光伏扶貧的金寨模式探析

馬 帥,張德元

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 合肥 230601)

0 研究背景與問(wèn)題的提出

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)開(kāi)始于20世紀(jì)80年代中期，并取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就。但在長(zhǎng)期扶貧工作中，由于存在貧困居民底數(shù)不清、針對(duì)性不強(qiáng)、資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問(wèn)題，這種粗放式的扶貧使得真正的貧困戶無(wú)法得到應(yīng)有幫助；由于扶貧制度設(shè)計(jì)層面的缺陷，導(dǎo)致不少扶貧項(xiàng)目資金使用效率低下，激勵(lì)機(jī)制扭曲，甚至出現(xiàn)了爭(zhēng)當(dāng)貧困縣的鬧劇。針對(duì)這些問(wèn)題，習(xí)近平總書記于2013年11月在湘西考察時(shí)首次做出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示[1]。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，做到“脫真貧、真脫貧”。

在脫貧攻堅(jiān)的眾多舉措中，光伏扶貧是全國(guó)精準(zhǔn)扶貧十大工程之一，是國(guó)家重點(diǎn)支持和在農(nóng)村地區(qū)大力推廣的產(chǎn)業(yè)扶貧方式。所謂光伏扶貧，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是通過(guò)安裝太陽(yáng)能電池板，充分利用太陽(yáng)光發(fā)電，幫助貧困戶或貧困村擺脫貧困狀況，以實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧的相關(guān)做法。光伏扶貧通常由政府牽頭，在農(nóng)村貧困戶的房屋頂或貧困村莊的荒山、廢地等地方開(kāi)展，貧困戶可以自用或者將多余電量上網(wǎng)出售。光伏扶貧的廣泛推廣，除了能夠有利于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，還可以優(yōu)化我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，提高清潔能源的生產(chǎn)和消費(fèi)比重。以及緩解光伏產(chǎn)能，特別是光伏發(fā)電所用的單晶硅、多晶硅光伏組件生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題，提高農(nóng)村土地使用效率[2-3]。金寨作為光伏扶貧的發(fā)源地和樣板縣，通過(guò)光伏扶貧使數(shù)萬(wàn)貧困人口受益。因此，研究并分析光伏扶貧的金寨模式，無(wú)論是對(duì)于深化光伏扶貧研究，還是做好精準(zhǔn)扶貧工作，均具有十分重要的意義。

1 金寨光伏扶貧發(fā)展?fàn)顩r

1.1 金寨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

金寨縣位于鄂豫皖三省結(jié)合部，地處大別山腹地，國(guó)土面積3 814平方公里，轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、225個(gè)行政村，截至2018年底，全縣總?cè)丝?8.35萬(wàn)。金寨縣資源豐富，全縣林地面積440萬(wàn)畝，森林覆蓋率高達(dá)75%，現(xiàn)有茶園面積15萬(wàn)畝、栗園50萬(wàn)畝、毛竹18萬(wàn)畝、油茶基地12萬(wàn)畝、山核桃基地6萬(wàn)畝。民主革命時(shí)期，金寨縣有十萬(wàn)兒女投身革命，并涌現(xiàn)出59位開(kāi)國(guó)將軍。建設(shè)時(shí)期，為響應(yīng)毛主席“一定要把淮河修好”的偉大號(hào)召，金寨人民為修建梅山、響洪甸兩大水庫(kù)做出過(guò)巨大犧牲。

作為國(guó)家級(jí)首批重點(diǎn)貧困縣、全省最大的庫(kù)區(qū)縣和山區(qū)縣，金寨縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平距離安徽省平均水平和全國(guó)平均水平均存在較大差距。2018年金寨縣GDP113.94億元，其中第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為18.90億元、40.95億元、54.09億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比16.6:35.9:47.5。同年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入190 537萬(wàn)元，其中地方財(cái)政收入114 752萬(wàn)元。就居民收入而言，2018年全縣城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入、農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別為16 016元、11 097元。金寨縣貧困發(fā)生率高達(dá)25.68%，于2011年被確定為全國(guó)11個(gè)連片特困地區(qū)之一，盡管2014、2015、2017年貧困人口分別降至12.37萬(wàn)人、8.34萬(wàn)人和4.43萬(wàn)人，但扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)艱巨，全面建成小康社會(huì)任務(wù)依然沉重。

