海口市失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

潘永強，鐘思婷，徐琬兒

(1.海南師范大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，海南 海口 571158；2.海南軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，海南 瓊海 571400)

近年來，海口城市化建設(shè)逐步推進，征地工作也逐步展開，越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。早在2013年，?？谑徐`山鎮(zhèn)在政府工作網(wǎng)站上公布了28項與征地相關(guān)的重點項目。(1)?？谑忻捞m區(qū)靈山鎮(zhèn)政府：《靈山鎮(zhèn)2013年第四季度業(yè)務(wù)工作》(2014年1月15日)，http:∥www.haikou.gov.cn/pub/root9/mlqzf/MLQ41/201403/t20140316_723427.htm.“十二五”規(guī)劃期間，土地征收總面積約6.63萬畝。(2)《?？谛阌^(qū)連打“組合拳”，完美收官“十二五”》(2016年2月11日)，http:∥www.sohu.com/a/57592480_119691.2016年，海口市共完成12，010戶市棚戶區(qū)改造。(3)《?？谑蟹课菡魇站株P(guān)于征求2016 年度棚戶區(qū)(城中村)改造工作任務(wù)目標(biāo)的函》(2016年5月31日)，http:∥www.haikou.gov.cn/xxgk/szfbjxxgk/zdcq/czcgz/201612/t20161223_1023567.html“十三五”規(guī)劃期間，?？谑姓谛阌^(qū)、瓊山區(qū)、美蘭區(qū)、龍華區(qū)計劃啟動棚戶區(qū)改造方案，數(shù)量多達54個，涉及改造土地面積3.4萬畝。(4)《?？谡诰幹?017年度棚改計劃擬對多區(qū)域改造》(2016年8月11日)，https:∥hainan.ifeng.com/a/20160810/4856603_0.shtml.2018年，征地工作在江東新區(qū)又大批量展開。

在上述背景下，2016年、2017年、2019年、2020年，我們以問卷調(diào)查、實地考察、訪談等方式對?？谑?個轄區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障問題進行跟蹤調(diào)查研究，主要調(diào)研內(nèi)容包含生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、安置補償現(xiàn)狀、社會保障現(xiàn)狀、知情權(quán)和參與權(quán)落實情況，以及存在的主要問題。2016年和2017年主要選取美蘭區(qū)演豐鎮(zhèn)美蘭村和瓊山區(qū)府城鎮(zhèn)玉俊村作為典型調(diào)查對象。2019年和2020年主要選取秀英區(qū)長流鎮(zhèn)的棠甘村和博生村、龍華區(qū)金宇街道的面前坡、美蘭區(qū)演豐鎮(zhèn)的美蘭村、瓊山區(qū)府城鎮(zhèn)的玉俊村、江東新區(qū)靈山鎮(zhèn)的大昌村和林昌村作為典型調(diào)查研究對象。本文依據(jù)調(diào)研所獲得的數(shù)據(jù)對失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀、問題及產(chǎn)生原因進行了深入研究，在此基礎(chǔ)上以馬克思地租理論為指導(dǎo)，提出了相關(guān)政策建議。

一、海口市失地農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

(一)生產(chǎn)生活現(xiàn)狀

1.長期生活水平變動的心理預(yù)期。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，89%的失地農(nóng)民認為，短期內(nèi)由于得到征地補償款而使生活水平提高，但從長遠變動趨勢看，由于?？谑形飪r水平偏高且有上漲趨勢，因而單純依靠征地補償款維持生活，不對征地補償款進行通貨膨脹指數(shù)的校訂，生活水平必然降低。部分受訪的老人毫不諱言地指出，他們每月開銷省吃儉用也要600元，這600元還不包括買藥。因此，每月100元的養(yǎng)老金太少，不足以支撐基本家用，從而強烈希望政府追加養(yǎng)老金的數(shù)額。

2.不同失地農(nóng)民群體幸福感不同。盡管失地農(nóng)民獲得了征地補償款，但對失去土地后的物質(zhì)生活和精神生活愿景憂心忡忡。2019年我們通過對402名45歲以上失地農(nóng)民的調(diào)查，310人感覺生活舒適感下降了，占到了調(diào)查總?cè)藬?shù)的77%。對大部分中老年人而言，失去土地后，人地情感被割斷，生活習(xí)慣被迫改變，對于長期生活維持存在憂慮心理。(5)符雯雯：《棚戶區(qū)改造中的政府形象影響因素——以海口市為例》，北京：北京林業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年。但與中老年人顯著不同的是，大部分青壯年失地農(nóng)民極為樂觀。他們認為，土地征收意味著廣闊的就業(yè)空間和人生發(fā)展機會，同時由于土地被征用而獲得直接的貨幣補償，為他們自主創(chuàng)業(yè)提供了第一筆啟動資金。

