稅務(wù)稽查新體制下基層稽查的問題與對(duì)策*

郭 焰

(湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校， 湖南 長(zhǎng)沙 410116)

一、稅務(wù)稽查新體制下基層稽查工作出現(xiàn)的新問題

(一)市局稽查局行政級(jí)別降格存在負(fù)面影響

稅務(wù)稽查新體制下市局稽查局行政級(jí)別由原來的副處級(jí)降格為正科級(jí)，短時(shí)間內(nèi)帶來了一定的負(fù)面影響。首先，內(nèi)部稽查人員思想不穩(wěn)定，覺得呆在稽查局工作壓力大，上升通道受限制，心里存在負(fù)面情緒，影響稽查隊(duì)伍的穩(wěn)定。其次，稽查局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為“組”，其級(jí)別、待遇尚不明確，影響稽查人員工作積極性。再次，市局稽查局對(duì)跨區(qū)稽查局的業(yè)務(wù)管理與工作考評(píng)略顯尷尬，成效不明顯。改革后的基層稽查部門工作格局基本上是“1+N”模式，即一個(gè)市局稽查局加N個(gè)跨區(qū)稽查局，級(jí)別平行，管理獨(dú)立。在這種組織架構(gòu)缺乏層次的工作機(jī)制下，總局明文規(guī)定市局稽查局對(duì)同級(jí)跨區(qū)稽查局進(jìn)行業(yè)務(wù)管理和工作考評(píng)的職責(zé)，最明顯的后果是權(quán)責(zé)不對(duì)等。在實(shí)際操作層面上，由于級(jí)別平行、職責(zé)相同，市局稽查局有“裁判員、運(yùn)動(dòng)員一身兼”的嫌疑，管理起來難免不硬氣；由于黨務(wù)、行政等管理相互獨(dú)立，市局稽查局管理缺少底氣、存在漏洞，更多時(shí)候市局稽查局的管理流于形式或僅是上傳下達(dá)而已。最后，市局稽查局對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作時(shí)(如稅警協(xié)作、聯(lián)合懲戒等)級(jí)別不對(duì)等，也將引起一些不必要的麻煩。

(二)黨建工作基礎(chǔ)不牢

現(xiàn)行基層稅務(wù)稽查系列黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置在市稅務(wù)局黨委下，在市局稽查局與跨區(qū)稽查局并列設(shè)置黨總支，各總支下再設(shè)若干支部，這樣的組織架構(gòu)缺乏層級(jí)感，沒有結(jié)合稽查工作特點(diǎn)設(shè)置基層黨組織，缺乏整體性。作為稅務(wù)局的派出機(jī)構(gòu)，不管是市局稽查局還是跨區(qū)稽查局，基層稽查系列是一個(gè)工作整體，在黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上也應(yīng)該將稽查系列作為一個(gè)工作整體考慮。同時(shí)，基層黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與稽查局內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)關(guān)系不順暢，往往是一個(gè)基層黨組織對(duì)應(yīng)幾個(gè)內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)，黨員人數(shù)多，涉及好幾個(gè)部門，黨建專職力量薄弱，在有些稽查局內(nèi)部，黨建工作只能安排兼職，很難滿足黨建日常工作的正常開展?；槿藛T由于外出辦案人數(shù)多、時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致黨建日常工作出現(xiàn)人員難以集中、時(shí)間難以保證的問題，應(yīng)對(duì)這樣的常態(tài)，應(yīng)積極采取靈活有效的措施確保黨建工作順利開展。此外，由于缺乏基層黨組織對(duì)稽查工作指導(dǎo)的制度保障，從而影響了基層黨組織對(duì)稽查辦案過程中涉及的重大問題的話語權(quán)。

(三)跨區(qū)稽查局主體職責(zé)有待優(yōu)化，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有待調(diào)整

改革后跨區(qū)稽查局的主要職責(zé)應(yīng)該集中為案件查處與執(zhí)行，但現(xiàn)實(shí)情況是其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍然是全職能型，很難突出稽查主業(yè)，案件審理人少任務(wù)重，影響審理質(zhì)量和稽查質(zhì)效。(1)行政管理事務(wù)多，人與事不配比?？鐓^(qū)稽查局業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，大多數(shù)人員都安排到辦案業(yè)務(wù)一線，安排在綜合行政崗位的人員較少?；榫謨?nèi)部通常設(shè)置一個(gè)綜合行政組，職數(shù)有限，而其職責(zé)卻需要對(duì)應(yīng)市局機(jī)關(guān)十余個(gè)行政科室的工作，這樣的結(jié)果往往是工作人員辛苦，工作質(zhì)量難保障。(2)案源管理部門自選案源比較被動(dòng)。雖然總局明文規(guī)定由市局稽查局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌稽查案源管理，向跨區(qū)稽查局統(tǒng)籌推送各類案源，跨局稽查局原則上不開展選案工作(稅總發(fā)〔2019〕1號(hào))。但在實(shí)際工作中，跨區(qū)稽查局有一定比例的自選案源(主要是“雙隨機(jī)”轉(zhuǎn)立案)，自選案源需報(bào)到市局稽查局統(tǒng)籌，最終由市局稽查局審核，往往審核通過的結(jié)果與上報(bào)的結(jié)果有所出入。