1.2 金寨光伏扶貧發(fā)展?fàn)顩r

金寨縣太陽(yáng)能資源較豐富，多年平均日照時(shí)間為5.5小時(shí)/天以上，全年日照時(shí)間最高可達(dá)到2 200小時(shí)，非常適合太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)利用。因地處山區(qū)，人口相對(duì)稀少，無(wú)論耕地還是農(nóng)村房屋均相對(duì)稀疏，荒山、荒坡、空地較多，這些地方陽(yáng)光充足，十分適合安裝光伏設(shè)備。如能充分利用閑置的荒山、荒坡、空地安裝戶用太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備，既可以讓貧困戶獲得一份光伏發(fā)電收入，也可以幫助其擺脫貧困。其中，大型地面聯(lián)村光伏扶貧電站的安裝不僅可以合理有效利用土地，也有助于增加村級(jí)集體收入，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，進(jìn)而改善貧困戶生產(chǎn)生活狀況。

金寨光伏扶貧相關(guān)做法開(kāi)始于2014年初。金寨縣在信義光伏農(nóng)業(yè)生態(tài)園項(xiàng)目的引進(jìn)和建設(shè)過(guò)程中，注意到光伏產(chǎn)業(yè)前景較好，較適合貧困家庭扶貧。經(jīng)多次考察后，金寨縣委、縣政府決定實(shí)施光伏扶貧工程，先以8個(gè)貧困戶作為試點(diǎn)，每家裝機(jī)規(guī)模為3千瓦。在地方政府和多方共同努力下，試點(diǎn)很快取得成功。2014年6月，金寨縣啟動(dòng)“光伏扶貧惠千家”項(xiàng)目，決定分批次完成光伏發(fā)電工程，僅2014年就有2008家貧困戶安裝了裝機(jī)容量3千瓦的戶用分布式光伏電站。2015年上半年又完成6 733戶光伏設(shè)備安裝工作，其中貧困戶5 799戶[4]。截至2018年年底，金寨縣已建成各類光伏扶貧發(fā)電裝機(jī)19.71萬(wàn)千瓦，助力10.58萬(wàn)貧困人口脫貧，總收益已達(dá)4.5億元。2017年4月24日，習(xí)近平總書記在金寨考察期間就光伏扶貧效果聽(tīng)取了當(dāng)?shù)馗刹繀R報(bào)。

裝機(jī)規(guī)模的迅速增加，源于光伏扶貧的可復(fù)制性和政策的大力推動(dòng)作用，這也是光伏在全國(guó)得到迅速推廣的主要原因。在金寨模式的帶動(dòng)下，安徽省太陽(yáng)能發(fā)電裝置迅速發(fā)展，僅2016年全省新增太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)225萬(wàn)千瓦，其中納入國(guó)家補(bǔ)助的電站規(guī)模位居全國(guó)第一。2016年3月國(guó)家發(fā)改委等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見(jiàn)》，指出在2020年之前，幫助16個(gè)省的471個(gè)縣、約3.5萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村的200萬(wàn)建檔立卡貧困戶每年增收3 000元以上。該文件大力推動(dòng)了光伏扶貧在全國(guó)范圍迅速發(fā)展。

2 金寨模式的特點(diǎn)