3.生產(chǎn)現(xiàn)狀。失去土地之后，村里的很多青壯年出去打工，但由于文化水平很低，又沒有專業(yè)技能，很多從事保安、快遞員、服務(wù)員、修理工等低層次體力工作；瓊州海峽將海南島與大陸分隔開來，造成海南本地人思想封閉，沒有涌向廣東、江浙等經(jīng)濟社會發(fā)達的省份，而是習(xí)慣留在島內(nèi)工作；也有一些年輕人不愿從事辛苦工作而選擇呆在家里，整天無所事事；很多中老年人因為不好找工作，一些人在家經(jīng)營小賣部，一些人靠打零工獲取少量收入，留守在家。

(二)征地補償款執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放現(xiàn)狀

征地補償標(biāo)準(zhǔn)是失地農(nóng)民最關(guān)注的問題，為此，我們對?？谑姓鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)狀進行了調(diào)查研究。目前，?？谑姓鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)海南省政府2014年修訂的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。例如，靈山鎮(zhèn)每畝土地補償標(biāo)準(zhǔn)是年產(chǎn)值5161元的10倍，安置補償費則是16倍，綜合補償費按照5161元/畝的26倍執(zhí)行。在實際征地過程中，政府采取包干的方式，每畝土地18萬元(2016年前后為16萬元)，包干內(nèi)容含土地補償費、安置補助費、青苗及地上附屬物補償款、工作經(jīng)費等。征地補償款的發(fā)放方式是，統(tǒng)一支付到村集體帳戶上，按村集體成員人均分配。但據(jù)村民反映，目前只發(fā)放了一半的征地款，另一半什么時候發(fā)放并沒有明確的規(guī)劃，多數(shù)村民用這些已經(jīng)發(fā)放的征地款購買宅基地并建房。村民委員會沒有為村民購買保險，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

(三)失地農(nóng)民安置現(xiàn)狀

失地農(nóng)民安置方式主要有：住房安置、補償款入股安置、宅基地安置，以及幫助失地農(nóng)民再就業(yè)等。其中，宅基地安置方式是?？谑性缙诓捎玫姆绞剑婕暗目陀^因素較多，近年來較少采用。2016年5月啟動的美蘭國際機場二期工程，土地征收面積達到6657.55畝，需搬遷村莊15個，美蘭村屬于其中之一。整體搬遷后，農(nóng)民基本失去了所有農(nóng)用地，按照政府指定區(qū)域購買宅基地建房。住房安置是海口市對失地農(nóng)民的主要安置方式，但安置時間較長。例如，?？邶埲A區(qū)面前坡棚戶區(qū)失地農(nóng)民的土地拆遷協(xié)議已經(jīng)簽訂3年，安置房還未落實。進一步調(diào)查表明，失地農(nóng)民最愿意接受的安置方式是征地補償款入股，而且他們對政府征地建設(shè)項目充滿信心，認為這將對他們的生活提供長期穩(wěn)定的保障。但是，也有小部分失地農(nóng)民表示對征地建設(shè)項目不放心，自己的經(jīng)濟權(quán)益可能會受損，一旦出現(xiàn)需要維權(quán)的情況，則無計可施。

幫助失地農(nóng)民再就業(yè)也是一項十分重要的安置方式，也是維系社會穩(wěn)定發(fā)展的重要工作，政府、社會和個人都必須予以高度重視。為此，我們首先對失地農(nóng)民就業(yè)意愿進行調(diào)查。2019年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：69%的農(nóng)民在失去原本可耕種土地后，對是否選擇再就業(yè)持觀望態(tài)度；22%的失地農(nóng)民對日后就業(yè)已有打算；9%的失地農(nóng)民將再就業(yè)希望寄托于政府?？傮w看，海口市失地農(nóng)民總體再就業(yè)愿望不強。其次，針對再就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容、方式等調(diào)查。2016年，?？谑腥舜蟠砹志S東針對農(nóng)民工再就業(yè)問題提出建議：市政府應(yīng)建立促進失地農(nóng)民就業(yè)的公共就業(yè)服務(wù)體系和服務(wù)平臺，通過籌建農(nóng)民職業(yè)學(xué)校、開展失地農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)等方式，提高失地農(nóng)民就業(yè)能力，進一步提高再就業(yè)率。(6)陳麗園：《建立服務(wù)體系幫扶失地農(nóng)民再就業(yè)》，《海口日報》2016年1月22日第02版。2019年，在對靈山鎮(zhèn)林昌村和大昌村針對失地農(nóng)民再就業(yè)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，海口市政府定期下派專業(yè)人員根據(jù)失地農(nóng)民個人意愿進行就業(yè)培訓(xùn)，主要培訓(xùn)電工技能和挖掘機操作。我們在對?？谑惺У剞r(nóng)民社會保障現(xiàn)狀進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于失地農(nóng)民再就業(yè)意愿不強，政府難以組織失地農(nóng)民開設(shè)再就業(yè)培訓(xùn)班，因而與政府預(yù)期的培訓(xùn)效果還存在較大的差距。