(四)市局稽查局案源推送缺乏明確依據(jù)

根據(jù)總局明文規(guī)定，市局稽查局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌案源管理，積極運(yùn)用稅收大數(shù)據(jù)分析選取涉嫌偷逃騙抗稅和虛開發(fā)票等嚴(yán)重涉稅違法行為的稽查案源，開展“雙隨機(jī)”選案，受理風(fēng)險(xiǎn)推送、涉稅檢舉、上級(jí)交督辦、外部單位轉(zhuǎn)辦、受托協(xié)查等案源，市局稽查局向跨區(qū)稽查局統(tǒng)籌推送各類案源，但如何推送沒有明確規(guī)范。由于市局稽查局掌握選案權(quán)，其推送結(jié)果難免遭詬病。甚至有跨區(qū)稽查局反映，市局稽查局在案源推送中將好查的案源留給自己，不好查的案源推送下來的情況，有跟跨區(qū)稽查局搶案源的嫌疑。

(五)跨區(qū)稽查局協(xié)查事項(xiàng)繁雜

跨區(qū)稽查局工作任務(wù)重、人手少，尤其是發(fā)票協(xié)查事項(xiàng)繁雜。在調(diào)研中有跨區(qū)稽查局反映，市局稽查局將協(xié)查案件全部推送下來，一年查辦的案件中，有一半多屬于協(xié)查案件，投入的精力多，受人員、精力限制，有些協(xié)查事項(xiàng)證據(jù)鏈難以固定，難以得到最終結(jié)果。其次，發(fā)票協(xié)查事項(xiàng)沒有真正實(shí)現(xiàn)查管銜接。由于發(fā)票協(xié)查事項(xiàng)立案標(biāo)準(zhǔn)較低、征管部門與稽查部門就發(fā)票協(xié)查事項(xiàng)的銜接不到位等原因，跨區(qū)稽查局每年要應(yīng)對(duì)太多立案檢查的發(fā)票協(xié)查事項(xiàng)，對(duì)不需要立案檢查的發(fā)票協(xié)查事項(xiàng)推送給縣市區(qū)稅務(wù)局又不順利，導(dǎo)致稽查局面對(duì)協(xié)查事項(xiàng)壓力太大。此外，由于協(xié)查系統(tǒng)不能自動(dòng)判斷協(xié)查線索的具體流向，很可能導(dǎo)致市局稽查局與各跨區(qū)稽查局都接受了同一協(xié)查線索，出現(xiàn)重復(fù)檢查的可能。市局稽查局推送協(xié)查線索后，容易出現(xiàn)稽查與風(fēng)控、評(píng)估等重復(fù)進(jìn)戶的問題。

二、對(duì)策建議

改革中出現(xiàn)新問題是正常的，稅務(wù)系統(tǒng)上下都應(yīng)該理性對(duì)待，積極探索破解之策，在保護(hù)既有改革成果的基礎(chǔ)上，最大程度整合稽查資源，提高稽查質(zhì)效，努力達(dá)到改革的預(yù)期效果。

(一)確定市局稽查局與跨區(qū)稽查局的層級(jí)管理關(guān)系，突出市局稽查局管理地位

總局明文規(guī)定，市局稽查局是本地區(qū)稅務(wù)稽查工作的歸口管理部門，對(duì)同級(jí)跨區(qū)稽查局進(jìn)行業(yè)務(wù)管理與工作考評(píng)，跨區(qū)稽查局應(yīng)按要求落實(shí)同級(jí)稅務(wù)稽查局部署的各項(xiàng)任務(wù)。為更有效整合稽查資源，提高稽查質(zhì)效，突出市局稽查局管理地位，強(qiáng)化管理手段，建議恢復(fù)市局稽查局副處級(jí)行政級(jí)別，使市局稽查局與跨區(qū)稽查局之間形成上下級(jí)關(guān)系，保障市局稽查局的管理。

