營商環(huán)境視域的非稅收入改革路徑研究

李沐杉，劉莉卓

(海南廣播電視大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，海南 ?？?570206)

引 言

非稅收入在我國“建設(shè)財(cái)政”“吃飯財(cái)政”和“公共財(cái)政”的財(cái)政機(jī)制下，曾一度是地方政府財(cái)政收入的重要來源。近年來，國際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇，撬動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)，已持續(xù)增長多年的“三駕馬車”也在此影響下未能幸免，連續(xù)出現(xiàn)下行，尤其是實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行加速。為了遏制經(jīng)濟(jì)下行并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，國家在宏觀層面力推供給側(cè)改革，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)推行“三去一降一補(bǔ)”的同時(shí)，行政部門也力推“放管服”，加大了減稅降費(fèi)的力度，2013—2017年度取消非稅收入856項(xiàng)，2018年度，中央設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)減少至49項(xiàng)，其中涉企收費(fèi)減少至31項(xiàng)，政府性基金減少至21項(xiàng)。但是，世界銀行在《2019年世界營商環(huán)境報(bào)告》中指出我國企業(yè)的稅收和繳費(fèi)率占利潤的64.9%，僅納稅一項(xiàng)指標(biāo)排名114名，可見我國企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然偏重。2016年底，一則“曹德旺跑了”“死亡稅率”的討論迅速紅遍網(wǎng)絡(luò)，“稅感”和“實(shí)際稅負(fù)”之間到底差別在哪里？在企業(yè)層面甚至提出了全面停征非稅收入的呼聲，理論界也再次掀起了非稅收入去向的大討論，作為我國財(cái)政收入重要來源的非稅收入再一次走向輿論的風(fēng)口浪尖。

本文基于營商環(huán)境改善的視角，正本清源，找尋非稅收入改革的突破口。

一、我國非稅收入的溯源及現(xiàn)狀

新中國成立70年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的不斷提升，非稅收入也隨著財(cái)政模式的變遷經(jīng)歷了從“隱身”到“顯性”的變遷。大體上可以總結(jié)為新中國初建時(shí)的萌芽時(shí)期、預(yù)算外資金放任泛濫時(shí)期、預(yù)算外資金管理時(shí)期、預(yù)算外資金與非稅收入并存管理時(shí)期和非稅收入納入管理時(shí)期。

(一)非稅收入在我國的體制機(jī)制背景

財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的載體，它決定著中央和地方政府收支的來源和支出的模式。新中國成立以來，我國的財(cái)政體制在集權(quán)和分權(quán)之間，也就是在“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“分灶吃飯”之間不斷相機(jī)抉擇。在1980年之前我國的財(cái)政體制基本上可以總結(jié)為統(tǒng)收統(tǒng)支的“大鍋飯”，地方政府的收入全部來源中央的撥付，地方政府的所有收入都上繳中央。這一階段，地方收入中的預(yù)算外資金，也就是非稅收入增長緩慢。20世紀(jì)90年代初的分稅制改革，不但調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的積極性并提高了各級(jí)政府的財(cái)力，而且也加強(qiáng)了中央政府的調(diào)控能力。但是，在財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上，中央與地方在收入方面各占50%，在支出責(zé)任上，地方卻要承擔(dān)70%的責(zé)任。責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一的結(jié)果就是地方財(cái)政支出困難，不但完不成基本設(shè)施建設(shè)任務(wù)，也無法保障日益膨脹的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開支，一度出現(xiàn)了“等靠要”“跑部錢進(jìn)”“寅吃卯糧”等荒謬現(xiàn)象，同時(shí)，地方政府財(cái)政的非稅收入和向金融結(jié)構(gòu)的負(fù)債開始急劇膨脹。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央政府公布的許可收費(fèi)項(xiàng)目只有130多項(xiàng)，而地方上執(zhí)行的收費(fèi)項(xiàng)目卻有1000多項(xiàng)，且出現(xiàn)了中央政府宣布停收的收費(fèi)項(xiàng)目在地方仍照收不誤的現(xiàn)象。

