生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍研究

蘇悅心

(廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530000)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，為了扭轉(zhuǎn)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的局面，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，真正落實(shí)“擔(dān)害擔(dān)責(zé)”，國(guó)家在湖南、山東、貴州等七個(gè)省市先行試點(diǎn)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在總結(jié)兩年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家于2017年底印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，明確提出了要在2018年全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2019年最高人民法院出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定(試行)》)，進(jìn)一步細(xì)化了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理規(guī)則。近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度成為環(huán)境法學(xué)界關(guān)注的“熱門(mén)話題”，相關(guān)研究蓬勃發(fā)展，學(xué)者們的研究重點(diǎn)多集中在生態(tài)環(huán)境損害的概念、磋商和訴訟以及與相關(guān)制度的銜接，鮮少專(zhuān)門(mén)對(duì)這個(gè)制度的適用范圍進(jìn)行深入研究剖析。事實(shí)上，一個(gè)制度的適用范圍是該制度得以建立、完善和實(shí)施的前提和關(guān)鍵，理應(yīng)引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的重視。

在國(guó)家《方案》印發(fā)后，各地紛紛以其為藍(lán)本，出臺(tái)了本省(市、區(qū))的改革實(shí)施方案。迄今為止，筆者以“生態(tài)環(huán)境損害”為關(guān)鍵詞，在北大法寶網(wǎng)站上，共檢索到49個(gè)地方性法規(guī)和規(guī)章、41個(gè)地方規(guī)范性文件。這些法律文件大多都對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但基本都是對(duì)《方案》和各省(市、區(qū))改革實(shí)施方案規(guī)定的適用范圍的“平移”。本文將對(duì)《方案》和各省(市、區(qū))的改革實(shí)施方案中關(guān)于適用范圍的規(guī)定進(jìn)行對(duì)比歸納，分析異同，發(fā)掘出潛存的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議，以期為制度的完善發(fā)展提供參考。

1 適用范圍規(guī)定的概況及原因分析

《方案》第三部分對(duì)適用范圍進(jìn)行了規(guī)定，在給出“生態(tài)環(huán)境損害”定義時(shí)明確了其是“生態(tài)環(huán)境”本身所遭受的損害，并采取列舉加排除的方法，對(duì)適用范圍作了規(guī)定?！斗桨浮访鞔_了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的幾種情形，并作出了適用排除的規(guī)定，將“人身傷害”與“財(cái)產(chǎn)損失”排除在外，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償也不適用該制度。全國(guó)各省(區(qū)、市)根據(jù)本地的情況，對(duì)適用的具體情形進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定了本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍。下文將對(duì)目前各地的適用范圍的現(xiàn)狀進(jìn)行歸納分析。

首先，《方案》中規(guī)定的構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害的第一種情況是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件，各省(市、區(qū))在制定自己的改革方案時(shí)照搬這一規(guī)定。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件按照事件的嚴(yán)重程度，分為特別重大、重大、較大以及一般四個(gè)等級(jí)，方案中并未將一般突發(fā)環(huán)境事件納入適用范圍。但在實(shí)踐中，也有個(gè)別地級(jí)市，比如浙江省的平湖市①將“需要展開(kāi)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或恢復(fù)的一般環(huán)境突發(fā)事件”納入了需要索賠的生態(tài)環(huán)境損害情況中，擴(kuò)大了方案中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害的適用范圍。

其次，依據(jù)《方案》第三條第二款的規(guī)定，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，應(yīng)予啟動(dòng)索賠。各省市在“照搬”了這一規(guī)定的基礎(chǔ)上，在發(fā)生區(qū)域上增加了一些新的具體類(lèi)型，較多省(市、區(qū))在此基礎(chǔ)上增加了生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，如北京、天津、陜西等；湖北省還增加了國(guó)家重要江河湖泊二級(jí)以上水功能區(qū)、生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上集中式飲用水水源地；山西省增加了泉域保護(hù)區(qū)；海南省增加了生產(chǎn)生活人口較密集區(qū)域的工業(yè)園區(qū)和工業(yè)聚集區(qū)。

再次，針對(duì)《方案》規(guī)定的第三種情形，大部分省市(廣西、山東、新疆除外)都對(duì)第三種情形(發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的)進(jìn)行了細(xì)化。通過(guò)對(duì)各省的實(shí)施方案進(jìn)行歸納分析，具體細(xì)化規(guī)定大致有以下類(lèi)型：第一，有些省市直接規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為符合犯罪構(gòu)成要件且造成生態(tài)環(huán)境損害的，對(duì)此要適用生態(tài)環(huán)境損害賠償，比如內(nèi)蒙古、四川。第二，有些省市規(guī)定若因污染或生態(tài)破壞造成“嚴(yán)重污染環(huán)境”及“后果嚴(yán)重”，賠償義務(wù)人則要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。造成損害后果的嚴(yán)重程度參照《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事事件適用法律若干問(wèn)題解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)的規(guī)定，或者是將《解釋》的規(guī)定的一些具體嚴(yán)重污染環(huán)境的案件納入適用范圍②，換言之，這類(lèi)擴(kuò)展情況與“兩高”關(guān)于環(huán)境刑事司法解釋中“嚴(yán)重污染”的規(guī)定情形有部分重疊。第三，明確列舉若行為人非法排放、傾倒、處置有放射性、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)，造成生態(tài)環(huán)境損害，要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。這幾種情況，實(shí)則是從行為類(lèi)型以及損害后果程度兩方面進(jìn)行列舉。各省市的改革實(shí)施方案所規(guī)制的行為類(lèi)型多與刑法上規(guī)制的環(huán)境污染犯罪的八種行為相關(guān)，損害后果程度則為“嚴(yán)重污染環(huán)境”“后果特別嚴(yán)重”“造成生態(tài)環(huán)境損害”及“造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害”四種情況。

