成立各種層次的農(nóng)民工代言組織既適時(shí)，又順勢(shì)，政府及有關(guān)部門(mén)不僅應(yīng)當(dāng)允許、鼓勵(lì)農(nóng)民工根據(jù)自己意愿獨(dú)立組建、自我管理的志愿性中間組織(如農(nóng)民工協(xié)會(huì)、農(nóng)民工互助會(huì)等)，還應(yīng)當(dāng)支持、輔助諸如“新市民家園”之類(lèi)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)。對(duì)于農(nóng)民工的自建組織，政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以指導(dǎo)、規(guī)范，提供便利，鋪路架橋，但不得直接操控。

4.著力改善農(nóng)民工政治思想教育工作嚴(yán)重缺位的現(xiàn)狀，務(wù)求做到常態(tài)化、富有實(shí)效性

“教育能夠是，而且必定是一種解放”[22]175-176。其中，也包括政治思想教育。忽略、弱化農(nóng)民工的政治思想教育，既無(wú)助于他們綜合素質(zhì)的提升，也不利于城市社會(huì)的穩(wěn)定。近年來(lái)，諸如“農(nóng)民工群體中一系列極端事件的爆發(fā)、城市刑事案件總量的三分之二以上為流動(dòng)人口所為”[23]等現(xiàn)象的滋生和蔓延與農(nóng)民工在相關(guān)知識(shí)(法律法規(guī)、城市文明行為規(guī)范等)方面的嚴(yán)重“營(yíng)養(yǎng)不良”不無(wú)關(guān)系?？梢?jiàn)，農(nóng)民工政治思想教育工作不容偏廢，應(yīng)從大處著眼、小處著手，真抓實(shí)干，既要使之常態(tài)化，又要確保其實(shí)效性。目前，亟需著重加以解決的問(wèn)題主要有：

首先，明確責(zé)任部門(mén)，細(xì)化責(zé)任目標(biāo)。社區(qū)是城市社會(huì)的基礎(chǔ)單元，是農(nóng)民工與城市社會(huì)空間距離最近、最“無(wú)縫對(duì)接”的地方，由街道、社區(qū)作為農(nóng)民工政治思想教育的主體具有便利性、靈活性等優(yōu)勢(shì)。

其次，組建一支德才兼?zhèn)涞霓r(nóng)民工政治思想教育專(zhuān)業(yè)化“常備軍”隊(duì)伍。參照“講師團(tuán)”、由政府解決經(jīng)費(fèi)、編制組建農(nóng)民工政治思想教育專(zhuān)職教師隊(duì)伍，并以此為主、以兼職教師和臨時(shí)邀請(qǐng)的專(zhuān)家、學(xué)者為輔，共同負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行常態(tài)化的正確世界觀、價(jià)值觀、人生觀、職業(yè)操守、行為規(guī)范、思想觀念等方面的教育、宣傳。

再次，深入、廣泛挖掘政治思想教育課的引導(dǎo)性、滲透性和感染性等潛力。深入農(nóng)民工的生產(chǎn)、生活實(shí)際，了解他們的思想動(dòng)態(tài)，通過(guò)形象、具體的事例引導(dǎo)他們辨證地看待問(wèn)題、消除困惑、轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)而以積極向上的態(tài)度適應(yīng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和環(huán)境的變化。避免呆板、機(jī)械、盲目、空洞的政治說(shuō)教。

最后，建立、完善農(nóng)民工思想政治教育的評(píng)價(jià)機(jī)制，以此鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，避免應(yīng)付、敷衍、作秀、走過(guò)場(chǎng)。

5.定期對(duì)有相關(guān)需求的外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的心理輔導(dǎo)

