新時代社區(qū)治理法治化建設的思考

張蓓蓓，宋海峰

(1.中共肥東縣委黨校 培訓中心，合肥 231600；2.合肥學院 先進制造工程學院,合肥 230601)

黨的十九屆四中全會指出，堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利是我國國家制度和國家治理體系現(xiàn)代化的顯著優(yōu)勢之一，要求必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，推進法治中國建設。[1]法治是國家治理、政府治理、社會治理的基本方式，國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵是法治化，法治中國建設是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。社區(qū)作為基層治理的基本單元和神經(jīng)末梢，是不同社會群體的聚集地、社會關系的交織領域、社會組織的立足點和社會資源的承擔者，是國家治理體系的重要內容之一。黨的十九大報告提出要加強和創(chuàng)新社會治理，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[2]所以，社區(qū)治理中的法治化是社會治理的基石和保障，是推動新時代社會治理現(xiàn)代化的重要內容，對于實現(xiàn)全面依法治國戰(zhàn)略至關重要。

目前，社區(qū)治理研究從整體而言，大多數(shù)是從某一角度或者某一領域進行探索，系統(tǒng)性地研究社區(qū)治理法治化問題尚存較大空間?；谏鲜鲅芯楷F(xiàn)狀，本文將嘗試從治理體系現(xiàn)代化視角下，科學全面研究新時代社區(qū)治理法治化的相關問題。

1 社區(qū)治理法治化是社會治理體系現(xiàn)代化的內在要求

1.1 社區(qū)治理法治化的科學內涵

社區(qū)作為整個社會組織的細胞，與群眾聯(lián)系最為緊密，其作用是至關重要的。社區(qū)治理的好不好，不僅是社會治理的條件和基礎，更是“以人民為中心”理念貫徹落實的基層展現(xiàn)。社區(qū)作為某一特定范圍內的生產生活區(qū)域，不可或缺的共同要素包括穩(wěn)定的管理組織，一定的社會氛圍，固定的地理區(qū)域以及特定的人口，而其中居民穩(wěn)定有序的生活環(huán)境依賴于社區(qū)多元化的治理。社區(qū)治理是指在基于公共利益、市場原則和社區(qū)認同，基層政府、居委會及社會組織等協(xié)調合作，有效供給公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的行為過程?？梢?，社區(qū)治理呈現(xiàn)出主體多元，目標明確的特點，是一個上下互動、左右聯(lián)結的過程。

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分，基層社區(qū)治理需要主體樹立法治信仰，善于運用法治思維和法治方式來提供全方位、多元化的服務，從而逐漸改變過去單一的管理方式。也就是說，社區(qū)治理法治化要求社區(qū)治理主體在法治的視野和范疇中審視各種社會利益和社會關系，運用法治的觀念來實施社區(qū)管理和創(chuàng)新社區(qū)服務，還需不斷完善治理方式和相關制度，使社區(qū)的治理工作有法可依、有法必依。社區(qū)治理法治化的關鍵在于政府，同時需要各種社會組織和群體以及個人積極參與配合。也就是相關基層組織在多元共治過程中，根據(jù)憲法法律、社區(qū)規(guī)范、村規(guī)民約等有效管理涉及社區(qū)共同利益的公共事務，促進社區(qū)發(fā)展的進步與和諧。綜上所述，社區(qū)治理法治化可以概括為，社區(qū)主體和相關參與者，運用法治思維和法治方式，在遵守法律法規(guī)、尊重法治精神、遵循法治邏輯的前提下，有效預防和化解社區(qū)各種矛盾和風險，優(yōu)化社會、制度、文化、自然及人文環(huán)境資源配置，依靠正式制度與非正式制度構建規(guī)范有序、結果嚴密、協(xié)調運行的制度體系，實現(xiàn)國家與社區(qū)的良性互動、共享共治，良法善治，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟和個人的平穩(wěn)、高質量和全面發(fā)展。在此意義上說，法治化程度越高，社區(qū)治理越接近善治。