2.1 政府扶持力度大

金寨縣既是革命老區(qū)，又是貧困地區(qū)，受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注。在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，金寨被列為光伏扶貧試點(diǎn)縣。2016年4月和2017年4月，習(xí)近平總書記兩度前往金寨考察扶貧工作，并對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作提出了明確要求。安徽省委書記李錦斌2015年曾3次前往金寨視察光伏扶貧實(shí)施情況。在上級(jí)黨委政府的高度關(guān)注下，金寨縣委縣政府以及各相關(guān)部門也從多個(gè)方面對(duì)光伏扶貧給予了大力支持。在資金投入方面，金寨縣每年投入上億元扶貧專項(xiàng)資金用于光伏扶貧發(fā)電站建設(shè)，如戶用分布式光伏3千瓦裝置可獲8 000元資助。除直接資金投入，政府部門還提供了一些優(yōu)惠政策，如財(cái)政資金用于貧困戶銀行貸款貼息，中央給予光伏0.42元/度的產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)助，這些支持有力推動(dòng)了金寨縣光伏扶貧相關(guān)計(jì)劃的實(shí)施。在金寨等地光伏扶貧的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2016年12月29日，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦兩部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)第一批光伏扶貧項(xiàng)目的通知》(國(guó)能新能[2016]280號(hào))，該通知共計(jì)下達(dá)資助了14個(gè)省區(qū)、236個(gè)光伏扶貧重點(diǎn)縣的光伏扶貧項(xiàng)目，推進(jìn)了光伏扶貧工程建設(shè)步伐。

2.2 政府與市場(chǎng)的有效配合

金寨縣光伏扶貧項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，離不開(kāi)中央政府和地方政府的有力推動(dòng)，也離不開(kāi)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)的有效配合。就地方政府而言，縣級(jí)政府及相關(guān)部門牽頭，商業(yè)銀行、光伏企業(yè)和貧困戶有機(jī)互動(dòng)，是“金寨模式”能夠成為光伏扶貧典范的重要原因，如果沒(méi)有這些部門的積極配合，光伏扶貧項(xiàng)目難以開(kāi)展創(chuàng)收。就中央政府而言，國(guó)土資源部門對(duì)于國(guó)家下達(dá)的村級(jí)光伏扶貧電站的項(xiàng)目給予用地支持，財(cái)政部出臺(tái)支持村級(jí)光伏扶貧電站相關(guān)政策措施，并將可再生能源補(bǔ)貼及時(shí)發(fā)放到位，扶貧部門制定村級(jí)光伏扶貧電站的收益分配管理辦法并組織開(kāi)展全國(guó)光伏扶貧信息系統(tǒng)建設(shè)。相關(guān)企業(yè)也積極投資光伏扶貧項(xiàng)目，其利益也在產(chǎn)權(quán)層面得到了相關(guān)體現(xiàn)，從而使得光伏扶貧具有了一定的可持續(xù)性。從這種意義上講，光伏扶貧的“金寨模式”表明有為政府和有效市場(chǎng)可以在扶貧領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效結(jié)合[5]。

2.3 運(yùn)行形式的多樣化

在具體實(shí)踐過(guò)程中，金寨縣因地制宜探索出了三種光伏扶貧的運(yùn)行模式：一是戶用分布式光伏扶貧電站。該類光伏電站建在貧困戶屋頂或光照充足的空地上，截至2018年6月底，全縣共有7 803戶建有3千瓦的小型光伏扶貧電站。每座電站投資2.4萬(wàn)元，其中財(cái)政扶持8 000元，企業(yè)捐資8 000元，貧困戶自籌8 000元，貧困戶自籌部分采取互助資金借款或貧困小額信貸方式予以解決，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人或集體所有。二是村級(jí)光伏扶貧電站。從2015年開(kāi)始，金寨縣每村投入74萬(wàn)元用于建設(shè)規(guī)模為100千瓦光伏的扶貧電站。動(dòng)員社會(huì)力量捐建，安徽省政府辦公廳、安徽省政府研究室、安徽省電力公司、金寨縣公安局等32個(gè)駐村幫扶單位，為油坊店鄉(xiāng)東蓮村、古碑鎮(zhèn)宋河村等30個(gè)村建成3 141千瓦光伏電站。村集體光伏扶貧電站發(fā)電收入主要用于增加貧困戶福利，產(chǎn)權(quán)屬于集體所有。三是聯(lián)村光伏扶貧電站。對(duì)于不適合開(kāi)展前兩種光伏扶貧電站的村鎮(zhèn)地區(qū)，金寨縣采取安裝聯(lián)村光伏扶貧電站，聯(lián)村電站每座為240—6 000千瓦不等，一般建立在荒山或荒地上，2019年全縣總裝機(jī)規(guī)模達(dá)14.5萬(wàn)千瓦。聯(lián)村光伏電站資金來(lái)源于企業(yè)投資和財(cái)政支持，主要是光伏企業(yè)投資，金融機(jī)構(gòu)給予其融資幫扶，電站產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)所有，每年需抽出部分收益用于扶貧[6]。

