海事執(zhí)法協(xié)查相關(guān)問題研究

梁 泓 董健華

（上海海事局，上海 200080）

0 引 言

根據(jù)《海事執(zhí)法協(xié)查管理規(guī)定》（海政法〔2017〕187號）的定義，海事協(xié)查是指海事管理機構(gòu)在海事執(zhí)法調(diào)查中，要求其他不相隸屬的海事管理機構(gòu)予以協(xié)助配合，或予以非海事管理機構(gòu)協(xié)助配合的執(zhí)法方式。海事協(xié)查制度適應海上執(zhí)法的特點，為跨轄區(qū)、跨水域、跨機構(gòu)的海上安全監(jiān)管提供了便捷高效的執(zhí)法模式，但是在實踐中卻存在協(xié)查案件辦結(jié)困難、辦結(jié)率較低的問題。2017 年1 月至2022 年4月，全國海事管理機構(gòu)共發(fā)布協(xié)查案件2.1 萬余起，已辦結(jié)案1.3 萬余起，辦結(jié)率約為61%；上海海事局及各分支局共發(fā)布協(xié)查案件6 000 余起，已辦結(jié)案4 000 余起，辦結(jié)率約為71%。部分協(xié)查案件長期積壓，隨著船舶買賣、過戶、拆解，以及船員離船、解職、轉(zhuǎn)行等，辦結(jié)難度越來越大。尤其是《海事行政處罰實施細則》（海政法〔2021〕265 號）于2022 年1 月1 日起施行后，要求海事違法行為應當自發(fā)現(xiàn)之日起七個工作日內(nèi)立案，自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定，如因特殊需要，經(jīng)批準可以延長辦案期三十日，這就要求協(xié)查案件也必須在規(guī)定期限內(nèi)辦理完畢。本文以上海海事局為例，通過整理近年來的協(xié)查案件，分析總結(jié)海事執(zhí)法協(xié)查存在的問題及原因，思考優(yōu)化對策，希望能減少協(xié)查案件數(shù)量的增長并提高協(xié)查案件的辦結(jié)效率，提升海事管理機構(gòu)的海上執(zhí)法能力和船舶管理水平，實現(xiàn)公正、科學、高效的海上交通安全監(jiān)管。

1 協(xié)查的原因

1.1 違法船舶阻礙執(zhí)法

在上海海事局發(fā)布的協(xié)查案件中，超過90%是由于違法船舶和人員擅自逃逸、抗拒執(zhí)法，阻礙執(zhí)法人員調(diào)查取證或者拒絕接受行政處罰。對于一般違法行為，執(zhí)法人員通常不會強行攔截在航船舶進行檢查，主要原因有三點：一是《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）第九十條規(guī)定，“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者不立即實施監(jiān)督檢查可能造成嚴重后果外，不得攔截正在航行中的船舶進行檢查”；二是為了降低違法船舶和執(zhí)法船艇的安全風險；三是海事執(zhí)法人員不屬于警察序列，不具有“限制公民人身自由”的行政強制權(quán)，即使成功攔截違法船舶，如果船上人員拒不配合甚至暴力抗法，海事執(zhí)法人員無法與之進行對抗?；谝陨峡紤]，海事管理機構(gòu)一般采用發(fā)布協(xié)查的方式，委托相關(guān)海事管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)該船后責令其接受調(diào)查處理。

1.2 執(zhí)法取證標準較高

由于海上交通違法行為處罰數(shù)額較大，所以海事管理機構(gòu)對取證標準要求較高。不僅要收集能夠充分證明違法事實的客觀證據(jù)，還要現(xiàn)場收集船舶相關(guān)證書、違法船員適認證書及服務(wù)簿、管理公司相關(guān)證書等材料的原件或者復印件、影印件，以及通過制作詢問筆錄或者由當事人提供陳述材料的方式供述違法事實。如果違法船舶和船員擅自逃逸、抗拒執(zhí)法，執(zhí)法人員將難以按照以上標準采集證據(jù)，從而采用協(xié)查的方式委托相關(guān)海事管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)該船后責令其處理違法事宜。

2 協(xié)查存在的問題

2.1 信息流通不暢

船舶被列入?yún)f(xié)查名單后，可以在海事管理機構(gòu)內(nèi)網(wǎng)中進行查詢，但是由于執(zhí)法人員在海上執(zhí)法過程中無法使用內(nèi)網(wǎng)，因而也就不能及時識別協(xié)查船舶，從而失去了查獲協(xié)查船舶的主動性。協(xié)查船舶在政務(wù)中心辦理業(yè)務(wù)時，系統(tǒng)不會自動彈出該船舶的協(xié)查信息，必須在協(xié)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)中進行查詢才可獲取相關(guān)信息。全國海事管理機構(gòu)未辦結(jié)的協(xié)查案件數(shù)量巨大并且時有更新，執(zhí)法人員無法單憑記憶辨認船舶是否為協(xié)查船舶，也很難做到在業(yè)務(wù)繁忙時查詢所有辦理業(yè)務(wù)的船舶是否為協(xié)查船舶。協(xié)查信息未能整合共享，增加了查獲協(xié)查船舶的難度。