1.2 現(xiàn)代社區(qū)治理法治化建設目標

在當代中國的政治生態(tài)中，基于黨在政治生活中的獨特地位和角色定位，地方政府在推動基層社區(qū)治理法治化的過程中必然涉及黨、政府和社會三者之間的關系互動。政黨不僅是政府治理和社會治理的領導者，而且需要通過制度嵌入政府和社會治理領域，政府和社會治理需要通過法治化明確各自的功能邊界和運行規(guī)則[3]。因而，從宏觀上來看，社區(qū)治理法治化目標體現(xiàn)在：

1.2.1 現(xiàn)代社區(qū)治理法治化的根本目標是實現(xiàn)善治

就社區(qū)治理的法治化而言，其根本目的是“善治”。所謂善治是指通過政府、公民及政治國家與非政府所屬的民間組織和民間關系對公共生活的合作管理，以求達到公共利益最大化的社會化治理過程[4]。在國家權力向基層社會回歸、還權于民的這個長期過程中，善治理念結合社會治理的相關特點形成自己獨特的一套價值衡量標準，包括合法性、法治性、公正性、透明性、有效性等。而合法性與法治性是善治的首要準則，它強調自愿認可、遵循社會秩序與國家權威的狀態(tài)，以及法治在公共管理與社區(qū)治理過程中所發(fā)揮的不可替代作用，并且注重權力行使的多元化、政府與社區(qū)在法律規(guī)范范圍內協(xié)調合作及治理手段的多樣化，法治本身所具有的可操作性、可預期性、可救濟性特點是其他的社會治理方式所不具備的，這些都將有效促進“善治”目標的實現(xiàn)。法治化作為基層社會治理的一種理想狀態(tài)，法治化程度越強，社區(qū)治理越接近善治，最有利于實現(xiàn)其根本目標。

1.2.2 現(xiàn)代社區(qū)治理法治化的基本目標是化解矛盾

伴隨經(jīng)濟發(fā)展、改革開放的深化以及城市化進程的加快，各種矛盾也隨之增加。社區(qū)民眾的法律意識仍然薄弱，法治社會建設任重道遠。雖然進入新時代，情況有很大改變，但是個人之間、利益團體之間、政府與民眾之間等時常發(fā)生沖突與糾紛，其根源在于在利益多元化的現(xiàn)代社會中社區(qū)成員之間很難達成共識。這不僅可能影響社會的和諧與穩(wěn)定，還會阻礙社會治理的進程。社區(qū)治理的法治化，就是有效化解各種社會矛盾、妥善協(xié)調利益關系的過程。法治是一種理性的治理方式，也是一種具有權威性的治理方式，它在社區(qū)治理過程中使大眾潛移默化地形成尊重法治權威的意識，這種意識的形成過程本身也是法治的自我完善。法治以其強制力和威懾力預防和消除社會中不穩(wěn)定因素的產生與發(fā)展，界定公民的權利與義務關系，防止糾紛的生成，壓制矛盾的增長趨勢，為基層社會治理法治化的進程清除障礙。目前，訴訟在社區(qū)糾紛解決中所占的比重越來越高，越來越多的人選擇通過訴訟解決糾紛，法律在糾紛解決中的作用越來越大，人們開始習慣借助法律開展社會交往、化解社會矛盾。

1.2.3 現(xiàn)代社區(qū)治理法治化的內在目標是形成規(guī)則意識

隨著時代的發(fā)展，民眾法律意識顯著增強。然而，這種法律意識有時具有功利性，這種功利性體現(xiàn)在一些居民并不是真正對法治認同，他們在認為法律對自己有利時方才遵守法律，反之如果能得到便利是則將法律拋在一邊。同時，在社會或社區(qū)群體中，存在一種先要求他人守法，而自己能超越法律、擁有特權的時候都會猶豫的思想。社區(qū)治理法治化的過程能潛移默化地構筑民眾的法治意識，特別是規(guī)則意識。規(guī)則意識是現(xiàn)代社會中每一個公民都應具備的意識形態(tài)，它不僅要求公民了解和認知相關規(guī)則，而且還要有遵循規(guī)則的習慣和愿望，更重要的是把這種遵守規(guī)則的意識變成內在需要。因此，若使社區(qū)治理朝著法治化過程發(fā)展，那么社區(qū)成員必須在享受社區(qū)權利與承擔社區(qū)義務的同時自覺接受法治的規(guī)制和約束，在人們心中形成一種潛在的“規(guī)矩”意識。在社區(qū)治理的過程中，同時也需要德治的參與，這樣更容易在人們心中催生法治信仰。雖然法治和德治在內化為人們心中的規(guī)則時產生的治理效果不同，但二者共同構成了社區(qū)治理的基礎。因此，在社區(qū)良性運作的前提下，法治水平越高越能促進德治的發(fā)展，反過來德治也會促進法治的發(fā)展。在社區(qū)治理法治化進程中，法治應與德治一道發(fā)生作用，催化公民生成內在的規(guī)則意識。