由于常常處于城市就業(yè)不穩(wěn)定卻又“好馬不吃回頭草”(據(jù)統(tǒng)計(jì)，約有70%的農(nóng)民工不打算回鄉(xiāng)就業(yè))[24]，有意擴(kuò)大城市社會(huì)交際面卻又因不善交往或?qū)以饫溆龆y破“差序格局”之“魔咒”，向往美好的城市生活卻又勉強(qiáng)維持著與心理預(yù)期不無(wú)巨大落差的生存現(xiàn)狀，想做出一番事業(yè)卻又現(xiàn)實(shí)嚴(yán)酷等諸多矛盾之中，再加上城市社會(huì)環(huán)境的陌生和人文關(guān)懷氛圍的缺乏，農(nóng)民工的生存發(fā)展壓力與挫敗感、被剝奪感、不平衡、被邊緣化心理相互交織后，免不了逐漸由自卑、消極、顧慮、不安而抑郁、焦躁甚至偏執(zhí)、極端，最終由量變發(fā)展到質(zhì)變轉(zhuǎn)化成社會(huì)問(wèn)題。上述所提及的廈門(mén)市集美區(qū)2013年相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，23.8%的農(nóng)民工存在一定心理困惑，特別需要關(guān)注的比例也不少于10%，而在檢出的心理問(wèn)題中，有強(qiáng)迫癥、人際敏感、抑郁和敵對(duì)等問(wèn)題者居多，依次位列前四[12]。顯然，有的放矢、成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)、定期對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行必要的心理干預(yù)、矯正與疏導(dǎo)，同樣是農(nóng)民工管理、服務(wù)工作中值得重視的一個(gè)環(huán)節(jié)。政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)在農(nóng)民工較為集中的社區(qū)、企業(yè)設(shè)立公益性的農(nóng)民工心理咨詢(xún)室、心理輔導(dǎo)室，或配備一定的專(zhuān)職人員，或聘請(qǐng)兼職人員，切實(shí)有效地為農(nóng)民工提供心理援助，盡可能通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的心理咨詢(xún)、輔導(dǎo)，緩解心理脆弱者的心理壓力、心理負(fù)擔(dān)，化解他們自私、狹隘的心結(jié)，教會(huì)他們掌握自我心理調(diào)適的基本技巧，提升他們?cè)诩ち腋?jìng)爭(zhēng)中的耐挫力、抗壓能力。

6.完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，促成城鄉(xiāng)要素平等交換

首先，加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證，明晰界定集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)是附著于或內(nèi)含于一種資產(chǎn)或物品實(shí)體中的一組權(quán)利，對(duì)資源的配置及使用效率起著決定性作用，為農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)頒證，是保障農(nóng)民擁有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分等完整權(quán)能的基礎(chǔ)和根本前提。

其次，繼續(xù)探索實(shí)行城市戶(hù)籍準(zhǔn)入與農(nóng)村土地權(quán)利的兩相分離，以減少、避免城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期的土地矛盾問(wèn)題。對(duì)于省內(nèi)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口，在他們轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口后，給他們一定的期限，讓他們繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體用地收益權(quán)和繼續(xù)享受原有的計(jì)劃生育政策，并由他們自主選擇城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)或新農(nóng)合。對(duì)于跨省市轉(zhuǎn)移農(nóng)村戶(hù)口的，也可以參照省內(nèi)轉(zhuǎn)移的做法進(jìn)行大膽的嘗試、有益的探索。

至于農(nóng)村宅基地，則可以在現(xiàn)有法律法規(guī)仍禁止自由買(mǎi)賣(mài)但政策又有所“松綁”的基礎(chǔ)上，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)多元化地探索農(nóng)村宅基地資本化實(shí)現(xiàn)形式。目前，較為切實(shí)可行的主要有：一是宅基地?fù)Q房，即農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村宅基地后，可按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)獲取一套小城鎮(zhèn)商品房作為補(bǔ)償；二是實(shí)行地票制，讓農(nóng)民在地票交易中變現(xiàn)自己的農(nóng)村宅基地；三是農(nóng)村宅基地抵押。廈門(mén)市2013年11月選擇了集美區(qū)的灌口鎮(zhèn)、海滄區(qū)的東孚鎮(zhèn)、同安區(qū)的大同鎮(zhèn)和翔安區(qū)的馬巷鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，進(jìn)行農(nóng)村房屋抵押融資的嘗試，擬待時(shí)機(jī)成熟后，再在全市推廣[25]。

