環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格研究

商藝涵

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、環(huán)境公益訴訟主體資格的價(jià)值

(一)實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，保障環(huán)境民主

從傳統(tǒng)意義上來說，訴訟的實(shí)質(zhì)是公民為了保護(hù)自己的私人利益而向法院提起解決矛盾爭(zhēng)端的訴求。與之相對(duì)，環(huán)境民事公益訴訟的目的則在于，當(dāng)環(huán)境資源受到損害或者有受到損害威脅的可能時(shí)，有權(quán)提起訴訟的主體通過司法途徑來保護(hù)環(huán)境公共利益。由于環(huán)境公益訴訟的損害主體是不特定的，不一定能明確損害的究竟是哪一方主體的利益。所以，環(huán)境民事公益訴訟的提起不是為了保護(hù)某一個(gè)特定人的權(quán)益，而是保護(hù)屬于全體人民共有的環(huán)境資源。近年來，隨著污染環(huán)境事件的增多，國家授權(quán)給國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等主體以訴權(quán)，使其通過司法的途徑對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行打擊，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。在此情況下，如果環(huán)境民事公益訴訟的主體資格得不到明確，人們就不會(huì)對(duì)破壞環(huán)境的案件給予過多的關(guān)注，這樣不僅會(huì)違背設(shè)置環(huán)境公益訴訟的初衷，也不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。所以，明確環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，以便訴訟程序能夠更好地展開，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)文明的目的。

(二)節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置

環(huán)境民事公益訴訟的原告資格是國家賦予的，只有在滿足一定的條件下才能成為適格的起訴主體。這是一種權(quán)利，但在某種層面上也可以說是一種限制。只有適格的主體才能提起環(huán)境公益訴訟，其他人則無訴權(quán)，這在一定程度上能夠有效地減少濫訴現(xiàn)象。傳統(tǒng)訴訟的典型特點(diǎn)一直是“無利益則無訴權(quán)”，也就是指向法院起訴的原告與所訴的案件需要有直接的利害關(guān)系。但是生態(tài)環(huán)境作為一種公共資源，與每個(gè)人的生活密不可分，所以并不要求提起環(huán)境民事公益訴訟的主體與該破壞行為之間有直接的利害關(guān)系，這一規(guī)定相較于傳統(tǒng)意義上的訴訟而言，原告主體的范圍得到了進(jìn)一步的擴(kuò)展。由于環(huán)境遭到破壞后很難恢復(fù)，因而只要環(huán)境有受到損害威脅的可能，便可以通過司法途徑來排除潛在的威脅，而不是一定要發(fā)生實(shí)際損害才能提起公益訴訟，這也正是《環(huán)境保護(hù)法》中預(yù)防為主的原則的內(nèi)在要求。所以，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍應(yīng)當(dāng)較傳統(tǒng)訴訟中的原告主體范圍更加寬泛。如果不明確提起環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍，那么可能會(huì)有人為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人不正當(dāng)?shù)哪康?，隨意向法院提起環(huán)境公益訴訟，造成司法資源的浪費(fèi)。因此，明確原告資格對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟程序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有非常重要的作用。

二、環(huán)境民事公益訴訟主體資格的問題

環(huán)境民事公益訴訟是符合起訴條件的原告對(duì)損害全民共有的生態(tài)資源的行為所提起的公益訴訟。近年來，全國各地的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等都在積極地推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的開展，但是在司法實(shí)踐的過程中也出現(xiàn)了很多疑難問題，主要包括以下三方面。

(一)起訴主體標(biāo)準(zhǔn)模糊

環(huán)境民事公益訴訟不僅能夠有效地遏制破壞生態(tài)環(huán)境的行為，還能夠彌補(bǔ)行政管理的不足，在一定程度上起到社會(huì)調(diào)解的作用。在環(huán)境民事公益訴訟中，提起訴訟的主體并不一定是本案的利害關(guān)系人，這種規(guī)定雖然有利于推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的進(jìn)程，但是也會(huì)使得原告的起訴標(biāo)準(zhǔn)模糊，而且這種不確定性可能會(huì)加大法官裁判的難度。雖然《民事訴訟法》明確了有權(quán)提起公益訴訟的主體范圍，但是在司法實(shí)踐中，除了檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體提起過公益訴訟外，并不存在其他主體提起公益訴訟的情況。在傳統(tǒng)的訴訟案件中，原告的起訴資格在立案環(huán)節(jié)就能夠明確，但是由于環(huán)境公益訴訟的起訴主體的標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致原告是否適格的問題進(jìn)入到審判階段，而法官花費(fèi)大量的時(shí)間去對(duì)原告主體資格進(jìn)行判斷，無疑會(huì)分散法官的精力，而且也不利于解決被告行為是否侵權(quán)和法律責(zé)任等核心爭(zhēng)議。尤其是法官在判斷提起環(huán)境民事公益訴訟的主體是否適格時(shí)一直沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也成為法官在裁判案件時(shí)的一大難點(diǎn)。