2 當前社區(qū)治理法治化建設存在的問題

社區(qū)治理法治化是依法治國的基礎和重點所在。十九大以來，社區(qū)治理法治化雖然取得了一定成效，但受固有觀點、思想意識、利益驅動等因素的影響，同樣有不少值得關注的問題。梳理起來，社區(qū)治理法治化建設中存在的問題突出表現(xiàn)如下。

2.1 立法工作科學性不足

中國特色社會主義法治體系的建成并不代表我國的法律法規(guī)非常完備，其中表現(xiàn)較為突出的是在基層社會治理領域的立法相對不足。要完善中國特色社會主義法律體系，做到有法可依，必須加快對社會治理領域的立法，比如加快制定規(guī)范社會組織的相關法律。積極推進立法的精細化，在立法過程中要強調法律的可操作性，關鍵是強化“科學立法”。落腳到社區(qū)治理，在現(xiàn)實中也面臨著諸多問題，怎樣定位各級政府在社區(qū)管理中的權力、怎樣界定對社區(qū)居民和志愿者參與的權利、責任和內容、居委會在什么樣的條件下才能協(xié)調統(tǒng)一管理與業(yè)主及物業(yè)公司相關聯(lián)的一些事務等問題，都缺乏相關科學立法依據(jù)。另外，有些社區(qū)的自治公約與法律法規(guī)發(fā)生沖突，一定程度上還可能出現(xiàn)不同部門規(guī)范性文件之間的不協(xié)調情況，這些都不同程度地影響了社區(qū)治理法治化建設步伐。究其原因是立法的科學性不足。首先是立法民主化不足。雖然在立法的過程中也向公眾征求意見，甚至公布立法草案、進行全民討論，但是這種立法民主機制還缺乏程序保障和透明度，即使會有民意的反映，其影響程度也有限。其次是立法質量不高。對基層社會治理的法律，頻繁修改不僅影響法律的穩(wěn)定性與權威性，同時也凸顯立法質量不高的問題。這會使社區(qū)民眾無法充分地理解法律，進而難以自覺地尊重法律。

2.2 依法自治能力薄弱

社區(qū)依法自治是基層治理的關鍵和基石，構建合理合法的社區(qū)治理體系，需要政府、自治機構與民眾之間形成公開、民主、監(jiān)管相融合的良性健康關系。但是由于傳統(tǒng)社會風俗習慣和行政化管理的困擾，基層當前還是有不少社區(qū)沒有達到完全具備法治思維的程度。第一，居委會與基層政府的關系不明確。居委會是社區(qū)事務的自治組織，但在實際運行中一些基層政府常常越權插手居委會各項事務，沒有完全形成政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機制。服務型社區(qū)就是為人民服務的社區(qū)，其基本宗旨就是為社會、公眾提供優(yōu)質的服務。但目前看來，服務型社區(qū)的建設還是受到傳統(tǒng)的政府本位的思想觀念影響，有的社區(qū)居委會工作人員認為他們的職責只是做好管理，缺乏權責對等的社會法治觀念，運用法治思維和法治方式處理事情的意識有待提高，習慣于被動的接受上級指示的工作任務，行政思維根深蒂固，政府機構沒有完全將服務群眾和社會放在首位。第二，社區(qū)居民并不了解法治的真正意義，存在習慣性思維，被動地接受居委會的意見或決定，參與程度、參與意識和社區(qū)自治要求不協(xié)調。例如在調研中發(fā)現(xiàn)部分居民遇到矛盾或糾紛，尤其是征地拆遷、住房保障等涉及利益的重大問題上，他們往往相信權力的力量，信訪不信法，信鬧不信法，影響了黨和政府的信譽，以及法治精神的傳播。這使得社區(qū)里的自治機構很難得到支持，更加難以起到關鍵性的作用。同時居民自治缺乏較為有力的監(jiān)督機制，比如一些社區(qū)逐漸異化為行政力量的延伸，在絕大部分居民包括社區(qū)干部的觀念里，自主權等同于幾年一次的選舉權，自治事務在實際上還是社區(qū)干部掌權，且他們逐漸成為政府的代理人。