(四)社會保障現(xiàn)狀

目前?？谑邪凑帐〖壪嚓P(guān)文件精神，正在開展工作解決失地農(nóng)民的社保問題，同時也取得了較為顯著的成效，并全力確保社會保障制度覆蓋全體失地農(nóng)民。截止到2019年3月，海口市共有5.4萬人參加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，近一萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老保險金。(7)《市農(nóng)保局深入基層開展被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險稽核工作》(2019年4月26日)，http:∥rsj.haikou.gov.cn/gzdt/21178.jhtml.

從具體操作層面看，目前?？谑袑κУ剞r(nóng)民社會保險的繳費補貼資金的計算辦法如下：首先，計算確保失地農(nóng)民最低生活保障所需的費用；其次，用最低生活保障所需費用乘以被征地面積，就可以計算出每月需要補貼的資金數(shù)量；最后，用每月補貼金額數(shù)乘以180個月，再乘以百分之五十，就是最終補貼金數(shù)量。最終補貼數(shù)量按實際發(fā)放數(shù)額為準(zhǔn)，如果資金不夠而出現(xiàn)資金缺口，原則上從原資金渠道籌集。(8)《關(guān)于印發(fā)海南省被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)操作規(guī)程(試行)的通知》(2013年12月9日)，http:∥hrss.hainan.gov.cn/hrss/zxjd/201812/1d2ee32f58324c99ba3c44fc014e784e.shtml.?？谑姓硎?，對符合條件已順利發(fā)放養(yǎng)老保險金的失地農(nóng)民將繼續(xù)穩(wěn)定落實發(fā)放工作，對于部分材料不足的失地農(nóng)民，則要求重新遞交相關(guān)資料再次送審；組織開展征地稽查工作，整理具體的數(shù)據(jù)，總結(jié)征地工作中存在的問題。

從失地農(nóng)民自身對社會保障的需求看，大部分失地農(nóng)民表示對社會保障了解較少。2019年，在對5個轄區(qū)失地農(nóng)民問卷調(diào)查及實地訪談的結(jié)果表明：僅有14%的受訪者對于社會養(yǎng)老保險具有基本認識；7%的受訪者非常了解；9%的失地農(nóng)民對此完全不了解；70%的受訪者對于社會養(yǎng)老保險的認識也僅僅停留在口耳相傳的解釋。此外，有相當(dāng)大比例的失地農(nóng)民存在不愿意自費參加基本養(yǎng)老保險的情況。(9)王振偉、李江風(fēng)、張志、王曉春：《?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度在實施中存在的問題研究》，《中國土地科學(xué)》2012年第7期，第34-38頁。83%的失地農(nóng)民認為貨幣補償是最適宜的補償方式，將購買社會養(yǎng)老保險列為首選的失地農(nóng)民僅占1%左右。

(五)知情權(quán)和參與權(quán)現(xiàn)狀

1.“被征地”的現(xiàn)象時有發(fā)生。按照相關(guān)法律法規(guī)，海南省征地政策采用的是“先制定后通知”的模式，征地安置補償條款基本是在征地前就已經(jīng)被確定。當(dāng)?shù)卮甯刹恳脖硎菊鞯毓ぷ髦饕婕罢?、村委會、失地農(nóng)民。征地的流程基本上是由政府下發(fā)文件，由村委會接收，村委會干部集中商議，最后再由村干部召集被征地村民召開村集體會議，將具體征地內(nèi)容傳達至涉及土地征用的村民。2016年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，在詢問是否愿意被征地時，95%農(nóng)民都表示是“被征地”，也就是說，在征地之前，農(nóng)民是不知曉政府將實施征地計劃的。