(二)起訴主體范圍狹窄

近年來，全國各地都在積極推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐的開展，法院受理的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量也大幅增加，但是不可否認(rèn)的是，環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體仍然狹窄。在美國，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的主體資格的限制是逐漸放寬的，美國最初要求只有受到實(shí)際損害的原告才能基于訴的利益提起公益訴訟，但是現(xiàn)在，任何人都能向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。德國的公益社團(tuán)在社會(huì)中具有很高的認(rèn)知度，也得到了政府的大力支持，因而為環(huán)境民事公益訴訟提供了物力、財(cái)力和技術(shù)上的支持。但是在我國，社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制存在問題，且社會(huì)認(rèn)知度不夠，政府支持力度不長(zhǎng)，很難憑借一己之力參與環(huán)境保護(hù)。而且，我國對(duì)社會(huì)組織的原告資格設(shè)定了過高的門檻，比如設(shè)定了嚴(yán)格的登記條件和活動(dòng)限制，這種規(guī)定直接導(dǎo)致的結(jié)果就是很多社會(huì)組織不符合提起環(huán)境民事公益訴訟的條件。

目前，我國只規(guī)定公民可以在環(huán)境私益訴訟中對(duì)因環(huán)境侵權(quán)造成的財(cái)產(chǎn)損失和身體健康提起民事侵權(quán)訴訟。有些學(xué)者認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟中，不乏有一些對(duì)技術(shù)含量要求較高的案件，這就免不了需要資金的支撐，但是僅依靠公民個(gè)人很難完成，尤其是法律知識(shí)欠缺的公民可能會(huì)降低可操作性。另外，公民是一個(gè)較為分散的群體，這些較為分散的利益很難全面地體現(xiàn)集體利益，而且公民都有其自身利益偏向，因此有些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段將公民納入環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍是不現(xiàn)實(shí)且不明智的決定。但是公民亦有其優(yōu)勢(shì)，公民作為與公共利益聯(lián)系密切的最直接的利害關(guān)系人，當(dāng)環(huán)境公共利益受到侵害時(shí)，能夠自發(fā)地保護(hù)環(huán)境，這有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的目的，因而在未來的發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)考慮將公民納入主體范圍內(nèi)。

(三)原告起訴順位不當(dāng)

我國《民事訴訟法》明確規(guī)定了檢察院是提起環(huán)境民事公益訴訟的第二順位。①但是沒有規(guī)定詳細(xì)的運(yùn)作程序，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中存在流程上的混亂，不利于司法資源的合理運(yùn)用。

據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)可知，截至2017年，在全國范圍內(nèi)共有超過800家社會(huì)組織有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，但是僅有十家左右的社會(huì)組織提起過不足環(huán)境民事公益訴訟總量20%的案件，且很多案件還存在由幾家社會(huì)組織作為共同原告起訴的情況。[1]出現(xiàn)此種現(xiàn)象的原因之一就是很多社會(huì)組織不符合法律規(guī)定的主體資格。②目前，社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量雖然有所上升，但是案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于檢察機(jī)關(guān)提起的案件總量。在此情況下，社會(huì)組織的起訴順位卻位于檢察機(jī)關(guān)之前，社會(huì)組織作為第一順位的適格原告“名不符實(shí)”。 由于目前法律對(duì)可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的要求過高，在一定程度上打擊了社會(huì)組織的積極性，所以可以適當(dāng)降低社會(huì)組織的起訴標(biāo)準(zhǔn)，放寬社會(huì)組織的起訴條件，這樣能夠讓更多的社會(huì)組織加入到環(huán)境保護(hù)行列中來，從而讓環(huán)境公益訴訟這種方式能夠不違背其設(shè)立的初衷，切實(shí)地從司法層面落實(shí)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟主體資格的建議

(一)完善原告主體標(biāo)準(zhǔn)

近年來，提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格問題一直廣受爭(zhēng)議。由于無論是在法律條文還是在司法解釋的條文中，對(duì)該原告資格均沒有作出明確的規(guī)定，所以才會(huì)導(dǎo)致各地法院的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，裁判的結(jié)果存在差異。因此，我國應(yīng)該通過完善相關(guān)法律條文，從立法層面確定原告的資格判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還可以通過建立典型案例發(fā)布制度來確立統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。比如在最高人民法院指導(dǎo)案例第75號(hào)中，最高院通過對(duì)該案的審理，確立并且細(xì)化了針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的相關(guān)裁判規(guī)則。就有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織而言，即使該社會(huì)組織并非專門從事環(huán)境保護(hù)，但是只要其工作內(nèi)容屬于保護(hù)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)關(guān)聯(lián)性認(rèn)定其屬于環(huán)境民事公益訴訟的適格主體。該案是最高人民法院首次通過具體的案例明確了有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，因而該案作為最高人民法院指導(dǎo)性案例，對(duì)之后各地法院的審理具有重要意義。