2.4 扶貧效果顯著

金寨縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，2016年和2017年共計(jì)成功脫貧4.4萬(wàn)人。截至2017年底，貧困發(fā)生率已降至6.79%。金寨縣相關(guān)扶貧工作成績(jī)的取得與光伏扶貧的有序推進(jìn)不無(wú)關(guān)系。安裝戶用光伏發(fā)電裝置的貧困戶每年至少可獲得3 000元的光伏發(fā)電收入，村級(jí)光伏電站和聯(lián)村式光伏電站也有效增加了貧困戶福利。通過(guò)參與光伏項(xiàng)目，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不僅可以將土地租給企業(yè)獲得租金，參與企業(yè)融資而享受收益分紅，也可以通過(guò)在園區(qū)就業(yè)等方式獲得工資性收益[7]。金寨縣白塔畈鎮(zhèn)已建成五個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)園，年發(fā)電量在7億度。截至2018年7月，金寨縣通過(guò)實(shí)施光伏扶貧已幫助解決近三萬(wàn)貧困人口最基本生活問(wèn)題和一半以上村集體經(jīng)濟(jì)薄弱問(wèn)題，2019年初金寨的貧困發(fā)生率降至2.73%。

3 金寨光伏扶貧面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

3.1 政策不確定性對(duì)于光伏扶貧的挑戰(zhàn)

光伏產(chǎn)業(yè)已成為中國(guó)在全球最具競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)之一。2017年中國(guó)光伏裝機(jī)總量高達(dá)53.06GW，比2016年增長(zhǎng)了53.6%，占據(jù)同年全球總新增裝機(jī)量98.9GW的53.65%。中國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)量已超過(guò)130吉瓦，2017年太陽(yáng)能發(fā)電量達(dá)到了967億千瓦時(shí)，比2016年增長(zhǎng)57.1%。近年來(lái)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與光伏發(fā)電補(bǔ)貼等相關(guān)政策激勵(lì)措施有關(guān)，但相關(guān)政策的調(diào)整也必然會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)較大影響。光伏扶貧作為光伏產(chǎn)業(yè)政策和扶貧政策的有機(jī)結(jié)合，也不可避免地受到相關(guān)政策的影響。如2018年6月1日，發(fā)改委、財(cái)政部、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》。該通知提出“在分布式光伏方面，2018年僅安排1 000萬(wàn)千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項(xiàng)目建設(shè)，新投運(yùn)的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)統(tǒng)一降低0.05元”“加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度，全電量度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低0.05元，即補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每千瓦時(shí)0.32元(含稅)等”。這些均在事實(shí)上給光伏企業(yè)運(yùn)行乃至光伏扶貧帶來(lái)了一定困難。光伏扶貧既需要得到產(chǎn)業(yè)政策支持，也需要得到扶貧政策保障。到2020年全面脫貧實(shí)現(xiàn)后，相關(guān)政策如何調(diào)整尚不得而知，光伏扶貧相關(guān)政策仍存在較大的不確定性。

