城市垃圾處理PPP 合約的激勵機制研究

姜海峰 常州市新北區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理服務中心

自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展與城市化進程加快背景下，城市人口數(shù)量激增，進而增加了城市垃圾數(shù)量，處理城市垃圾已經(jīng)成為確保城市環(huán)境衛(wèi)生的關鍵。我國當前處理城市生活垃圾主要為堆肥、焚燒與填埋，傳統(tǒng)方式以填埋為主，但其處理速度慢、占地量大，逐漸被焚燒方式取代，成為政府的首要選擇。而受到政府財政壓力影響，僅依靠政府投資難以滿足城市垃圾處理的需求，需開展公私合作（PPP）合約模式，利用激勵機制監(jiān)督私人部門，在加快垃圾焚燒效率的同時減少排放污染物。

一、PPP 模式概述

PPP 模式可稱之為公私合營模式，指的是私人組織及政府公共部門，基于特許權合同，以建設城市基礎設施，或提供公共服務等達成長期伙伴關系。通過PPP 項目可有效將社會資金引入公共服務與基礎設施領域，緩解政府財政緊張，利用社會資本提高公共服務與基礎設施供給率。

二、城市垃圾處理PPP 項目中主體分析

垃圾處理PPP 項目中，參與主體較多，包含政府出資人代表股權投資機構、政府相關公共部門、私人投資機構、環(huán)保局、銀行金融機構、電網(wǎng)公司、住建局及社會公眾等。在該項目中利益主體較多，由于無法對全部利益主體進行研究，則選取政府（公共部門）及焚燒垃圾發(fā)電公司（私人部門）為核心主體。

（一）權責分析

在該PPP 項目中，政府作為重要利益主體，需要處理公私部門合作關系，以此為項目成功實施奠定基礎。燃燒垃圾過程中將會產(chǎn)生熱量，可轉化為電能，要求政府與公司洽談燃燒垃圾發(fā)電合理電價，為其爭取利益，提高其參與積極性。而政府在享受處理垃圾服務中，為了將垃圾產(chǎn)出量加以控制，政府同樣需要收取居民處理垃圾費用。在成立項目前期，政府需篩選私人部門為合作伙伴，此為關鍵點，明確合作伙伴后，明確其項目中權利義務。垃圾處理由于成本較大，僅燃燒垃圾電量無法使私人部門盈利，需予以一定補助，為保證雙方利益，需就補助方案進行認真上移。在項目運營中，政府部門具有監(jiān)督私人部門的職責，主要是由于焚燒垃圾時將會釋放有害物質，私人部門如若未能嚴格處理，將會危害社會民眾健康，需加強監(jiān)管，為城市居民及公共部門利益提高保障。

PPP 項目中私人部門作為關鍵主體，是實際經(jīng)營項目者，工人收集垃圾后，私人部門需接過垃圾，進行焚燒預處理，壓縮垃圾后減少其體積。該環(huán)節(jié)需加強關注，如若未能做好預處理工作，則會導致焚燒垃圾時產(chǎn)生諸多有害物質，無法實現(xiàn)垃圾徹底處理。私人部門在運營項目中，其目標是實現(xiàn)最大化經(jīng)濟利潤，產(chǎn)生電量不足情況下，可能會在焚燒垃圾中添加助燃物質，會對城市居民健康造成損害，違背垃圾處理PPP 項目初衷。

（二）利益沖突

以公共部門層面而言，在城市垃圾處理PPP 項目內(nèi)，其追求最小化成本獲得最大社會效益，希望私人部門可在垃圾處理中投入更多，減少焚燒垃圾所釋放的有害物質，確保民眾身體健康。而以私人部門層面而言，其追求最大化經(jīng)濟效益，可能會在處理垃圾中產(chǎn)生努力程度不足、垃圾處理設備不更新等情況，如預處理不當，添加助燃劑在焚燒環(huán)節(jié)，均會導致焚燒垃圾釋放眾多有害物質，與公共部門利益產(chǎn)生沖突。而為了能夠滿足公共部門利益訴求，則需要私人部門投入更多成本，此種行為與其利益不符，不滿足其利益訴求。所以，在城市垃圾處理PPP項目內(nèi)，為了解決私人部門與公共部門之間利益沖突，應當制定激勵機制，平衡兩者利益。