(二)非稅收入在我國的規(guī)模變化

1、非稅收入占財(cái)政收入的比重情況

在分稅制具體實(shí)施之后，非稅收入從2007年到2018的十一年間，由5699.81億元增長到26，951.38億元，平均每年的增長率為15.66%，而這一期間的地方稅收收入、地方GDP的年平均增長率分別為12.46%和10.70%，遠(yuǎn)低于非稅收入的增長率。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“降成本方面，要在減稅、降費(fèi)、降低要素成本上加大工作力度”后，從中央到地方各級(jí)部門強(qiáng)力推動(dòng)減稅、降費(fèi)，非稅收入的增長被遏制，增速出現(xiàn)了下降，2017年下降3.5%，2018年下降4.7%，占財(cái)政收入的比重按環(huán)比計(jì)算有2個(gè)點(diǎn)的回落。

2、非稅收入的構(gòu)成情況

據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2009年之前并沒有將國有資本經(jīng)營收益和國有資源(資產(chǎn))的有償使用收入單列統(tǒng)計(jì)，而是計(jì)入其他收入中，且總占比不高。這也反映出當(dāng)時(shí)我國的非稅收入主要來源于行政事業(yè)性收費(fèi)收入，但這一部分收入不斷增長背后的反映出營商環(huán)境的持續(xù)惡化，尤其是在2010年前后正是我國政府收費(fèi)的“三亂”時(shí)期，非稅收入占比均在30%之上。在2014年之后，行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的比重連續(xù)下降，反映出我國治理“三亂”的成效，同時(shí)也可以看出，2016年之后經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，國有資本的經(jīng)營收益出現(xiàn)了比較大的下滑?？梢娊?jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)企業(yè)的沖擊力度之大，尤其是國有資本的經(jīng)營收益2018年比2016年下降了接近一半。但是，專項(xiàng)收入、罰沒收入和其他收入幾乎沒有變化，值得令人深思。

二、我國非稅收入對(duì)營商環(huán)境的影響分析

營商環(huán)境是指一個(gè)國家或者地區(qū)在企業(yè)開辦、營運(yùn)到退出市場(chǎng)的過程中，該國家或地區(qū)為企業(yè)投資、生存、發(fā)展等所提供的各種經(jīng)濟(jì)金融、人才素質(zhì)、政府服務(wù)與政府干預(yù)等方方面面的總和。一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的營商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著該區(qū)域的投資、對(duì)外貿(mào)易、財(cái)稅收入、社會(huì)就業(yè)、人才引進(jìn)與培育等方方面面，可以說營商環(huán)境的好壞是地區(qū)乃至國家競(jìng)爭(zhēng)力的綜合體現(xiàn)。2001年，世界銀行為了衡量各國私營經(jīng)濟(jì)營運(yùn)的客觀環(huán)境，成立了Doing Business小組(簡稱DB小組)，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)體系的創(chuàng)建與評(píng)價(jià)。從2003年到2019年的16年間，DB小組已連續(xù)發(fā)布《全球營商環(huán)境年度報(bào)告》，從不同的維度對(duì)各個(gè)國家和地區(qū)的企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)排名比較分析，已成為全球投資者的“指南針”。我國的營商環(huán)境指標(biāo)在2019年雖已上升至第46位。但是胡立升、龐鳳喜對(duì)“納稅”指標(biāo)剖析后發(fā)現(xiàn)，我國的“總稅率和社會(huì)繳納費(fèi)率”二級(jí)指標(biāo)遠(yuǎn)高于亞太地區(qū)和OECD成員國，仍高于60%，僅比表現(xiàn)最差的經(jīng)濟(jì)體低約20%，表明企業(yè)負(fù)擔(dān)較為沉重。(1)胡立升、龐鳳喜：《世界銀行營商環(huán)境報(bào)告納稅指標(biāo)及我國得分情況分析》，《稅務(wù)研究》2019年第1期。

2016年底，一則“曹德旺跑路了”的消息在網(wǎng)上瘋傳，網(wǎng)易上轉(zhuǎn)載的一篇文章《黨報(bào)談曹德旺“跑路”真相：暴露國內(nèi)營商環(huán)境問題》，網(wǎng)民評(píng)論數(shù)達(dá)到13.6萬條。曹德旺回應(yīng)：“公開講稅負(fù)，只為提醒危機(jī)感”……整個(gè)事件的關(guān)鍵詞“稅、費(fèi)、成本、營商環(huán)境、中美比較”等?？梢姡愘M(fèi)和營商環(huán)境有密切的關(guān)系。