2．失地農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)基本得到維護。?？谑形癁榱吮ＷC征地工作的順利開展，專門派出征地小組以及村干部會將征地工作涉及的補償以及土地附屬物的計算結(jié)果向失地農(nóng)民反復(fù)解釋與說明。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分失地農(nóng)民對于征地補償標(biāo)準(zhǔn)與制度都比較熟悉，在辦理征地工作的相關(guān)事宜中的參與度也比較強。

3.征地后失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)有“被擱置”的現(xiàn)象。當(dāng)征地工作接近尾聲，對因征地引發(fā)的一系列問題，失地農(nóng)民只能反復(fù)地咨詢村委會，處于相對被動的地位，知情權(quán)與參與權(quán)再次被擱置。林昌村的村干部在采訪中表示，農(nóng)民提出的部分問題他們也無法解答，但已將村民的疑問或意見提交至上級政府，等待政府部門的回復(fù)。

(六)征地監(jiān)察機制建設(shè)現(xiàn)狀

在征地監(jiān)察機制建設(shè)方面，?？谑胁扇×讼铝写胧?。第一，擴寬征地監(jiān)察監(jiān)督及咨詢途徑。目前，開通了市征地監(jiān)察監(jiān)督服務(wù)熱線12345、12580、12333等，通過手機撥打電話，就能夠獲得相應(yīng)解答與服務(wù)。第二，積極組織開展征地相關(guān)保障的稽查工作。例如，?？谑修r(nóng)保局在2019年4月1日開展了失地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險稽核工作，該項工作在同年4月底已全面完成。

(七)基層社會治理能力較弱

以失地農(nóng)民購買保險為例說明基層社會治理能力仍然較弱。2017年，受訪的玉俊村村長告訴我們，政府并沒有為他們買保險，雖然征地補償款按村集體成員數(shù)量全額發(fā)放，村里也沒有為村民購買保險。補償款的分配方案是由全體村民大會決定的，如果要拿一部分補償款買保險，很多村民會反對。首先，如果要用補償款購買保險，可能要花掉一筆錢，最后分到村民手上的現(xiàn)金就很少了。絕大多數(shù)村民收入并不高，急需現(xiàn)金用于蓋新房、支付日常生活開銷甚至結(jié)婚。如果買保險后，除了已經(jīng)到了或是接近退休年齡的人，絕大多數(shù)的青年人要等到很多年退休以后才能領(lǐng)取退休金。其次，一部分老人也想村集體為他們買保險，但是會遭到其他沒有老人家庭的強烈反對，因為錢是全體村民的，一部分沒有老人的家庭不能買保險就相當(dāng)于別人家分了他家的錢，他就很吃虧，因此不愿意。此外，還有一部分村民在征地之前就已經(jīng)買了保險，他們也不愿意再使用這筆征地補償費來為沒買保險的人買保險。總之，在村長看來，給村民買保險很麻煩，在村民大會上不可能得到多數(shù)人同意，最好的方法就是把這筆錢按人頭分配，想買保險的人再自己去買。

二、海口市失地農(nóng)民權(quán)益保障存在的主要問題

(一)征地補償不合理

總體情況看，失地農(nóng)民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)并不滿意。對?？谑?個轄區(qū)失地農(nóng)民關(guān)于征地補償款的滿意度調(diào)查表明，僅有6%的失地農(nóng)民對補償金額表示基本滿意，94%的失地農(nóng)民認為征地補償金額偏少。進一步研究發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)存在如下問題。

1.土地補償費和安置補助費的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2019年新修訂的《土地管理法》未公布前，土地補償費用是根據(jù)1998年制定的“30倍的補償標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行的。也就是說，農(nóng)民土地被征收后，對土地的補償費用加上安置補助的額度不能超過征地之前3年年均產(chǎn)值的30倍，但是，?？谑写_定的標(biāo)準(zhǔn)是26倍。2004年國土資源部曾發(fā)文要求，如果按照30倍的補償標(biāo)準(zhǔn)仍不足以確保失地農(nóng)民保持既有的生活條件和水平時，需要按照一定比例抽出國有土地有償使用費，補償失地農(nóng)民。(10)《征地制度改革核心是確立公平征地補償原則》(2012年1月16日)，http:∥www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20120116_2483.shtml.遺憾的是，這項指導(dǎo)意見并沒有被廣泛地考慮并采納實施，農(nóng)民土地增值收益受損，生活水平呈現(xiàn)下降趨勢的狀況依舊存在。