2.2 協(xié)查手段不足

協(xié)查船舶進港后，執(zhí)法人員在查驗船舶的安全風險等級時比較容易發(fā)現(xiàn)其協(xié)查信息，繼而責令該船在協(xié)查案件辦結(jié)前不得離港。這是查獲協(xié)查船舶的主要手段，但如果協(xié)查船舶不停靠正規(guī)港口，進港前將貨物提前過駁，則無法通過這種方式將其查獲。由于這種方式比較依賴執(zhí)法人員的主動作為，如果執(zhí)法人員沒有發(fā)現(xiàn)其協(xié)查信息，或者發(fā)現(xiàn)之后消極對待，并沒有禁止其離港，則將嚴重影響協(xié)查案件的辦結(jié)。

2.3 內(nèi)河船舶協(xié)查困難

2017 年1 月至2022 年4 月，上海海事局的協(xié)查案件中，內(nèi)河船舶超過核定航區(qū)涉海運輸?shù)陌讣?shù)量為300 起，已辦結(jié)1 百余起，辦結(jié)率約為50%，遠低于相同時期協(xié)查案件的平均辦結(jié)率71%。由于內(nèi)河船舶所屬的船籍港海事管理機構(gòu)一般為地方海事管理機構(gòu)，上海海事局為交通運輸部直屬海事管理機構(gòu)，雙方在機構(gòu)隸屬、管理體制、水域劃分等方面存在一定差異，協(xié)查機制不暢。另外內(nèi)河船舶管理水平相較于海船普遍略低，部分內(nèi)河船舶不按規(guī)定標明或遮擋船名、船舶識別號、船籍港，或者標注虛假的船名、船舶識別號、船籍港。在不配合執(zhí)法的情況下，執(zhí)法人員難以確認真實的船舶信息，即便是根據(jù)船體上的船名和船體外觀特征將其列為協(xié)查對象，最終將其查獲的難度仍然較大。

2.4 部分船舶心存僥幸

《海事行政處罰實施細則》中未明確協(xié)查船舶被查獲后的處罰標準，由于協(xié)查船舶是在調(diào)查取證階段抗拒執(zhí)法、強行逃逸，執(zhí)法人員對違法事實及違法行為責任人所采集的證據(jù)不足，不能及時立案。當其再次被查獲后，海事管理機構(gòu)仍然以正常程序開展立案調(diào)查，處罰裁量按照一般標準執(zhí)行，因此其抗拒執(zhí)法、強行逃逸的行為未能得到相應懲罰。較低的違法成本使部分船舶滋生僥幸心理，故意逃避處罰，增加了海事執(zhí)法的難度，也嚴重影響了執(zhí)法的公平和公正。

3 優(yōu)化對策

3.1 保障強制措施實施

《海上交通安全法》第九十一條規(guī)定，船舶不適航、船員未持證，或者存在其他嚴重危害海上交通安全、污染海洋環(huán)境的隱患的行為，海事管理機構(gòu)有權(quán)要求其“禁止進出港，暫扣證書、文書或者責令停航、改航、駛往指定地點或者停止作業(yè)”，對超載船舶可以依法強制減載。《中華人民共和國海事行政強制實施程序規(guī)定》（海法規(guī)〔2012〕499 號）第十五條規(guī)定，“造成或者可能造成違法行為證據(jù)滅失的，海事管理機構(gòu)可以當場實施海事行政強制措施”。法律的尊嚴在于執(zhí)行，相關(guān)法律文件賦予了海事管理機構(gòu)行政強制權(quán)力，但是由于海事行政強制措施的實施受到海上環(huán)境、執(zhí)法裝備、人員素質(zhì)等諸多因素的影響，需要充分研究、敢于嘗試，積極探索行政強制措施在海上執(zhí)法過程中實際運用的方式方法，減少違法船舶和船員擅自逃逸、抗拒執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 簡化取證標準