三、城市垃圾處理PPP 合約中激勵機制應用分析

城市垃圾處理PPP 項目中，為避免私人部門出現(xiàn)機會主義行為，損害公眾福利，政府需在PPP 項目中承擔自身投資者、監(jiān)管者職責，以特權合同方式予以其一定利益，避免采取機會主義行為。以某市垃圾處理為例，該政府決定建立垃圾焚燒廠，選擇G 企業(yè)為合作伙伴，應用PPP 合作模式構建垃圾焚燒廠，總項目約為8 億元，引進先進工藝與技術，6 萬m2廠區(qū)面積，日處理垃圾能力約為1500 余噸。

（一）收益分配

在合同中通過相關條款設置，將公共部門與私人部門有關PPP 項目收益分配比例，與企業(yè)設備維護、新技術應用、焚燒垃圾預處理等環(huán)節(jié)減少污染物排放相聯(lián)系，適當增加私人部門社會與經(jīng)濟收益比例，激勵其做好設備維護、技術創(chuàng)新與焚燒垃圾預處理工作。如稅費優(yōu)惠，企業(yè)利用城市垃圾發(fā)電，推行增值稅即征即退政策，意味著完全免除巨額增值稅，以提高焚燒垃圾發(fā)電收入；發(fā)電回購，企業(yè)利用城市垃圾發(fā)電，可回購其焚燒發(fā)電，回購價高出一般火力發(fā)電廠，確保其發(fā)電收入。

（二）補貼激勵

在補貼中將私人部門的設備維護、新技術應用、焚燒垃圾預處理等環(huán)節(jié)減少污染物排放相聯(lián)系。在該項目中，從垃圾收費、發(fā)電回購、稅費優(yōu)惠、補貼這幾方面出發(fā)：

一是垃圾收費。每月每戶收取垃圾費5元，該費用不可挪作他用，僅用于有關垃圾處理的各個環(huán)節(jié)之中，如維護日常設施等。

二是針對性補貼。政府補貼處理垃圾企業(yè)，每處理垃圾1t 則補貼60 元，在焚燒垃圾時實現(xiàn)干處理、預處理等技術創(chuàng)新，減少了污染物排放量部門予以專項補貼，獎勵其對減少排放污染物量的貢獻。

（三）企業(yè)表彰

垃圾處理PPP 項目運行中，將會有大量污染物產(chǎn)生，由于社會大眾十分關注該類項目，在建設項目中通常會造成當?shù)厝罕娍棺h，產(chǎn)生“避鄰效應”，對于企業(yè)公眾形象及業(yè)務開展造成一定影響。政府可通過表彰私人部門減少污染措施，在當?shù)剡M行宣傳，盡管不能為私人部門直接帶來效益，但無形資產(chǎn)卻會為企業(yè)發(fā)展提供支持。

（四）績效考核

為保證項目運作良好，則需要有績效考核機制支撐。該市在垃圾焚燒PPP 合約中，結合城市情況，設置運行監(jiān)管績效考核與不達標違約金機制。具體如下：一是爐渣熱酌減率不合格。在PPP 項目運營中，抽查爐渣熱灼率存在不合格情況，則要求公司結合上個月處理垃圾的0.5%補助費，支付政府部門不合規(guī)違約金；二是煙氣排放不合格。PPP 項目運營中，煙氣排放如若有任意指標存在不合規(guī)情況，項目公司則必須根據(jù)運營日前五天補助垃圾處理費支付相關部門不合格違約金；三是飛灰、爐渣、污水處理不合格。項目中如若飛灰、爐渣、污水處理有任意一項不合規(guī)情況，則項目公司必須支付不合格違約金1 萬元交給政府部門。

并且，政府監(jiān)管部也將出臺監(jiān)管細則，從運行管理、計量管理、污染控制管理、社會責任、項目內(nèi)部管理這五方面出發(fā)，落實運行監(jiān)管考核，結合考核評分確定垃圾處理費，將績效考核與政府付費掛鉤，以此激發(fā)私人部門工作熱情。

四、總結

綜上所述，城鎮(zhèn)化進程下城市居民數(shù)量不斷增長，垃圾也隨之增多。為了能夠解決政府辦事效率不高、財政緊張的問題，則可采取PPP 項目模式，通過制定激勵機制，引導和鼓勵私人部門提高垃圾處理工作積極性，減少污染物排放量。