最后，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的排除上，大多數(shù)省市與《方案》保持一致，廣西、云南、河北、廣東等對(duì)于不適用情形新增加了具體內(nèi)容——涉及歷史遺留且無(wú)責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題；湖南在此基礎(chǔ)上增加了“涉湘部隊(duì)的生態(tài)環(huán)境損害事件，按照軍隊(duì)有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定。

由上述歸納分析比對(duì)可知，各省市所規(guī)定的適用范圍相較于《方案》更為具體詳細(xì)，所列舉的生態(tài)環(huán)境損害事件類(lèi)型增多，使得各省市生態(tài)環(huán)境索賠工作更具可操作性，但同時(shí)也出現(xiàn)對(duì)《方案》規(guī)定的適用范圍不當(dāng)擴(kuò)大，各省市規(guī)定的適用范圍寬窄不一等混亂的局面。實(shí)踐中，有些省市在大方向上都將構(gòu)成環(huán)境污染犯罪且造成生態(tài)環(huán)境損害的事件類(lèi)型納入生態(tài)環(huán)境損害索賠事件的范圍，但在造成結(jié)果的損害程度上，各自的標(biāo)準(zhǔn)不一，如內(nèi)蒙古規(guī)定“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)構(gòu)成犯罪且造成生態(tài)環(huán)境損害”，河南、浙江等省則要求造成的生態(tài)環(huán)境損害要“嚴(yán)重”；廣東省則規(guī)定“構(gòu)成破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪、存在后果特別嚴(yán)重、情節(jié)嚴(yán)重或者數(shù)量巨大等情形，且造成生態(tài)環(huán)境損害的”。在通常情況下，無(wú)論是出現(xiàn)在法律法規(guī)中，還是出現(xiàn)在政策文件中的法律概念，應(yīng)盡量保持一致，其內(nèi)涵、外延都應(yīng)做統(tǒng)一的界定。[1]而各地生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案對(duì)適用該制度的“生態(tài)環(huán)境損害”事件作出了大小不一的認(rèn)定，這并不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的統(tǒng)一完善。

造成這一亂象的原因主要是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，該制度定位的偏差使得《方案》對(duì)適用范圍的規(guī)定過(guò)于寬泛。首先，《方案》并未明確不利改變的具體程度；其次，作為兜底條款的“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！斗桨浮穬H正面列舉了突發(fā)環(huán)境事件和發(fā)生區(qū)域兩種具體索賠情況，適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的“其他”事件除了要達(dá)到所列舉的兩類(lèi)事件的嚴(yán)重程度還應(yīng)具備哪些共性特征并無(wú)規(guī)定，也就是說(shuō)缺乏可以進(jìn)行推理拓展的規(guī)律性，且各省(市、區(qū))對(duì)“嚴(yán)重”程度的把握存在偏差。這樣模糊不清的標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)導(dǎo)致各省(市、區(qū))在制定相應(yīng)的改革方案時(shí)“參照物”不多，對(duì)適用范圍根據(jù)自己的主觀理解作出規(guī)定，其結(jié)果必定是導(dǎo)致各地生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵外延不一致，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善和統(tǒng)一。

2 適用范圍的亂象帶來(lái)的問(wèn)題

2.1 不利于各地索賠工作的開(kāi)展

首先，《方案》中規(guī)定的“較大及以上”“嚴(yán)重影響”這類(lèi)含糊的表達(dá)，會(huì)導(dǎo)致職責(zé)不清，可操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中案件究竟是否可以納入適用范圍，辨別起來(lái)并不簡(jiǎn)單。其次，現(xiàn)有地方的改革方案對(duì)適用范圍的規(guī)定存在較大不同，可能會(huì)出現(xiàn)地方管轄沖突。環(huán)境要素多具有流動(dòng)性、擴(kuò)散性的特征。就大氣而言，污染物進(jìn)入環(huán)境以后迅速擴(kuò)散轉(zhuǎn)移，相鄰城市的大氣都可能受到污染。在這種情況下，相鄰省(區(qū)、市)關(guān)于這一類(lèi)生態(tài)環(huán)境污染事件的適用門(mén)檻若不一樣，則同一損害行為在不同的地區(qū)可能會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。最后，磋商作為生態(tài)環(huán)境損害索賠的方式之一，適用范圍的模糊給了賠償權(quán)利人一定的選擇權(quán)，有些省(市、區(qū))在其改革方案中規(guī)定了適用范圍包括“賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)認(rèn)為有必要追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的其他情形”，使得賠償權(quán)利人在磋商適用范圍上有了一定的“自由裁量權(quán)”，加劇了磋商雙方地位的不平等性。