(二)加強(qiáng)黨組織基層建設(shè)，創(chuàng)新稽查系列黨建工作

基層稅務(wù)稽查局屬于市稅務(wù)局派出機(jī)構(gòu)，其工作性質(zhì)與職責(zé)決定了既不同于市局機(jī)關(guān)，又不同于縣市區(qū)稅務(wù)局的工作特點(diǎn)。為突出黨對(duì)稅務(wù)稽查工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，稽查系列黨務(wù)工作應(yīng)該結(jié)合稽查工作的性質(zhì)特點(diǎn)，將稽查系列的黨務(wù)工作作為一個(gè)內(nèi)部體現(xiàn)層級(jí)的整體，在市稅務(wù)局黨委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一展開。首先，黨的組織建設(shè)既要體現(xiàn)稽查工作特點(diǎn)，又要促進(jìn)市局稽查局的管理職能發(fā)揮。建議在市局黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，市局稽查系列成立基層黨委，書記由市局稽查局局長(zhǎng)擔(dān)任，委員由跨區(qū)稽查局局長(zhǎng)組成；市及跨區(qū)稽查局各設(shè)立總支，稽查局內(nèi)部結(jié)合工作性質(zhì)設(shè)立若干支部。其次，通過制度的形式保障各級(jí)黨組織對(duì)稽查工作的話語權(quán)。對(duì)異地辦案和較長(zhǎng)時(shí)間抽調(diào)集中辦案及實(shí)施稽查案件項(xiàng)目組工作機(jī)制的，成立臨時(shí)黨組織，靈活開展黨務(wù)工作。

(三)完善稽查管理體制，調(diào)整工作重心

改革后實(shí)施的市一級(jí)稽查管理模式，其最大優(yōu)勢(shì)是整合稽查資源，集中優(yōu)勢(shì)力量重點(diǎn)查處重大稅收違法案件，但跨區(qū)稽查局全能型職能的定位將影響這種優(yōu)勢(shì)的最大發(fā)揮。建議將跨區(qū)稽查局全能型職能轉(zhuǎn)向檢查型職能，突出市局稽查局的系統(tǒng)管理職責(zé)，包括行政管理與黨務(wù)工作管理；規(guī)范市局稽查局案源統(tǒng)籌管理職責(zé)，明確所有稽查案源統(tǒng)一由市局稽查局安排確定；擴(kuò)大案件審理職責(zé)范圍，對(duì)本市區(qū)重大案件由市局稽查局集中審理；恢復(fù)市局稽查局副處級(jí)行政級(jí)別，提升對(duì)外溝通協(xié)調(diào)對(duì)等資格；在檢查職能方面，突出重點(diǎn)稅源案件、上級(jí)交督辦案件的查處；集中突出跨區(qū)稽查局檢查與執(zhí)行職能，取消選案職責(zé)，減少案件審理工作量。

(四)建立查管互動(dòng)機(jī)制，理順稽查局與稅務(wù)局業(yè)務(wù)對(duì)接關(guān)系

根據(jù)總局文件精神，省局層面應(yīng)該制定專門辦法，建立查管互動(dòng)機(jī)制，理順稽查局與所屬局、縣市區(qū)稅務(wù)局業(yè)務(wù)對(duì)接關(guān)系。(1)市局稽查局在案源統(tǒng)籌管理方面，做好與所屬局稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門的溝通銜接。對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門推送來的案源，經(jīng)分析符合立案條件的，予以立案，并通過金稅三期風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)進(jìn)行管理；不符合立案條件的，予以退回并說明理由。除此之外的其他案源，已經(jīng)立案的，及時(shí)報(bào)所屬局稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門備案?；椴块T應(yīng)加強(qiáng)和稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門的工作配合與數(shù)據(jù)互通，避免重復(fù)檢查(湘稅發(fā)〔2019〕15號(hào))。(2)明確縣市區(qū)局稅收風(fēng)險(xiǎn)(下轉(zhuǎn)P58)(上接P47)管理部門(或征收管理部門)為稽查工作對(duì)接部門?？h市區(qū)局安排專人負(fù)責(zé)在涉稅檢舉、企業(yè)聯(lián)系、數(shù)據(jù)提取、資料取證、案件協(xié)查、實(shí)地調(diào)查、稅警協(xié)作等方面協(xié)助配合市局稽查局及跨區(qū)稽查局工作。(3)明確稽查局與縣市區(qū)稅務(wù)局對(duì)協(xié)查事項(xiàng)處理要求，規(guī)范協(xié)查案源的管理。受托協(xié)查中，對(duì)來函類型為“確定虛開”的由稽查局應(yīng)對(duì)，對(duì)來函類型為“調(diào)查取證”的由縣市區(qū)局稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門統(tǒng)籌組織實(shí)施。縣市區(qū)局稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，按照要素協(xié)查的要求，將協(xié)查結(jié)果反饋給稽查部門，由稽查部門通過對(duì)應(yīng)的協(xié)查節(jié)點(diǎn)進(jìn)行回復(fù)。

(五)完善稽查案件分類審理機(jī)制

市局稽查局上收部分跨區(qū)稽查局案件審理權(quán)，跨區(qū)稽查局職能定位為檢查型?？偩?、省局下發(fā)案源，省局可視具體情況指定審理管轄權(quán)；偷逃騙抗稅、虛開等稅收違法案件應(yīng)由市局稽查局組織集中審理；其他案件按照“誰檢查誰審理”原則進(jìn)行審理。