此外，我們還可以吸收其他國家在實(shí)踐中形成的有關(guān)環(huán)境公益訴訟案件的成功經(jīng)驗(yàn)。比如在美國，可以提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍十分廣泛，而且公民擁有完全起訴權(quán)并得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。在英國，雖然原告資格的發(fā)展歷程較為曲折，但是原告的范圍逐漸擴(kuò)大，到目前為止，任何人都可以提起環(huán)境民事公益訴訟。從域外司法實(shí)踐和法律規(guī)定的不斷變化可以看出，雖然國外對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告資格進(jìn)行了多次調(diào)整，但是最終都對(duì)原告的主體資格進(jìn)一步地?cái)U(kuò)大，并且很多國家都肯定了公民有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。我國可以通過參考國外成熟的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而賦予公民原告資格，但是同時(shí)也要制定相關(guān)的配套制度，以便該制度可以順利實(shí)施。

(二)拓寬起訴主體范圍

首先，放寬社會(huì)組織原告資格條件。貴州省某一法院曾經(jīng)受理了一起環(huán)境民事公益訴訟的案件。該案的原告是貴州省青年法學(xué)會(huì)，雖然該法學(xué)會(huì)是經(jīng)過批準(zhǔn)和備案成立的，而且是具有較高權(quán)威性的社會(huì)組織，但是因其并非專門從事環(huán)境公益保護(hù)的社會(huì)組織，所以，該法學(xué)會(huì)不具有法律意義上的原告主體資格，但是法院受理了此案，并且調(diào)解結(jié)案。在最高人民法院指導(dǎo)案例第75號(hào)中，一審法院和二審法院均認(rèn)為，綠發(fā)會(huì)不具有提起該訴訟的主體資格，因?yàn)樗皇菍ｉT從事保護(hù)環(huán)境的公益組織。但是最高人民法院認(rèn)為綠發(fā)會(huì)是否具有提起該訴訟的主體資格應(yīng)當(dāng)綜合審查其設(shè)立宗旨和業(yè)務(wù)范圍，雖然綠發(fā)會(huì)的起訴事項(xiàng)并不完全符合其設(shè)立宗旨，但是只要兩者之間具有關(guān)聯(lián)性，就可以認(rèn)定其主體資格。適當(dāng)放寬提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格限制，即由類似貴州省青年法學(xué)會(huì)的高校團(tuán)體或是環(huán)境法學(xué)會(huì)等組織參與環(huán)境民事公益訴訟，不僅能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性，還能從一定程度上節(jié)約司法資源，更大程度上推動(dòng)公益訴訟的有效展開，這種做法具有借鑒意義。[2]

其次，賦予公民個(gè)人原告資格。在環(huán)境民事公益訴訟的案件中，同一個(gè)環(huán)境民事侵權(quán)行為可能同時(shí)侵害“抽象”的國家利益和“具體”的公民損失。[3]比如，侵權(quán)行為人將含有重金屬的廢水倒入河流中造成了水污染，對(duì)環(huán)境資源造成了嚴(yán)重的損害，但是與此同時(shí)，使用了該水資源的公民感染了嚴(yán)重疾病，在這種情況下，公共利益和私人利益的界限很難區(qū)分，二者在一定情況下會(huì)產(chǎn)生沖突。即使就該行為向法院提起了環(huán)境民事公益訴訟，并且在勝訴后獲得了賠償，那么這筆賠償款也只會(huì)用于修復(fù)被污染的河流，而不會(huì)用作該公民的醫(yī)療費(fèi)，該公民只能以個(gè)人的名義提起私益訴訟來獲得賠償。環(huán)境民事公益訴訟不能撇開私益訴訟獨(dú)立發(fā)展，而在環(huán)境污染的案件中，通常都會(huì)有具體的受害人，如果將受害人排除在有權(quán)起訴的主體范圍外，那么環(huán)境民事公益訴訟就會(huì)失去群眾基礎(chǔ)。作為在生態(tài)環(huán)境遭受破壞時(shí)最有可能受到影響的社會(huì)公民，他們才是最能積極地通過訴訟手段來推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法的主體，因而賦予公民主體資格，不僅能夠培養(yǎng)公民形成良好的利益訴求能力，還能在一定程度上積極推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)施。[4]我國存在著由公民提起環(huán)境民事公益訴訟案件的成功案例，即蔡長(zhǎng)海訴某企業(yè)污染環(huán)境一案。[5]雖然在審理過程中，被告對(duì)蔡長(zhǎng)海的原告資格提出了質(zhì)疑，但是清鎮(zhèn)市人民法院認(rèn)為蔡長(zhǎng)海作為受污染河流的監(jiān)管者有權(quán)提起訴訟。其次，為了提高社會(huì)對(duì)于環(huán)境公益訴訟的關(guān)注度，調(diào)動(dòng)社會(huì)全體對(duì)于環(huán)境保護(hù)的積極性而認(rèn)定蔡長(zhǎng)海的原告資格。雖然本案最終未宣判，但是該案也可以作為公民提起環(huán)境民事公益訴訟的案例參考。在很多情況下，當(dāng)環(huán)境公共利益遭到破壞時(shí)，公民的個(gè)人利益也可能會(huì)受到侵害。所以，作為與生態(tài)環(huán)境最直接的利害關(guān)系人，公民具有較高的積極性，將其納入原告資格切合了公眾的意愿，利于保障社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，公民環(huán)保意識(shí)的提高以及法律知識(shí)的普及為其成為環(huán)境公益訴訟的原告主體創(chuàng)造了條件，能夠讓他們更好地參與到保護(hù)環(huán)境的行列中來。但是對(duì)公民提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格并不是無限制地放寬，而應(yīng)當(dāng)在一定的條件下規(guī)范有序地進(jìn)行。