從國內(nèi)的不完全統(tǒng)計(jì)分析看，隨著“減稅降費(fèi)”的深入，企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在一定范圍內(nèi)明顯下降。中國中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心課題組連續(xù)四年對(duì)中小企業(yè)負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，直到2017年，參與調(diào)研的中小企業(yè)對(duì)非稅負(fù)擔(dān)的感受仍然認(rèn)為相對(duì)較重的有52%，同上年的56%相比降低了4個(gè)點(diǎn)。同樣地，認(rèn)為總體負(fù)擔(dān)比上年下降的企業(yè)數(shù)也少了3個(gè)點(diǎn)。在進(jìn)一步探尋造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重的因素中，接近一半的企業(yè)認(rèn)為持有資源要素的壟斷機(jī)構(gòu)收費(fèi)是偏高的。檢測(cè)、檢驗(yàn)、簽訂等行政性收費(fèi)重復(fù)且偏高也被接近半數(shù)的企業(yè)所詬病。接近90%的企業(yè)都一致認(rèn)為近年來沒有發(fā)生亂收費(fèi)、亂攤派的違規(guī)行為，但是個(gè)別地區(qū)和領(lǐng)域仍存在強(qiáng)制服務(wù)并收費(fèi)等現(xiàn)象。(2)中國中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心課題組：《2016年度全國企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告》，《中國中小企業(yè)》2016年第12期；《2017年度全國企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查報(bào)告》，《中國中小企業(yè)》2017年第12期。同樣地，中國財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”課題組2017年度對(duì)全國14，709家企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果顯示：稅費(fèi)負(fù)擔(dān)非常重、負(fù)擔(dān)合理、負(fù)擔(dān)較重、重在稅收以及稅費(fèi)負(fù)擔(dān)均重的企業(yè)比例分別為6.7%、51.5%、41.8%、46.6%以及39.2%。(3)中國財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”課題組：《降成本：2017 年的調(diào)查與分析》，《財(cái)政研究》2017年第10期。可見，不論是世界銀行DB 的調(diào)查，還是國內(nèi)研究小組的調(diào)查，都反映出我國的稅費(fèi)仍然偏高，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)的健康、有序發(fā)展。過高的稅費(fèi)對(duì)營商環(huán)境的危害具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)打擊了經(jīng)營主體對(duì)自由、平等與公正地從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)期的信心

從我國非稅收入的發(fā)展歷程可以看出，由于立法層次低、開征隨意、管理松散等導(dǎo)致非稅收入來源廣泛、名目繁多、征收方式或明或暗，直接導(dǎo)致非稅收入出現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中，迅速為地方政府籌集到大量的財(cái)政收入。其背后是經(jīng)濟(jì)主體或者公民巨大的開支負(fù)擔(dān)。其中在2011年、2015年，非稅收入的增長相較于前期出現(xiàn)了翻番。2017年開始隨著我國“減稅降費(fèi)”政策的強(qiáng)力實(shí)施，非稅收入首次實(shí)現(xiàn)負(fù)增長，說明政府對(duì)于非稅收入的管理取得了初步成效。但不容樂觀的是，中國財(cái)政科學(xué)研究院的調(diào)研和筆者的調(diào)研一致認(rèn)為企業(yè)對(duì)非稅收入實(shí)質(zhì)性下降的主觀感受仍然很低，巨大的非稅負(fù)擔(dān)嚴(yán)重打擊了經(jīng)營主體對(duì)自由、平等與公正地從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)期的信心。

(二)推高了企業(yè)的制度性交易成本

從中國財(cái)政科學(xué)研究院對(duì)樣本企業(yè)最近三年的研究來看，其中“納稅總額占企業(yè)綜合成本負(fù)擔(dān)的比重”一項(xiàng)，盡管近三年來每年都在下降，但還是達(dá)到了5.42%的均值。2016年，東部、西部之間進(jìn)行比較，后者較高。大型企業(yè)的綜合成本最大值為5.54%，中小型企業(yè)只有4.23%。我們?cè)趯?duì)中小規(guī)模企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)非稅收入征管單位多、透明度低以及名目繁多，而且不少地方仍存在執(zhí)收部門超范圍征收、超標(biāo)準(zhǔn)征收、超期征收、中央政府明令停止征收的還存在征收的現(xiàn)象，甚至變相通過第三方單位征收的現(xiàn)象近年來快速增加，企業(yè)的制度性交易成本并沒有實(shí)質(zhì)性下降。