2.3 法治機制有待完善

首先表現(xiàn)在矛盾糾紛依法調處機構有待完善。從調研的情況看，社區(qū)雖然都成立了人民調解委員會，但矛盾糾紛調處機制不健全，導致大多數(shù)“老、大、難”糾紛和纏訪鬧訪案件難以解決，工作只停留在表面上，停留在穩(wěn)控上，沒有從根本上依法解決問題[5]。其次是社區(qū)考核機制不完善。當前對社區(qū)工作的績效考核上，大多是“上對下”，而不是以群眾滿意度為考核準則，社區(qū)干部精力用于應付上級考核檢查多，用于開展法治活動、服務居民少。

2.4 法治人才隊伍建設亟待提高

高素質、專業(yè)化的法治人才隊伍，是當前社區(qū)治理法治化建設中不可或缺的基礎支撐。但是，在調研中，筆者發(fā)現(xiàn)某些社區(qū)嚴重缺乏專業(yè)的法律人才，究其原因，主要是政府在政策和財政經(jīng)費上還沒有給予更多的傾斜，沒有為社區(qū)法律人才營造良好的工作環(huán)境、提供良好的職業(yè)發(fā)展前景與規(guī)劃。一些社區(qū)地理位置偏遠，條件差，環(huán)境不好，待遇不高，難以招聘到優(yōu)秀的專業(yè)法律人才。例如，有的社區(qū)調解委員會都是形同虛設，只有唯數(shù)不多的在里面。由于缺乏法律知識和能力不足，他們對法律的理解往往是不完整的，因此，更傾向于依靠經(jīng)驗和感情來解決法律問題，導致許多沖突和糾紛無法解決，形成集體或越級上訪，影響了社區(qū)治理法治化建設的推進。

社區(qū)治理法治化存在的問題，既有歷史的原因，又有現(xiàn)實的原因，根本是社會主義法治理念和信仰尚未真正進入心，關鍵是依法治理、依法行政仍存在諸多體制、機制的障礙。

3 新時代社區(qū)治理法治化建設的路徑選擇

3.1 堅持科學立法先行，建立完備的治理法律規(guī)范體系

一是完善社區(qū)治理的立法和制度體系。法律是治國之重器，良法是善治之前提。堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。[1]11國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，體現(xiàn)在社會治理層面就是社會治理法治化，而社會治理法律體系建設意味著首先要有法可依。為達到這一目標，必須做到以科學立法為先導，加強與推進科學立法是實現(xiàn)社會治理法治化的先決性工作，能進一步夯實社區(qū)治理的制度支撐。2019年，全國人大通過的《中華人民共和國社區(qū)矯正法》，是國家首次就社區(qū)矯正工作進行的專門立法，可以說是一次生動的立法實踐。它的制定出臺，體現(xiàn)了尊重基層的首創(chuàng)精神和民意，將基層社區(qū)工作實踐中的一些行之有效的方法做法固定下來，上升到法律制度，這也是貫徹落實十九屆四中全會不斷完善社會主義法治體系要求的生動體現(xiàn)。二是堅持民主立法、科學立法。只有站在群眾的立場，充分反映人民群眾利益，才能保證法律的權威，使人們尊重法律、遵守法律，從而產生自覺依法的行為。三是立法過程中應充分發(fā)揮社會團體、社會組織的作用。建議把一些立法調研任務交給社會團體，由它們聘請所屬領域的專家和法律工作者，對專題進行科學地社會調研，提供獨立的、有說服力的報告。