(三)明晰原告起訴順位

從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，社會(huì)組織和人民群眾才應(yīng)當(dāng)是提起環(huán)境民事公益訴訟的主要力量，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以支持起訴為主，自行起訴為輔。當(dāng)社會(huì)組織和公民個(gè)人窮盡各種救濟(jì)方式仍然無法維護(hù)自己權(quán)益的情況下，檢察機(jī)關(guān)再作為環(huán)境公益訴訟的支持者和補(bǔ)充者提起訴訟。將檢察機(jī)關(guān)作為打擊破壞環(huán)境行為，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的最后一道防線，這樣不僅能夠提高政府的公信力，也符合建設(shè)服務(wù)型政府的要求。由于環(huán)境公益訴訟的主體具有多元性，所以法律應(yīng)該在明確原告主體資格的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，根據(jù)涉及利益的不同，讓不同的主體在不同的案件中提起訴訟，以此來完善環(huán)境公益訴訟。具體可以根據(jù)損害利益的不同來確定哪一主體為第一順序的原告。主要有以下兩種情況：第一，如果受到損害的是國家的環(huán)境利益，那么則由行政機(jī)關(guān)作為第一順序的原告向法院起訴。國家行政機(jī)關(guān)是直接承擔(dān)保護(hù)和管理環(huán)境資源這項(xiàng)職能的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，所以當(dāng)國家環(huán)境遭到損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該最先采取救濟(jì)行動(dòng)。當(dāng)然，如果其他主體發(fā)現(xiàn)了環(huán)境問題，向行政機(jī)關(guān)反應(yīng)未果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)提起訴訟的主體可以進(jìn)行訴訟。第二，如果受到損害的是特定主體的環(huán)境利益，那么法律規(guī)定的社會(huì)組織或者公民個(gè)人則可以作為第一順位的主體向法院起訴。當(dāng)然，特定的主體可以就自己所享有的環(huán)境利益決定主張或者放棄權(quán)利，在環(huán)保組織和公民個(gè)人由于自身的客觀原因向法院起訴有困難的情況下，可以委托檢察機(jī)關(guān)起訴。[6]

四、結(jié)語

完善環(huán)境公益訴訟，可以有效地懲治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為，原告資格作為環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵性問題，具有獨(dú)特而重要的作用。目前世界各國都在探索環(huán)境公益訴訟制度，尤其是一些發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國有重要的參考和借鑒意義。和這些發(fā)達(dá)國家比較，我國的環(huán)境公益訴訟仍然是一個(gè)新生事物，處于起步階段，應(yīng)當(dāng)通過理論探討和實(shí)踐探索構(gòu)建具體制度，擴(kuò)展環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍，明確更加多元的原告主體，保障環(huán)境公共利益，營造健康舒適的環(huán)境。

注釋：

①《民事訴訟法》第五十五條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/p>

②在最高人民檢察院指導(dǎo)案例第28號(hào)中，由于常州市沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，所以最終是常州市檢以公益訴訟人的身份提起的環(huán)境公益訴訟。但是常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)在2014年就曾以原告的身份提起過環(huán)境民事公益訴訟，只因2015年《環(huán)境保護(hù)法》頒布以后，不符合“成立五年以上”這一標(biāo)準(zhǔn)，就不再具有提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，該規(guī)定是否會(huì)澆滅一些社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的熱情呢？