(三)導(dǎo)致企業(yè)現(xiàn)資金的過量“失血”和融資困難

我們常說資金是企業(yè)良好運(yùn)行的“血液”。近年來，國際金融局勢(shì)動(dòng)蕩，波及全球，我國的人口紅利逐漸消失、高房價(jià)壓力下，人工成本、物流成本等持續(xù)上升，導(dǎo)致企業(yè)盈利能力普遍下降，市場(chǎng)倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。充裕的現(xiàn)金流是保證企業(yè)轉(zhuǎn)型成功、渡過經(jīng)濟(jì)低迷期的基本要求，而過分的非稅支出必將引起企業(yè)資金緊張、非正常流失、盈利下降和融資困難，這也是近年來企業(yè)高呼全面停征非稅收入的重要誘因之一。

三、非稅收入改革路徑設(shè)想

非稅收入曾一度成為我國財(cái)政模式從“生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政—有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)下分灶吃飯財(cái)政—社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政”必由之路上取得財(cái)政收入的重要來源，嚴(yán)重弱化了防范政府公共風(fēng)險(xiǎn)、糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)、公平市場(chǎng)的資源配置機(jī)制和補(bǔ)償準(zhǔn)公共產(chǎn)品(或服務(wù))成本等特有功能。合法、合理、適度的非稅收入必然在優(yōu)化營商環(huán)境的同時(shí)形成財(cái)政收入的穩(wěn)定、持續(xù)增長，為此，本文提出以下政策性建議。

(一)構(gòu)建多維度的現(xiàn)代財(cái)政制度

各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系完整、透明、公開的預(yù)算管理制度和稅收制度是我國目前現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的三大改革方向和目標(biāo)，也是現(xiàn)代財(cái)政制度中各自獨(dú)立又相互助力的有機(jī)統(tǒng)一體。因此，在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中，中央要發(fā)揮好單一制國家的優(yōu)勢(shì)，做好頂層設(shè)計(jì)，三者的改革要始終堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)同步推進(jìn)。

首先，規(guī)范各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系。我國非稅收入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，是與其背后的財(cái)政收支權(quán)責(zé)不相匹配、支出壓力過大、政治與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不當(dāng)?shù)认⑾⑾嚓P(guān)。因此，應(yīng)基于財(cái)權(quán)、事權(quán)兩者之間相互協(xié)調(diào)一致的原則，厘清各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系。眾所周知，我國的東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，地方政府間的財(cái)力、能力差異很大，因此，要確立國家治理視域下的中央與地方權(quán)責(zé)清晰明了、財(cái)力與其權(quán)責(zé)匹配、地區(qū)間均衡發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)政體制機(jī)制。

其次，建立現(xiàn)代預(yù)算制度。地方持續(xù)增長的財(cái)政支出是非稅收入增長的“合理”借口和“三亂”難以治理的動(dòng)因。因此，預(yù)算制度必須滿足標(biāo)準(zhǔn)、公開、透明以及全面的要求，盡可能地將政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算、地方政府債務(wù)預(yù)算等，特別預(yù)算與一般公共預(yù)算相互銜接，且統(tǒng)一納入預(yù)算管理。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，要提升對(duì)其中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管理，最終建立起適合現(xiàn)代化發(fā)展的制度體系；另一方面，在“一年預(yù)算”的基礎(chǔ)上，實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)施與中長期規(guī)劃相匹配的“相機(jī)預(yù)算”，使得財(cái)政資金的配置效率最大化。將預(yù)算公開、審查制度落地實(shí)施，結(jié)合預(yù)算績效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)預(yù)算的剛性約束，規(guī)范和完善政府的財(cái)政收支。

第三，進(jìn)一步加快建立現(xiàn)代稅收體系，盡可能將稅收對(duì)財(cái)政收支的基礎(chǔ)作用、保障作用達(dá)到最大程度的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國的稅制結(jié)構(gòu)較為突出的表現(xiàn)為以間接稅(以商品與勞務(wù)稅)為主體的稅制結(jié)構(gòu)，間接稅的缺點(diǎn)日益凸顯，已經(jīng)越來越不適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入高質(zhì)量發(fā)展階段和國家治理能力提升的要求，如稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁的特性降低了稅收的公平性，累退性的特性無法體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)的原則，超額負(fù)擔(dān)的特性對(duì)市場(chǎng)的扭曲作用明顯且無國際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，應(yīng)以全面降低宏觀稅負(fù)為出發(fā)點(diǎn)，尋求稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(二)正本清源，發(fā)揮非稅收入基本的職能