3.2 光伏扶貧電站的后續(xù)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題

光伏發(fā)電收益周期長(zhǎng)、受自然條件約束，這些均決定了光伏扶貧是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。首先，光伏扶貧項(xiàng)目從發(fā)電地點(diǎn)選擇、發(fā)電組件選用、工程實(shí)施等各方面均有著嚴(yán)格要求，否則會(huì)嚴(yán)重影響光伏發(fā)電的質(zhì)量及使用期限。隱裂、熱斑等技術(shù)性問(wèn)題容易導(dǎo)致太陽(yáng)能電板報(bào)廢、失效，即便對(duì)于大企業(yè)而言仍然不易解決，更何況那些不具備相關(guān)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的中小型企業(yè)。其次，光伏設(shè)備仍然存在后續(xù)性維護(hù)問(wèn)題。對(duì)于戶用光伏發(fā)電設(shè)備而言，大多安裝在貧困戶房屋頂上。就農(nóng)村而言，貧困戶的住房部分已破舊不堪，是否能夠支撐20多年不得而知。對(duì)于村級(jí)發(fā)電站和集中式發(fā)電站而言，如果長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人清理打掃，也會(huì)影響吸收太陽(yáng)光發(fā)電效率，因此也同樣存在著后期維護(hù)問(wèn)題。最后，我們注意到金寨縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序推進(jìn)，2015、2016、2017金寨縣常住人口城鎮(zhèn)化率分別為37.5%、43.99%和45.41%。如果再考慮到未來(lái)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題以及隨之而來(lái)的部分村莊的規(guī)劃與拆遷問(wèn)題，可以預(yù)見(jiàn)的是將會(huì)有相當(dāng)部分光伏發(fā)電裝置出現(xiàn)無(wú)人維護(hù)或廢棄的局面。因此，如果只注重光伏裝機(jī)規(guī)模而不考慮光伏發(fā)電長(zhǎng)期創(chuàng)收功能以及可持續(xù)性問(wèn)題，光伏扶貧的作用很可能是短期的[8]。

3.3 光伏發(fā)電不穩(wěn)定，并網(wǎng)面臨較多挑戰(zhàn)

全國(guó)很多地方出現(xiàn)的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象在一定程度上表明，新能源發(fā)展對(duì)于電網(wǎng)穩(wěn)定性的沖擊是個(gè)至今尚未得到很好解決的問(wèn)題。安裝戶用光伏發(fā)電站需保證每年平均日照時(shí)間不低于4小時(shí)，如3kw發(fā)電裝置日均能夠發(fā)10度以上電，方能保證獲得穩(wěn)定收入并盡快收回成本。但光伏發(fā)電受天氣、光照強(qiáng)度等影響，在一天內(nèi)發(fā)電量不穩(wěn)定，中午光照強(qiáng)度大發(fā)電量最多從而產(chǎn)生大量多余電，為降低電網(wǎng)負(fù)荷而不得不丟棄成為“垃圾電”，而晚上農(nóng)戶用電量增多，光伏發(fā)電卻相對(duì)較少而難以滿足需求，這部分電量缺口需其他電量填補(bǔ)以保障電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。由于光伏發(fā)電的這種不穩(wěn)定而使電網(wǎng)負(fù)荷波動(dòng)大，導(dǎo)致棄電率高而發(fā)電利用率降低。考慮到金寨屬貧困山區(qū)，電網(wǎng)負(fù)荷也就十幾萬(wàn)千瓦，其農(nóng)村電網(wǎng)負(fù)荷能力有限，光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性有可能會(huì)對(duì)電網(wǎng)造成損傷，破壞電網(wǎng)穩(wěn)定性。而隨著全國(guó)光伏設(shè)備的不斷增加，如何確保電網(wǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行及發(fā)電及時(shí)送出將成為一個(gè)亟待解決的技術(shù)性問(wèn)題。