2.青苗及地上附屬物補償標(biāo)準(zhǔn)制定太低。失地農(nóng)民對所有土地以及附著物的金額計算存在異議，普遍認為補償價格與市場上同類產(chǎn)品價格有較大差別。例如，美蘭村與玉俊村2016年征地時，其標(biāo)準(zhǔn)是按照2014年修訂的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的。但是，此后三四年中，海口市物價水平已經(jīng)出現(xiàn)大幅上漲，無論是土地年產(chǎn)值，還是青苗及地上附屬物補償款標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)根據(jù)物價水平相應(yīng)提高。在2019年的調(diào)研中，失地農(nóng)民反映，物價上漲，蔬菜定價也隨之上漲，但補償中并未考慮蔬菜價格上漲的因素，因而與市場標(biāo)準(zhǔn)不符合。

(二)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制需進一步完善

2017年調(diào)研數(shù)據(jù)表明，當(dāng)問及政府是否為被征地農(nóng)民安排就業(yè)或是否有就業(yè)培訓(xùn)時，受訪農(nóng)民均表示沒有，并且很多人都表示政府應(yīng)解決他們的再就業(yè)問題。比如美蘭村的部分農(nóng)民，他們知道被征用的土地是用于機場二期擴建的，96%的受訪對象都希望美蘭機場能夠解決他們的就業(yè)問題。2020年的調(diào)研表明，盡管近年來海口市也對農(nóng)民工作了一些培訓(xùn)，但仍然存在不少問題，如缺乏對失地農(nóng)民心理問題的關(guān)注；培訓(xùn)內(nèi)容未與市場銜接，造成農(nóng)民所掌握的內(nèi)容不能在勞動力市場上找到工作；沒有具體的培訓(xùn)方案，培訓(xùn)方式也十分枯燥單一，導(dǎo)致就業(yè)質(zhì)量較低。

(三)社會保障制度未完善

?？谑挟?dāng)前社會保障工作仍然存在較多不足，以社會養(yǎng)老保險為例，主要存在的問題如下。

1.保障標(biāo)準(zhǔn)不高。根據(jù)?？谑邢嚓P(guān)管理文件精神，(11)《?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險實施方案》(2015年2月9日)，http:∥www.haikou.gov.cn/pub/root9/0117/201512/t20151208_906973.htm.，被征地農(nóng)民的均補貼費最高為4畝，約為85，320元。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我們可以推算，60歲以上的老人每個月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金為613元。(12)《?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險實施方案》(2015年2月9日)，http:∥www.haikou.gov.cn/pub/root9/0117/201512/t20151208_906973.htm.但是，海口市消費物價水平偏高，大多數(shù)失地農(nóng)民表示養(yǎng)老金難以維持日常生活。

2.資金缺口較大。2019年，?？谑胸斦A(yù)算總支出為265.18億元，其中，社保和就業(yè)支出為29.33億元，比2018年增長了9.2%，但是這仍然無法滿足社會保障資金需求。(13)《2019年?？谑袊窠?jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(2020年3月18日)，http:∥tjj.haikou.gov.cn/tjsj1/tjsjfb/tjgb/ndgb/202003/t20200318_1495642.html.

3.購買社會養(yǎng)老保險的資金流動不夠明晰。村委會未明確說明和及時公布失地農(nóng)民購買社會養(yǎng)老保險資金的流動狀況，導(dǎo)致失地農(nóng)民對此存在疑慮與爭議，影響社會養(yǎng)老保險工作的具體運行，同時降低政府的公信力。

(四)失地農(nóng)民對安置政策意見較大

失地農(nóng)民對征地補償安置結(jié)果不滿意，從而對土地征收產(chǎn)生消極態(tài)度，同時產(chǎn)生了對政府工作能力不信任，因而不配合甚至阻撓政府征地工作的開展。海口市龍華區(qū)在征收土地時，就曾出現(xiàn)多起因?qū)Ψ课菡魇詹粷M意，向法院提出行政訴訟的案例。我們對?？谑?個轄區(qū)失地農(nóng)民對征地安置方案的滿意度進行了調(diào)查：只有8%的失地農(nóng)民表示非常滿意；21%的失地農(nóng)民表示基本滿意；71%的失地農(nóng)民表示不滿意。這一現(xiàn)象說明當(dāng)前?？谑械恼鞯匮a償安置政策僅獲得了小部分失地農(nóng)民的肯定，仍有數(shù)量較大的失地農(nóng)民對這一征地補償安置政策表示不滿意。