公平、有序的營商環(huán)境既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，又是政府財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長的源頭和根本保障。從世界發(fā)達(dá)國家非稅收入管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以看出，非稅收入主要是兩方面的職能：一方面化解政府公共風(fēng)險(xiǎn)、糾正市場(chǎng)機(jī)制負(fù)外部效應(yīng)；另一方面促進(jìn)社會(huì)公平和市場(chǎng)的有序、公平、健康發(fā)展，形成具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的營商環(huán)境，吸納世界的投資性資本流入，吸引科技、科研、管理等方面的頂尖級(jí)人才落戶成為助力經(jīng)濟(jì)騰飛的支撐。因此，在新一輪的財(cái)稅體制改革過程中，應(yīng)正本清源、厘清非稅收入的邊界，實(shí)行分類管理。參照發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗(yàn)和模式對(duì)我國的非稅收入進(jìn)行科學(xué)的分類，將管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序收入、財(cái)產(chǎn)使用收入以及成本補(bǔ)償收入都納入到管理范圍中，將非稅收入具體化為政府性基金、罰沒收入、政府性收費(fèi)以及國有資源(資產(chǎn))有償使用收入。以此為基礎(chǔ)，實(shí)行分類管理，具體操作設(shè)想如下。

1. 新開征的收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行聽證協(xié)商制度

隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，開征或者停征某項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目的新情況隨時(shí)可能出現(xiàn)，在防止“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”變相死灰復(fù)燃的同時(shí)，也要及時(shí)防止公共風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)負(fù)外部效應(yīng)的發(fā)生。因此，對(duì)新開征的收費(fèi)項(xiàng)目參照加拿大等國家對(duì)非稅收入管理，比較規(guī)范的做法是實(shí)行聽證協(xié)商制度：從收費(fèi)項(xiàng)目的背景、目的、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式、資金用途、征收期限、項(xiàng)目成本等要素廣泛向社會(huì)公示，并采取聽證、問詢、答辯、公示等流程，在各個(gè)環(huán)節(jié)必須讓一定比例的繳費(fèi)人參與，盡可能的在兩者之間形成共識(shí)。

2.嚴(yán)格、規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)的法制程序

參照國際上非稅收入管理規(guī)范國家的做法，嚴(yán)格遵守法律和行政審議程序開展非稅收入的立項(xiàng)或者變更。新的收費(fèi)項(xiàng)目，在完成了上述聽證程序獲得繳費(fèi)人的支持后，再按照該機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，向其所屬主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)人大審議通過后，再以中央或地方法律形式頒布才可實(shí)施。當(dāng)收費(fèi)項(xiàng)目出現(xiàn)新情況需要變化時(shí)也要及時(shí)向社會(huì)公布，按照相應(yīng)的流程實(shí)行聽證等程序進(jìn)行變更。收費(fèi)項(xiàng)目立法實(shí)施后或者變更后，及時(shí)列入或調(diào)整政府收費(fèi)清單，通過報(bào)紙、電視、廣播、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)等媒體公布，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

3.制定以成本補(bǔ)償為原則的科學(xué)、透明和規(guī)范的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

參照大多數(shù)發(fā)達(dá)國家對(duì)非稅收入項(xiàng)目定價(jià)時(shí)遵循的成本補(bǔ)償原則，結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育與之相適應(yīng)的營商環(huán)境的新要求，在新項(xiàng)目需要開征時(shí)，先尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)或者人員對(duì)政府所提供的公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)的項(xiàng)目的成本進(jìn)行嚴(yán)格、精確的測(cè)算，定價(jià)時(shí)以此為基礎(chǔ)充分考慮收費(fèi)項(xiàng)目的成本補(bǔ)償和繳費(fèi)主體的承受能力。聽證時(shí)對(duì)測(cè)算的方式、方法、成本補(bǔ)償?shù)钠谙薜扔嘘P(guān)要素向社會(huì)公示，并接受繳費(fèi)人的征詢，力求透明。開征后，政府收費(fèi)的相關(guān)管理部門也要定期對(duì)以成本補(bǔ)償為原則征收的項(xiàng)目實(shí)行成本跟蹤，根據(jù)市場(chǎng)行情進(jìn)行定期或者不定期的修正，實(shí)行收費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.全面清理存量收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行收費(fèi)清單動(dòng)態(tài)管理制度