7.堅(jiān)持集約用地和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

要真正把2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神落到實(shí)處，盡可能盤(pán)活存量建設(shè)用地，嚴(yán)控增量，并在無(wú)礙生活空間、宜居適度的前提下，通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盡量使城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度更大、生產(chǎn)空間更集約、城鎮(zhèn)土地利用率更高。這方面，包括香港在內(nèi)的其它地區(qū)的極致發(fā)揮應(yīng)成為值得學(xué)習(xí)、效法的榜樣。譬如香港，其人口密度是上海的2倍，但土地面積和建設(shè)用地面積卻分別只有(甚至不到)上海的1/6和1/10[4]。此外，還要堅(jiān)定不移走“多元、漸進(jìn)、和諧、可持續(xù)”的道路，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其要從根本上改變小城鎮(zhèn)屢被“殺窮濟(jì)富”等現(xiàn)狀(近幾年來(lái)小城鎮(zhèn)人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%)[19]，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，為小城鎮(zhèn)留足生存、發(fā)展空間，使之更好地形成與大中小城市之間合理分工、功能互補(bǔ)的基本格局。因?yàn)樾〕擎?zhèn)是完整城市體系中不可或缺的重要組成部分，它位于鄉(xiāng)之首、城之末，是城鄉(xiāng)間天然的聯(lián)結(jié)節(jié)點(diǎn)，缺少星羅棋布的小城鎮(zhèn)作為中介輪，渾似超級(jí)大齒輪的大城市難以高效地將城市文明和經(jīng)濟(jì)活力傳遞至農(nóng)村。

[1] 姜偉新．城鎮(zhèn)化：既要積極又要穩(wěn)妥[J]．求是，2011(3)．

[2] 國(guó)土資源部．2013年土地出讓收入再創(chuàng)新高[J]．南風(fēng)窗，2014(5)．

[3] 梁生民．敲響糧食安全警鐘[J]．南風(fēng)窗，2014(1)．

[4] 張文雄．城鎮(zhèn)化重在提高質(zhì)量[J]．求是，2013(6)．

[5] 陳金田．我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)：?jiǎn)栴}與出路[J]．集美大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(3)．

[6] 夏 斌．新一輪城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化[N]．解放日?qǐng)?bào)，2013-04-03(011)．

[7] 辜勝阻．實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的五大轉(zhuǎn)型[J]．中國(guó)人大，2013-06-10．

[8] 李遠(yuǎn)行．在城鎮(zhèn)化中重構(gòu)鄉(xiāng)村主體性[J]．南風(fēng)窗，2013(25)．

[9] 李克強(qiáng)．協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇[J]．新華文摘，2013(1)．

[10] 朱 坤．論人本視野下的當(dāng)代農(nóng)民工思想政治教育[J]．學(xué)理論，2014(2)．

[11] 劉玉俠，尚曉霞．新生代農(nóng)民工城市融入中的社會(huì)認(rèn)同考量[J]．浙江社會(huì)科學(xué)，2012(6)．

[12] 應(yīng) 潔．新生代農(nóng)民工兩成有“心結(jié)”[N]．廈門(mén)日?qǐng)?bào)，2013-09-02(07)．

[13] 伯 仲，汪 杰，等．言論[J]．讀者，2014(7)．

[14] 黎智輝，黃 瑛．“半城市化”與“市民化”——新型城鎮(zhèn)化背景下的城市正式移民問(wèn)題研究[J]．規(guī)劃師，2013(4)．

[15] 郝健福．莫讓“空心村”空下去[J]．民主，2013(11)．

[16] 吳 琪．新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里——專(zhuān)訪中國(guó)人民大學(xué)教授、新型城鎮(zhèn)化研究小組負(fù)責(zé)人彭真懷[J]．三聯(lián)生活周刊，2013(40)．

[17] 覃愛(ài)玲．人如何城鎮(zhèn)化[J]．南風(fēng)窗，2014(1)．

[18] 相 偉．中國(guó)城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)與對(duì)策[J]．中國(guó)投資，2012(3)．

[19] 唐 敏．把脈新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[J]．瞭望，2012(40-41)．

[20] 冉 飛．關(guān)于新生代農(nóng)民工入城適應(yīng)和再社會(huì)化的思考[J]．農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(3)．

[21] [美]塞繆爾·亨廷頓．難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與[M]．北京：華夏出版社，1989．

[22] 聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際教育發(fā)展委員會(huì)．學(xué)會(huì)生存——教育事業(yè)的今天和明天[M]．北京：教育科學(xué)出版社，1996．

[23] 鄒農(nóng)儉．農(nóng)民工如何市民化[J]．新華文摘，2013(14)．

[24] 李貴成．新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研[J]．學(xué)習(xí)論壇，2013(7)．

[25] 梁 辰．村屋將可抵押融資，四鎮(zhèn)街率先試點(diǎn)[N]．廈門(mén)日?qǐng)?bào)，2013-11-08(17)．

[責(zé)任編輯：趙秀麗]

2014-03-16

陳金田，男，集美大學(xué)政法學(xué)院副教授。

C 812

A

1672-6219(2014)03-0047-05