(五)征地監(jiān)察機制尚待進一步完善

在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，?？谑袨榱吮苊庠谡鞯剡^程中出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，非常重視征地監(jiān)察工作，對征地監(jiān)察工作作出了詳盡部署，同時加大了對涉及征地政府官員的監(jiān)管。但在當(dāng)前的監(jiān)察工作中仍然存在一些顯而易見的問題，具體表現(xiàn)為：監(jiān)察工作缺乏規(guī)范性和科學(xué)性、監(jiān)察負責(zé)人不明確。進一步訪談發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民對于征地問題的擔(dān)憂多集中于征地補償款、征地安置以及政府征地工作態(tài)度等問題上。29%的失地農(nóng)民擔(dān)心征地補償款被拖欠，23%的失地農(nóng)民擔(dān)心政府在征地工作中的態(tài)度強硬，21%的失地農(nóng)民擔(dān)心政府安置方案難以落實，14%的失地農(nóng)民擔(dān)心征地補償款被貪污挪用。這一現(xiàn)象說明了失地農(nóng)民對政府征地工作的擔(dān)憂，也是失地農(nóng)民對政府工作缺乏信任的表現(xiàn)。

三、海口市失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

(一)補償機制與市場脫軌

我們業(yè)已指出，補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定并未考慮市場因素。例如，在公益性征地與開發(fā)性征地中，征地后的經(jīng)濟收益可以達到原產(chǎn)值的幾百倍，如果將被征地用于發(fā)展以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，那么，經(jīng)濟收益則可以達到上千倍。但如上文所述，征地補償額度的計算標(biāo)準(zhǔn)是土地年產(chǎn)值，因而并未考慮土地的增產(chǎn)增值收益。因而，這種土地征用前后的價值差異自然使得政府與農(nóng)民的利益博弈加劇。(14)蔡繼明：《征地補償與構(gòu)建和諧社會》(2005年3月14日)，http:∥www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-03/14/content_5811118.htm.

(三)征地安置配套措施缺失

征地補償安置政策缺乏科學(xué)性是導(dǎo)致征地過程中各種矛盾產(chǎn)生的根源之一，具體表現(xiàn)為：第一，失地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)在征地前期、征地中期、征地后期都存在不同程度的缺失；第二，政府為了避免征地矛盾，也逐漸傾向簡單明了的貨幣安置，造成征地補償安置類型過于單一；第三，征地補償安置方式“一刀切”，未能具體情況具體分析。對征收的土地及失地農(nóng)民沒有事先進行充分且具體的調(diào)查，簡單參照一種規(guī)定對失地農(nóng)民實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的征地安置補償，制定的征地補償安置方式“應(yīng)用”于轄區(qū)內(nèi)所有土地和失地農(nóng)民，引發(fā)失地農(nóng)民的質(zhì)疑與不滿。

(四)政策執(zhí)行力較弱

2007年，海南省頒布了《海南省土地征收補償安置管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，該《辦法》對失地農(nóng)民就業(yè)和社保等問題都做出了明確規(guī)定，海口市征地工作都應(yīng)依據(jù)此辦法來實施。但從具體征地過程來看，很多政策都沒能落實。

1．就業(yè)政策沒有落實?！掇k法》第23條規(guī)定：各級政府應(yīng)按照一定比例將專項再就業(yè)資金用于失地農(nóng)民教育培訓(xùn)，以確保失地農(nóng)民的再就業(yè)能力的提高。但在受訪的失地農(nóng)民中，都沒有聽說過政府提供再就業(yè)培訓(xùn)項目。面對這種局面，失地農(nóng)民普遍自主擇業(yè)，或閑在家里靠征地款生活，征地款花完后，他們也不知道怎么辦。由此可以看出，雖然政府出臺了這么多條鼓勵扶持失地農(nóng)民再就業(yè)的政策，但很少有具體落實的。

2．失地農(nóng)民的社會保障政策沒能落實。以養(yǎng)老保險為例，為了失地農(nóng)民有一個長期生活和生存保障，根據(jù)海南省相關(guān)規(guī)定和文件精神，征地面積達到50%及以上的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)為其購買社會養(yǎng)老保險，保險所需費用由政府、集體和個人分別按50%、20%、30%的比例承擔(dān)。其中，50%的政府財政支出可作為征地成本納入預(yù)算中，而集體承擔(dān)的部分可以從土地補償費中支付，而個人部分可從安置補助費中支付。但從實際情況來看，事實并非如此。例如，美蘭村和玉俊村的農(nóng)民被征地后，他們都滿足辦理保險的條件，但政府根本就沒有按以上規(guī)定給失地農(nóng)民買保險。相關(guān)法律還規(guī)定，60歲以上的男性失地農(nóng)民、55歲以上的女性失地農(nóng)民應(yīng)按照規(guī)定的時間按月領(lǐng)取足額的基本養(yǎng)老金。但事實上，他們卻只能領(lǐng)取200元。