從中央到地方各級(jí)政府部門和涉及經(jīng)濟(jì)主體的收費(fèi)單位對(duì)于現(xiàn)有的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金進(jìn)行全面清理，并向社會(huì)予以公布。對(duì)于超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、超期的收費(fèi)項(xiàng)目堅(jiān)決予以取締或者停征。最終對(duì)于繼續(xù)收費(fèi)的項(xiàng)目形成統(tǒng)一規(guī)范的清單，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成橫向縱向可比、簡單透明的清單目錄，并公開接受社會(huì)監(jiān)督。

對(duì)于具有公共屬性或者準(zhǔn)公共屬性性質(zhì)的非稅項(xiàng)目，改為稅收征收或者完全按照稅收征收。比較典型的項(xiàng)目有：(1)排污費(fèi)。雖然，自2018年1月1日起，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一停征排污費(fèi)和海洋工程污水排污費(fèi)，但是仍有一部分企業(yè)在繳納排污費(fèi)，甚至有一些企業(yè)在繳納環(huán)保稅的同時(shí)也要繳納排污費(fèi)，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)之外還增加了企業(yè)的納稅遵從成本。因此，要嚴(yán)查此類違規(guī)操作，理順此項(xiàng)稅費(fèi)；(2)教育費(fèi)附加等?，F(xiàn)有企業(yè)普遍承受的教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加也完全具備了改征稅收的條件，可以在開征房地產(chǎn)稅的時(shí)候一并征收；(3)公路建設(shè)基金和港口建設(shè)基金等。此類屬于交通設(shè)施基金，可以通過征收汽車消費(fèi)稅、車船使用稅、汽車燃油稅等方式替代。

一般來說，通過稅收取代收費(fèi)，一方面可以使得一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入兩者之間的資金統(tǒng)籌使用能力得以增加，防止出現(xiàn)公共利益部門化，最終達(dá)到資金使用效率的提升；另一方面，也可以降低經(jīng)濟(jì)主體或者居民對(duì)于“政府收費(fèi)”厭惡的主觀感受，避免爆發(fā)社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。

5.規(guī)范收費(fèi)，徹底整治“權(quán)力中介”收費(fèi)

在全面清理的基礎(chǔ)上，對(duì)于現(xiàn)存的仍然不能“費(fèi)改稅”的收費(fèi)項(xiàng)目，如行政事業(yè)性收費(fèi)和部分政府性基金，以成本補(bǔ)償為原則按期核定成本，公開收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)規(guī)模、資金用途等要件。尤其自十八屆三中全會(huì)后出現(xiàn)的依附權(quán)力，變相中介搭載高價(jià)收費(fèi)，應(yīng)從兩方面下手(4)馬洪范：《降費(fèi)“痛點(diǎn)”》，《新理財(cái)(政府理財(cái))》2017年第4期。：一是督促政府部門履行好自身職能，有效提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，不得隨意將本應(yīng)政府提供的服務(wù)轉(zhuǎn)移給中介；二是真正從源頭上切斷中介收費(fèi)和政府職權(quán)的聯(lián)系，打破部門間的壁壘，梳理評(píng)估、認(rèn)證、檢測(cè)等中介服務(wù)，對(duì)提供同樣或類似的材料、走相似程序的評(píng)估、認(rèn)證、檢測(cè)等中介服務(wù)，實(shí)行同類合并；對(duì)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的中介服務(wù)，開展收費(fèi)成本評(píng)估，以成本為導(dǎo)向修正收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)創(chuàng)新收繳、監(jiān)管模式，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)手段強(qiáng)化管理

信息化時(shí)代，非稅收入的收支、監(jiān)督管理也要借助科技的力量，運(yùn)用先進(jìn)的管理手段和管理模式，改變以往非稅收入票據(jù)管理不到位、收支信息不透明、收支暗箱操作、資金使用效率和效果低下等弊端。