3.4 光伏扶貧電站產(chǎn)權(quán)以及由此伴生的激勵(lì)問(wèn)題

金寨縣目前存在戶用分布式、村級(jí)集體以及聯(lián)村大型光伏扶貧電站三種不同的運(yùn)行模式。就產(chǎn)權(quán)形式而言，戶用光伏扶貧電站和村級(jí)光伏扶貧電站屬集體所有，聯(lián)村光伏扶貧電站則歸出資企業(yè)所有。就戶用光伏扶貧電站而言，貧困戶自籌8 000元參與投資建設(shè)了戶用光伏扶貧電站，盡管相關(guān)政策對(duì)于貧困戶頗多傾斜，但其出資形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)益卻歸集體所有，換而言之貧困戶投資者權(quán)益未能在產(chǎn)權(quán)層面予以體現(xiàn)，這從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度來(lái)看顯然是極其不合適的[9]。就聯(lián)村光伏扶貧電站而言，其所需資金通過(guò)各級(jí)財(cái)政資金注入、光伏企業(yè)讓利和貧困戶資金入股方式籌集，其產(chǎn)權(quán)歸光伏企業(yè)所有，這種產(chǎn)權(quán)設(shè)定不僅同樣面臨著出資者權(quán)益未能在產(chǎn)權(quán)層面予以體現(xiàn)的問(wèn)題，光伏企業(yè)能否對(duì)于其所參與出資并擁有產(chǎn)權(quán)的聯(lián)村光伏扶貧電站實(shí)現(xiàn)有效管理仍有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)。

3.5 融資方式所帶來(lái)的財(cái)政金融壓力挑戰(zhàn)

光伏屬“一次投資，長(zhǎng)期獲益”。金寨戶用光伏扶貧采用“1+1+1”融資模式，即政府、光伏企業(yè)和貧困戶各出資三分之一，貧困戶仍需面臨一定的出資負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)中，金寨縣通過(guò)政府貼息貸款借貸給貧困戶這部分資金，并通過(guò)抽取光伏發(fā)電部分收入償還貸款的方式。這種融資方式由于過(guò)度依賴政府財(cái)政，也在一定程度上增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于村級(jí)集中式光伏發(fā)電站和大型地面光伏發(fā)電站而言，由于其投資主體主要為企業(yè)，其前期所需資金通過(guò)向銀行借款解決。如2017年3月農(nóng)發(fā)行安徽省分行向總行申報(bào)的金寨6.3億100MW集中式光伏扶貧電站項(xiàng)目貸款，這也是全國(guó)首筆集中式光伏扶貧貸款。但如果光伏企業(yè)后期虧損嚴(yán)重，將有可能導(dǎo)致大量不良貸款。

4 結(jié)論與政策啟示

綜上所述，光伏扶貧的金寨模式具有政府扶持力度大、政府與市場(chǎng)有效配合、運(yùn)行形式多樣化、扶貧效果顯著等特點(diǎn)。盡管如此，光伏扶貧的金寨模式仍然必需面對(duì)政策的不確定性、光伏電站后續(xù)經(jīng)營(yíng)困難、光伏發(fā)電不穩(wěn)定、光伏扶貧電站產(chǎn)權(quán)制度不合理以及融資方式所帶來(lái)的財(cái)政金融壓力大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；谏鲜龇治?，本文政策啟示如下：

第一，應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)和扶貧政策變化，增強(qiáng)光伏項(xiàng)目自生能力。光伏扶貧既屬于產(chǎn)業(yè)政策，也屬于扶貧政策。從產(chǎn)業(yè)政策視角來(lái)看，光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼逐漸減少乃至取消是大勢(shì)所趨。到2020年全面脫貧實(shí)現(xiàn)后，隨著國(guó)家扶貧攻堅(jiān)相關(guān)階段性任務(wù)的完成，光伏扶貧相關(guān)工作將會(huì)告一段落，國(guó)家對(duì)于光伏扶貧的補(bǔ)助力度相應(yīng)降低。這需要地方政府乃至光伏企業(yè)未雨綢繆，應(yīng)對(duì)相關(guān)政策環(huán)境變化所帶來(lái)的沖擊，增強(qiáng)后脫貧時(shí)代的光伏項(xiàng)目自生能力。