3.2 完善政府責任職能，發(fā)揮依法自治功能

一是強化黨建引領，提升社區(qū)黨組織法治水平。黨的十九屆四中全會指出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務機制”。[1]15社區(qū)黨組織是貫徹落實黨的路線方針政策的“排頭兵”，是提升社區(qū)社會治理法治化最有力、最迅速、最徹底的重要力量。新時代，將社區(qū)黨組織建設納入法治化運行軌道，引領居委會和其他各類社會組織共建共融、協(xié)同推進，是豐富和拓展社區(qū)黨建法治化科學內涵與實現(xiàn)路徑的重要著力點[6]。在社區(qū)法治化治理中推行“網(wǎng)格+黨建+法治”模式，按照屬地管理的原則，建立住社區(qū)黨員要到社區(qū)報到注冊制度，將社區(qū)所有黨員網(wǎng)格化，即把社區(qū)劃分為一定網(wǎng)格，把每名黨員劃歸到網(wǎng)格，每個網(wǎng)格都建立黨支部。黨支部書記兼任人民調解委員會委員，每個網(wǎng)格內的樓棟、街巷、院落設立黨小組，每個黨小組長兼任法治聯(lián)絡員。同時，每個黨小組在各個樓棟、街巷、院落評選設立黨員守法模范戶或居民守法模范戶。在每個社區(qū)形成“上下聯(lián)動、橫向互動、縱橫貫通”的組織領導體制和法治治理體系，發(fā)揮黨員在網(wǎng)格管理服務中的先鋒模范作用，把黨組織的法治化治理觸角延伸到社區(qū)的每個末梢。二是健全準入制度，厘清社區(qū)工作權責。健全基層政府的權力清單和責任清單，為社區(qū)釋放行政壓力。明確權力清單，把屬于社區(qū)自治權限的權力最大程度的歸還給社區(qū)，居委會可以采用列表的方式將與社區(qū)事務相關的職能部門的權限以權力清單的方式列舉出來，并且明確政府過度作為或不作為的負面清單。同時，要把上級政府下派到社區(qū)的具體行政事務把控在最小的限度范圍之內，建立市、縣兩級社區(qū)建設領導小組，市、縣級政府規(guī)定凡進入各個社區(qū)的行政事務必須按照程序報予市、縣兩級社區(qū)建設領導小組審批核準。另外，借助“社區(qū)—社會組織—社會工作”三社聯(lián)動的社會治理機制，將社區(qū)的職能釋放給社會組織，通過向社會組織購買公共服務的方式，促進政府權力和民眾自治權利的上下互動。[7]三是大力培育孵化社會自治組織，培育“自治領袖”。自治在本質上是民眾權利意識覺醒的自覺行為，需要由業(yè)主委員會等社會自治組織作為自治權力的載體，由具有領導能力和綜合協(xié)調能力且深受民眾愛戴和認可的“小巷總理”作為治理先鋒。雖然每個自治單位情況不盡相同，但自治的創(chuàng)造性和執(zhí)行性決定了它需要政府和社會的扶持。隨著社會組織參與社會治理事務的深入和以小區(qū)業(yè)主為代表的民間自治力量的壯大，規(guī)范社會組織和民間自治力量中的法律顧問制度和法律糾紛調解及援助制度成為當務之急。四是提升社區(qū)干部依法水平。財政每年可以拿出相應財政用于社區(qū)干部學歷教育補助。每年將基本法律法規(guī)培訓任務納入社區(qū)干部年度培訓計劃，對干部進行輪訓。在社區(qū)設立科學、規(guī)范的法治指標考察體系，規(guī)范社區(qū)行為，堅決杜絕黨員干部違法行為。