1.運(yùn)用科技手段進(jìn)行收支管理

智能信息時(shí)代，對(duì)非稅收入的征管可以參照稅收的“區(qū)塊鏈+票據(jù)”生態(tài)體系完成智能征管。首先，構(gòu)建財(cái)政、銀聯(lián)、預(yù)算單位、繳納人等相關(guān)主體能夠共享的一體化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多種繳費(fèi)方式的應(yīng)用，尤其能夠滿足遠(yuǎn)程繳費(fèi)、查詢、管理、監(jiān)督等功能的需求；其次，非稅收入的征收部門、代理銀行、財(cái)政和國庫部門等，均以平臺(tái)為基礎(chǔ)，非稅收入的票證管理達(dá)到全流程、動(dòng)態(tài)性以及全方位的目的，做到相關(guān)數(shù)據(jù)資源的共享，對(duì)收繳的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，最終使得管理水平得以實(shí)質(zhì)性的提升。

2.在績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行非稅收支的監(jiān)督

近年來，西方發(fā)達(dá)國家普遍考核政府提供公共產(chǎn)品(或準(zhǔn)公共產(chǎn)品)的效果和效率，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的效率、效果進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)，從指標(biāo)體系的建立到評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)程序等方面做了很多有益的嘗試。在對(duì)非稅收支的效率、效果評(píng)價(jià)上，不妨可以引入績效考評(píng)的方法，在確定績效考評(píng)對(duì)象、選擇績效考評(píng)方法、建立績效考評(píng)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)充分考慮非稅收入的特殊性，最終形成完善、合理的評(píng)價(jià)體系。真正做到“收費(fèi)有清單、收支有預(yù)算、預(yù)算有目標(biāo)、過程有管理、決算有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有反饋、反饋有改進(jìn)”的非稅收支閉環(huán)監(jiān)管之良性循環(huán)，根本上解決非稅資金浪費(fèi)嚴(yán)重、使用效率低下的現(xiàn)狀。

3.完善監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)信息共享

我國現(xiàn)有的監(jiān)督體系已經(jīng)基本完善，有人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、自我監(jiān)督(內(nèi)部審計(jì)等)和社會(huì)監(jiān)督，但是監(jiān)督的范圍和側(cè)重點(diǎn)各異，部門間的信息共享不完整、不明確。因此，財(cái)政部門要建立健全與政府審計(jì)、人大監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)等監(jiān)管部門信息互通互聯(lián)的體制機(jī)制，破除部門間的利益壁壘，提高信息獲取效率，形成全方位、立體式的監(jiān)督格局。各級(jí)政府要將非稅收入的征收、管理、支出的數(shù)據(jù)信息、經(jīng)濟(jì)主體的非稅收入負(fù)擔(dān)情況等關(guān)乎營商環(huán)境輿情，定期向人大報(bào)告，自覺接受人大監(jiān)督。各級(jí)政府一方面要建立健全亂收費(fèi)、亂罰款等破壞營商環(huán)境收費(fèi)的舉報(bào)、信訪等渠道，真正做到舉報(bào)有查處、查處有反饋。另一方面對(duì)政府非稅收入征管工作中的違法違規(guī)行為予以公開曝光，在日常檢查的基礎(chǔ)上重點(diǎn)開展專項(xiàng)檢查，堅(jiān)決查處亂收費(fèi)等破壞營商環(huán)境秩序的不良行為。

(四)建立健全非稅收支的法律規(guī)范體系

“全面優(yōu)化營商環(huán)境、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”的終極保障和基礎(chǔ)必定是完善的法律規(guī)范體系。就目前的中央及地方非稅收入的項(xiàng)目而言，不管是具體的項(xiàng)目設(shè)立，還是對(duì)于用作征收的文件，都是建立在部門規(guī)章、地方性法規(guī)乃至?xí)h紀(jì)要等紅頭文件的基礎(chǔ)上，立法層級(jí)低，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和嚴(yán)肅的法律約束。而征收管理單位受到預(yù)算任務(wù)約束，加之征收管理涉及部門多、政策內(nèi)容范圍廣、各地區(qū)以及各部門采用各自便捷的征管方式，顯然無法保證非稅收入的規(guī)范管理。雖然在2016年版《政府非稅收入管理辦法》中，對(duì)非稅收入的基本概念以及具體分類做了介紹，但對(duì)非稅收入的原則、審批權(quán)限、職能、執(zhí)收主體、責(zé)任追究和相應(yīng)處罰或懲治等基本要素沒有從法律層級(jí)予以明確?，F(xiàn)有的地方性立法文件大多數(shù)仍基于“吃飯財(cái)政或公共財(cái)政”而非“現(xiàn)代財(cái)政”或者“國家治理”，已經(jīng)難以真正的適應(yīng)“服務(wù)型政府”優(yōu)化營商環(huán)境的新要求。因此，加快非稅收入全面立法勢(shì)在必行，具體設(shè)想如下。