(五)社會保障與失地農(nóng)民需求相差較大

社會保障的供給與失地農(nóng)民對社會保障的需求不匹配。第一，社保資金來源少，資金不足。為解決這一問題，?？谑袑⑹У剞r(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和從業(yè)人員養(yǎng)老保險制度中，并決定為失地農(nóng)民一次性補貼養(yǎng)老保險費用，并將該費用計入征地成本。這一舉措有效地緩解了失地農(nóng)民購買社會養(yǎng)老保險的資金壓力，但在實際的操作過程中仍然遇到較多的困難，政府依舊背負著較大的資金壓力。第二，缺乏集體社保購買經(jīng)驗。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在部分地區(qū)，工作人員缺乏為失地農(nóng)民購買社保的工作經(jīng)驗，對社會養(yǎng)老保險制度的相關(guān)規(guī)定解釋不清，對購買保險所需要的身份證明及材料表述有誤，影響失地農(nóng)民對于政府工作的印象，同時消磨失地農(nóng)民了解和購買社會養(yǎng)老保險的熱情。

(六)失地農(nóng)民文化水平低

大多數(shù)失地農(nóng)民的文化水平偏低，九成以上的人只受了初中以下教育，六成人根本不識字，很多人不會講普遍話。因此，當(dāng)我們對他們進行訪談時，他們對絕大多數(shù)征地的問題回答不清楚。而政府在進行征地的時候，如果被征地農(nóng)民不履行相應(yīng)的義務(wù)，就會有相關(guān)人員來強制性執(zhí)行，而對于被征地農(nóng)民的很多權(quán)益，政府不會主動送上門，往往要失地農(nóng)民自己去爭取。在知識文化有限的情況下，他們對政府的征地政策往往不是很了解，或是不能正確解讀，或者知道有這項權(quán)利，也不知道通過怎樣的方式來爭取。比如說征地賦予農(nóng)民就業(yè)方面的權(quán)利，受訪村民里面只有5%左右的人知道他們有這些權(quán)利，但也不知道怎么得到這些權(quán)利。此外，失地農(nóng)民受知識文化限制，對有些權(quán)益的利害關(guān)系不能正確判斷，沒有長遠打算，普遍具有短視行為，因而他們中的大多數(shù)人認為，養(yǎng)老保險對他們來說，是沒有實質(zhì)性意義的。

四、完善海口市失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度研究

(一)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)由政府單方面制定，應(yīng)當(dāng)由征地雙方通過公平協(xié)商的方式共同制定。雙方對于征地補償標(biāo)準(zhǔn)達成共識后，再交由專業(yè)的第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)對被征收土地嚴(yán)格按照征地補償標(biāo)準(zhǔn)，參照市場價格，計算得出補償金額。然后，政府與農(nóng)民再根據(jù)第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)給出的補償金額，考慮土地實際情況，進行再次討論，最終確定補償金額。由此，提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，最大程度上減少政府與農(nóng)民之間的矛盾。

(二)推動失地農(nóng)民社會保障制度的構(gòu)建

以黨的十九大報告為綱領(lǐng)，以馬克思社會保障理論為指導(dǎo)，有針對性地為失地農(nóng)民提供專門的社會保障，完善?？谑挟?dāng)前社會保障制度，確保失地農(nóng)民能祥和安定地生活，建立起“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的和諧社會。為失地農(nóng)民建構(gòu)社會保障制度，政府是承辦主體，失地農(nóng)民不應(yīng)當(dāng)作為自身社會保障的承辦主體，這與我國“以人民為中心”的理念背道而馳，政府應(yīng)當(dāng)給予他們長期的社會保障。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟學(xué)，社會保障資金是剩余價值的一部分。因此，既然政府和土地實際使用者在征地利益配置中，失地農(nóng)民并未獲得土地增值收益的絕大部分，那么，失地農(nóng)民社保資金就應(yīng)當(dāng)由政府和土地實際使用者承擔(dān)。