海事管理機構(gòu)執(zhí)法人員在查處違法行為時所采集的船舶相關(guān)證書，主要用于驗證船舶身份和船舶數(shù)據(jù)信息，所采集的船員適認證書及服務(wù)簿主要用于證明船員適任資格和在船資歷。事實上通過國籍證書、檢驗證書或營運證都可以證明船舶身份，通過船員身份證、適認證書、服務(wù)簿或者海員證都可以證明船員身份，只要分別采集到一種證書能夠證明船舶身份和船員身份，其余相關(guān)信息都可以在海事管理機構(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)查詢，不必將所有材料都現(xiàn)場采集。只采集必要的證據(jù)，簡化執(zhí)法取證標準，避免為了不必要的取證而去協(xié)查船舶，同時也能提高執(zhí)法效率，減輕執(zhí)法人員和違法行為責任人的負擔。

3.3 整合數(shù)據(jù)資源

海事管理機構(gòu)辦公業(yè)務(wù)系統(tǒng)較多，不同的工作需要使用不同的系統(tǒng)，各系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息資源需要進一步整合，數(shù)據(jù)庫中的船舶、船員相關(guān)信息需要定期核查、及時更新。同時應爭取與船舶檢驗機構(gòu)和地方海事管理機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息資源實現(xiàn)共享，協(xié)查信息同步至各系統(tǒng)平臺，當協(xié)查船舶在任何一家機構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時，均會由于其協(xié)查信息的存在而中止相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理。避免部分船舶雖然在直屬海事管理機構(gòu)被列入?yún)f(xié)查名單，但是在地方海事管理機構(gòu)和船舶檢驗機構(gòu)仍然通過了年度審驗、換發(fā)證書、登記買賣，甚至個別協(xié)查船舶故意通過變更船名、所有人、經(jīng)營人的方式，逃避其他海事管理機構(gòu)的查處[1]。

3.4 協(xié)查案件異地處理

鑒于協(xié)查案件逐年增多和積壓，可以考慮探索協(xié)查案件的異地處理模式。雖然《中華人民共和國行政處罰法》第二十二條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄”，但是異地處理協(xié)查案件與其管轄權(quán)并無沖突。參考《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157 號）第五條，對于交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為，違法行為人可以在任意地公安機關(guān)交通管理部門處理。作為海上交通安全主管機關(guān)，海事管理機構(gòu)可以探索將部分類型的協(xié)查案件，交由查獲協(xié)查船舶的海事管理機構(gòu)協(xié)助調(diào)查違法事實、代為送達法律文書、代為履行處罰告知程序，辦結(jié)協(xié)查案件。案件辦結(jié)后，協(xié)查自動解除，將此列入辦結(jié)協(xié)查案件的海事管理機構(gòu)的工作考核，提高查處協(xié)查船舶、辦結(jié)協(xié)查案件的積極性，最大限度提高協(xié)查船舶的查獲率和案件辦結(jié)率，也為違法行為責任人異地處理違法案件提供便利。

3.5 協(xié)調(diào)聯(lián)動地方海事

地方海事管理機構(gòu)在水上交通安全監(jiān)管中擔負著不可替代的重要職責，但是由于地方海事管理機構(gòu)與直屬海事管理機構(gòu)在機構(gòu)隸屬、管理體制、水域劃分上存在差異，尚未實現(xiàn)高效協(xié)作。需要進一步完善協(xié)作機制，共同做好船舶管理，加大對轄區(qū)水域內(nèi)協(xié)查船舶的查處力度。同時各海事管理機構(gòu)應加強對本港船舶、船舶公司的管理，規(guī)范船舶名稱等標識信息，對“三無”船舶、船名標識不清、篡改船名的違法行為嚴厲打擊，嚴禁其在通航水域航行[2]，避免由于無法識別船舶名稱、船舶識別號、船籍港而使違法船舶逃逸，增加協(xié)查難度。

3.6 加強守法宣傳

新的《海上交通安全法》已于2021 年9 月1 日起施行，與舊法相比，違法行為的處罰金額大幅增長，更多種類的違法行為將可能面臨暫扣、吊銷適認證書，違法成本較大。海事管理機構(gòu)需要做好普法宣傳，加強海上交通安全的宣傳教育，提高船舶公司及船員的海上交通安全意識和法律意識，嚴格遵守海上交通規(guī)則，增強守法觀念，維護自身合法權(quán)益。

4 結(jié) 語

海事執(zhí)法協(xié)查是海事管理機構(gòu)跨轄區(qū)、跨水域、跨機構(gòu)打擊海上交通違法和加強船舶管理的重要方式，需要積極思考如何減少協(xié)查案件數(shù)量的增長并提高協(xié)查案件的辦結(jié)效率，進一步提高海事管理機構(gòu)的海上執(zhí)法能力和船舶管理水平。只有順應形勢變化，突破固定思維，大膽自我革新，才能滿足新時代海上交通安全監(jiān)管的需要，切實履行法律賦予的職責使命。