1.制定相應(yīng)的法律對(duì)中央和地方的支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分

財(cái)政基本法是指導(dǎo)財(cái)政稅收行為等的基本規(guī)范和基本準(zhǔn)則，也是指導(dǎo)財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政監(jiān)督等財(cái)稅法的各個(gè)環(huán)節(jié)的法律。(5)李楠楠：《從權(quán)責(zé)背離到權(quán)責(zé)高度一致:事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治路徑》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期,第32-39頁。財(cái)政收支劃分法對(duì)具體的財(cái)政收支范圍和收支責(zé)任作出明確規(guī)定。(6)張強(qiáng)：《現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)之路——基于70年財(cái)政制度變遷的比較與綜合》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期，第11-22頁。通過立法的形式科學(xué)合理地界定政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，使政府間財(cái)政關(guān)系在法制化、制度化的約束下明確，從而破除一直以來政府間財(cái)政關(guān)系中為經(jīng)濟(jì)、政治利益“競(jìng)賽”“跑部錢進(jìn)”“討價(jià)還價(jià)”等荒謬現(xiàn)象。

2.制定《非稅收入征管法》和《非稅收入法》

《非稅收入征管法》從程序上以法律的嚴(yán)肅性明確非稅收入的審批權(quán)限、職能、開征原則、開征流程、征收范圍、征繳主體、征收方式、征收期限、處罰和罰則等基本要素，徹底改變非稅收入征收管理中的隨意和無序。同時(shí)，也解決非稅收入劃歸稅務(wù)部門征收后，雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)可按照稅收的管理方式，采取登記、申報(bào)和征收入庫等管理性措施，但在保全、強(qiáng)制等手段上不能依據(jù)《稅收征管法》進(jìn)行違法處罰的尷尬。當(dāng)然對(duì)于《稅收征管法》中的相應(yīng)調(diào)整也應(yīng)一并完成?！斗嵌愂杖敕ā访鞔_各類非稅收入存在的合法性、科學(xué)性，讓非稅收入和稅收一樣在國家法律治理下正大光明地成為營造有序、規(guī)范、公平的營商環(huán)境的有力抓手。

結(jié) 語

在我國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量穩(wěn)步發(fā)展的新時(shí)代，非稅收入作為培育、優(yōu)化營商環(huán)境的有效舉措，應(yīng)該正本清源，體現(xiàn)非稅收入“糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)外部效應(yīng)、防范政府公共風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)市場(chǎng)公平、營造健康可持續(xù)發(fā)展的營商環(huán)境”的特有功能。在我國社會(huì)主義現(xiàn)代財(cái)政制度逐步理順預(yù)算、稅收、政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮單一制國家的優(yōu)勢(shì)，建立健全《非稅收入征收法》《非稅收入法》等非稅收入相關(guān)法律、法規(guī)，借鑒發(fā)達(dá)國家非稅收入管理的有益經(jīng)驗(yàn)，新開征的項(xiàng)目先聽證、后審批、再立法頒布實(shí)施，不同性質(zhì)、種類的非稅項(xiàng)目采用不同的定價(jià)方法。清理存量項(xiàng)目，規(guī)范“權(quán)力中介”的非稅項(xiàng)目，形成透明、公開的非稅收入清單。同時(shí)充分利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的智能信息平臺(tái)和工具，完善非稅收入的征收、支出方式，將非稅收入收支的用、管、征體系的全過程全方位都納入日益完善的監(jiān)督體制之下，打造“陽光財(cái)政”，守護(hù)“國家賬本”，推進(jìn)依法治國，建設(shè)法制中國。