(三)指導(dǎo)失地農(nóng)民參與補償安置方案的制定

毛澤東在《新民主主義論》一文中指出，“實事求是”是科學(xué)的態(tài)度，而“自以為是”“好為人師”的態(tài)度，無法解決問題。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)失地農(nóng)民主體特征，區(qū)分失地農(nóng)民類型，針對不同類型失地農(nóng)民，以及征地項目的實際情況，采取公平協(xié)商方式，提供多樣化、合理性、長效性的多種組合最優(yōu)安置組配方案。在其他安置資源有限的情況下，富有的失地農(nóng)民是在所有農(nóng)民類型中對土地依附性相對較小的一類，相對于其他情況的失地農(nóng)民，他們具有相對較高的文化水平或具有相對熟練的工作技能，失去土地對于他們的生活影響偏小。因此，針對富有的失地農(nóng)民家庭特點，在尊重其意愿的前提下，盡量選擇以貨幣補償為主的補償方式。生活水平已達到小康水平的失地農(nóng)民，失去土地后對其家庭產(chǎn)生的影響較大，一旦失去土地，會產(chǎn)生較大的不適感。因此，針對失地小康家庭，建議采用以貨幣補償為主，留地安置和就業(yè)安置為輔的多種形式的補償機制。失地貧困戶通常勞動技能較弱，經(jīng)濟收入較低，而且對土地的依賴性較強。因而，針對失地貧困家庭，建議多管齊下，量身定制專屬安置方案。

(四)建立并完善征地監(jiān)察機制

在?？谑惺У剞r(nóng)民文化水平低，在不能主動維護自身權(quán)益的現(xiàn)實情況下,最容易被執(zhí)行部門所忽視。因此,海南省政府以及?？谑姓畱?yīng)該建立專門征地政策落實監(jiān)察機制,對政府制定的征地政策執(zhí)行情況進行不定期檢察,特別是保障失地農(nóng)民權(quán)益的政策。第一，建立監(jiān)察工作責(zé)任制。征地監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)選定總負責(zé)人以及部門負責(zé)人，對具體征地監(jiān)察工作和監(jiān)察內(nèi)容進行責(zé)任落實，確保工作有序進行。征地負責(zé)人應(yīng)當(dāng)定期匯報征地政策的落實情況，如若出現(xiàn)具體政策尚未落實的情況，要及時上報，查明原因，尋找相應(yīng)的解決方案，快速處理。第二，運用新媒體監(jiān)察手段。征地責(zé)任人除了利用群眾回訪、電話投訴等常規(guī)手段外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合微信、微博、QQ等方式開通群眾監(jiān)察通道。第三，設(shè)立監(jiān)察獎懲機制。通過獎懲機制激發(fā)相關(guān)負責(zé)人的工作積極性，同時避免出現(xiàn)消極怠工現(xiàn)象。對于政策落實到位、及時解決問題的責(zé)任人應(yīng)予以表彰，對監(jiān)察不力導(dǎo)致政策方案遲遲未落實的責(zé)任人，要進行批評處分，并追究其責(zé)任。

(五)成立失地農(nóng)民普法工作室

在被征地村委會成立失地農(nóng)民普法工作室，主要擔(dān)負失地農(nóng)民常規(guī)法律知識普及和相關(guān)法律工作咨詢兩大工作。日常工作可包含：第一，定期選派法律工作者或志愿者，運用生動形象的標(biāo)語或圖片對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進行法律知識講解；第二，定期播放維權(quán)相關(guān)的電影，提高農(nóng)民法律意識；第三，開放咨詢窗口與咨詢電話，線上線下幫助被征地農(nóng)民答疑解惑。與此同時，政府通過成立失地農(nóng)民普法工作室，強調(diào)失地農(nóng)民在征地過程中的重要性，提高失地農(nóng)民對征地政策的了解，以及征地工作參與度，促使失地農(nóng)民化被動告知為主動參與，充分彰顯失地農(nóng)民在征地工作中的主人翁地位。

(六)創(chuàng)新失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)模型

創(chuàng)新失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)模型，主要從以下幾方面展開：第一，注重理論與實踐相結(jié)合。組織失地農(nóng)民按期分批次到指定場地進行實踐訓(xùn)練，對操作熟練的失地農(nóng)民表示鼓勵；第二，豐富再就業(yè)培訓(xùn)科目。通過村委會組織及對失地農(nóng)民的個人調(diào)查，充分了解失地農(nóng)民的個人特長與興趣，以及他們的需求，有針對性地選擇培訓(xùn)科目；第三，指導(dǎo)失地農(nóng)民二次就業(yè)選擇，實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。