第二，進(jìn)一步做好光伏扶貧項(xiàng)目的前期論證工作和后期維護(hù)工作?？紤]到城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序推進(jìn)以及隨之而來(lái)的部分村莊的規(guī)劃與拆遷問(wèn)題，妥善做好相關(guān)光伏項(xiàng)目的前期論證工作對(duì)于當(dāng)前具有十分重要的意義。不僅如此，無(wú)論是戶用光伏發(fā)電設(shè)備，還是村級(jí)發(fā)電站和集中式發(fā)電站，均面臨后期維護(hù)問(wèn)題，針對(duì)實(shí)際投入運(yùn)營(yíng)的光伏項(xiàng)目，加強(qiáng)光伏電站后期的管理維護(hù)才能保證貧困戶未來(lái)20年獲得穩(wěn)定收入。就現(xiàn)實(shí)而言，相關(guān)技術(shù)性問(wèn)題可考慮交由專業(yè)運(yùn)維公司負(fù)責(zé)，費(fèi)用問(wèn)題可考慮由出資人通過(guò)光伏項(xiàng)目收入加以解決。

第三，進(jìn)一步提升電網(wǎng)質(zhì)量，妥善應(yīng)對(duì)光伏電對(duì)于電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的沖擊。就金寨而言，需要對(duì)貧困山區(qū)電網(wǎng)從局部到整體進(jìn)行全面改造，提高農(nóng)村電網(wǎng)的承載和運(yùn)行能力的同時(shí)，需集中力量加快扶貧電站接入系統(tǒng)建設(shè)，確保光伏扶貧項(xiàng)目順利并網(wǎng)和正常運(yùn)行。鑒于金寨縣地表水資源和水能資源均十分豐富，可考慮建設(shè)抽水蓄能電站提高光伏電利用來(lái)降低棄光率，不僅可以緩解電網(wǎng)系統(tǒng)嚴(yán)重的調(diào)峰矛盾，也可以為電網(wǎng)安全運(yùn)行提供有效保證。

第四，進(jìn)一步完善光伏電站產(chǎn)權(quán)制度，解決由此伴生的激勵(lì)問(wèn)題。就光伏電站產(chǎn)權(quán)制度而言，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善出資人所有的產(chǎn)權(quán)制度，使貧困戶、村集體、政府和企業(yè)的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益均能從產(chǎn)權(quán)制度上得到進(jìn)一步體現(xiàn)和明確，這不僅是保證出資者權(quán)益的需要，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度得以有效運(yùn)行的前提。與此同時(shí)，應(yīng)考慮建立并完善光伏電站產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，使相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以通過(guò)交易或贈(zèng)予方式在不同主體之間實(shí)現(xiàn)有效流動(dòng)，從而對(duì)于已投入運(yùn)營(yíng)的光伏項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有效管理。

第五，做好相關(guān)財(cái)務(wù)籌劃，緩解財(cái)政金融壓力。在經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)的大背景下，對(duì)于光伏項(xiàng)目的出資方而言，還應(yīng)做好財(cái)務(wù)籌劃工作，降低財(cái)務(wù)運(yùn)行成本，緩解財(cái)政金融壓力。對(duì)于政府而言，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)于相關(guān)項(xiàng)目的管理，避免相關(guān)資源的浪費(fèi)或低效率使用。對(duì)于銀行或金融部門而言，應(yīng)做好光伏項(xiàng)目評(píng)估、光伏企業(yè)信用評(píng)級(jí)工作，防患于未然。對(duì)于相關(guān)運(yùn)營(yíng)主體而言，應(yīng)不斷提高技術(shù)和管理水平，以應(yīng)對(duì)各種不利的政策變化可能帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力。