3.3 弘揚法治文化，營造良好的全民守法環(huán)境

推進社區(qū)治理法治化最核心、最根本的問題就是形成居民規(guī)守法的法治環(huán)境。而法治文化是建設法治和形成法治意識的核心要求和內在驅動。首先，進一步創(chuàng)新社區(qū)治理法治化建設的關鍵是挖掘具有地域社會的法律文化，構建具有地域特色的法治文化，并依次在文化多元化環(huán)境下積極引導社區(qū)建設創(chuàng)新，從而實現(xiàn)社區(qū)治理的法治文化傳播。比如依托自然景觀，把法治元素融入，完善社區(qū)法治文化陣地建設。肥東縣長臨河鎮(zhèn)四頂社區(qū)，將四頂山風光與本村孝義文化相結合，在不改變村居院落、文化遺址等原有景觀前提下，注入法治元素，創(chuàng)新推動“法治文化+旅游景點”法治文化建設。其次，完善政府為引導的社區(qū)普法制度。首先要跟著群眾需求走，普法宣傳接地氣。組織法治文藝工作者以群眾喜聞樂見的形式把法律送到各家各戶，做到只要有文藝演出的地方，就有法治宣傳和咨詢站。肥東縣在“全民文化月”活動中開展“包公折子戲”巡演，將古代名人的法治精神融入到傳統(tǒng)戲曲文化中；創(chuàng)作繪制普法讀本《包公故事》連環(huán)畫，將人物造型融裝飾畫、剪紙和戲劇藝術于一體，更加適合少年兒童閱讀，讓青少年在享受閱讀樂趣的同時受到法治教育；拍攝包公動漫短視頻，編印小包說法系列折頁，動漫與說理結合，受到群眾一致好評，真正起到了法治入眼、入腦、入心的作用。堅持創(chuàng)新普法方式，真正使法律知識和法律意識在潛移默化中深入人心，營造了良好的法治環(huán)境。

3.4 強化法治隊伍建設，形成有力的法治保障

一是探索建立具有特色的社區(qū)法治專員制度。政府通過采取購買服務的方式，引入法律服務中心的專業(yè)社會組織，作為社區(qū)法治專員服務團隊，從事社區(qū)法治一線工作。圍繞社區(qū)治理課題和社區(qū)居民法律服務需求，為社區(qū)居民提供菜單式、個性化法律服務；組建社區(qū)法治工作專家后援團，及時幫助解決指導員在具體工作中遇到的疑難問題；建立社區(qū)評價制度，綜合運用居委會滿意度測評、征求街道相關部門意見、群眾問卷調查等方式開展考核，將結果作為法治專員下一年度留任及與社會組織續(xù)簽服務合同的主要依據(jù)。引進法律服務組織參與社區(qū)治理,不僅推進了共治與法治,也提升了社會治理專業(yè)化水準，強化了社區(qū)法治隊伍建設壯大。二是建立社區(qū)法律顧問和法律培訓制度，每年定期開展社區(qū)行政執(zhí)法能力培訓，努力用法治思維和法治方式進行行政管理活動。在社區(qū)普遍建立法官工作室、群眾說事室、訴前調解室等工作點和在線法庭等互聯(lián)網(wǎng)工作機制，使人民法庭由單一的工作點變成網(wǎng)絡化的工作面，為多方聯(lián)動促進社區(qū)治理搭建完備的工作平臺。三是建立便民化、智能化司法援助服務隊伍。運用科技手段，能夠有助于法律援助效率的提升和社區(qū)法治水平的提高?；鶎诱梢蕴剿魑⑿判〕绦?，通過“解紛直通車”這樣的小程序，讓社區(qū)干部、執(zhí)法人員在工作中遇到難于處理的矛盾糾紛時，可以直接向網(wǎng)上“駐點”的法律顧問咨詢，這樣可以有效快速地將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，法律服務在基層社區(qū)得以真正不斷的擴展延伸。

目前，國家在制度層面前所未有地重視法治建設，全面依法治國實踐不斷推進，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，給新時代社區(qū)治理法治化建設提供了強有力的理論制度支撐。只有在制度基礎上結合實踐，不斷探索社區(qū)治理法治化的有效途徑，才能為全面推進國家治理體系法治化提供鮮活的基層經(jīng)驗。