2.2 適用范圍的擴(kuò)張欠缺正當(dāng)性

根據(jù)《方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害索賠主體主要有三類(lèi)：國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、地市級(jí)政府、國(guó)務(wù)院委托的相關(guān)部門(mén)以及被授權(quán)的省、地市級(jí)政府指定的相關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，索賠權(quán)源于國(guó)務(wù)院。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(制度)是“基于國(guó)家自然資源所有權(quán)”而賦予訴權(quán)③，國(guó)務(wù)院的權(quán)利又是來(lái)自《憲法》的授權(quán)。我國(guó)《憲法》確立了自然資源國(guó)家所有權(quán)基本制度，國(guó)務(wù)院作為國(guó)家自然資源所有權(quán)的代表行使主體，可授權(quán)索賠權(quán)人對(duì)《憲法》④和《物權(quán)法》⑤規(guī)定的國(guó)家所有的資源進(jìn)行索賠，對(duì)前述資源外的損害不可適用該制度。換言之，賠償權(quán)利人僅僅擁有就自然資源被污染、破壞后的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠的權(quán)利。[2]但自然資源所有權(quán)并沒(méi)有囊括所有的自然資源，比如大氣和農(nóng)村集體所有的自然資源，與之相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害事件也不應(yīng)納入以自然資源所有權(quán)理論構(gòu)建起來(lái)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。但在實(shí)踐中，政府和司法機(jī)關(guān)將嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的案件作為要求生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹攸c(diǎn)，如內(nèi)蒙古阜豐生物科技有限公司大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案以及浙江上峰建材有限公司大氣污染環(huán)境污染損害賠償磋商案件。大氣并不是國(guó)家自然所有權(quán)的客體，此時(shí)將這類(lèi)案件納入生態(tài)環(huán)境損害賠償體系，擴(kuò)張了適用范圍，擴(kuò)張的正當(dāng)性會(huì)受到質(zhì)疑。

2.3 造成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度功能混亂

為了賦予地方政府索賠權(quán)，實(shí)現(xiàn)從政府買(mǎi)單轉(zhuǎn)化為損害者擔(dān)責(zé)，建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，以填補(bǔ)法律漏洞。[3]在環(huán)境執(zhí)法手段自身的局限性無(wú)法完全救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的情況下，賦予政府索賠權(quán)，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)制度，實(shí)則生態(tài)環(huán)境損害賠償制度就是作為政府環(huán)境執(zhí)法的補(bǔ)充機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。[4]122-123但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍的寬泛模糊，造成了這一功能定位的混亂。

在生態(tài)環(huán)境損害案中，環(huán)境行政命令中的代履行、責(zé)令停止違法行為、恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)( 或危害) 等措施，讓責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，生態(tài)環(huán)境損害在現(xiàn)有行政法框架下也可得到一定的解決。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，主要的救濟(jì)方式就是生態(tài)修復(fù)，在判決中體現(xiàn)為清理污染物，補(bǔ)種樹(shù)木、恢復(fù)植被等等，其救濟(jì)方式達(dá)到的效果與行政手段有異曲同工之妙。而適用范圍的模糊不清，將實(shí)踐中本可以用環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)路徑就可以救濟(jì)的生態(tài)環(huán)境損害也納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，使得在面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，無(wú)論適用哪一種手段都可達(dá)到生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的目的，導(dǎo)致兩條救濟(jì)路徑功能重疊，可能出現(xiàn)沖突或者重復(fù)執(zhí)法。由此可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(制度)有替代環(huán)境行政執(zhí)法之嫌，[4]121-122造成該制度功能混亂。

2.4 增加環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接難度

根據(jù)司法解釋、《方案》和《若干規(guī)定(試行)》的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償(訴訟)制度在適用范圍上存在一定的區(qū)別：首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要實(shí)際發(fā)生損害方可啟動(dòng)適用該制度，而環(huán)境民事公益訴訟的適用除了實(shí)際發(fā)生損害的情形，還包括“具有損害風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”。其次，對(duì)實(shí)際發(fā)生損害后果的情形，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求損害行為要具有一定的“嚴(yán)重性”，而環(huán)境民事公益訴訟并無(wú)此要求。但在實(shí)踐中各省(市、區(qū))將該制度適用范圍有所擴(kuò)大，而有些省份環(huán)境公益訴訟的適用范圍將突發(fā)環(huán)境事件涵蓋進(jìn)去，使得兩種訴訟適用范圍趨同。[5]而兩種訴訟制度在缺乏法律規(guī)定有效供給的情況下，兩者的受理、判決及承擔(dān)責(zé)任的方式存在差別，可能會(huì)出現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象。《若干規(guī)定(試行)》第十七條中規(guī)定先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，似乎是經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單地處理好了這兩者的關(guān)系，實(shí)則，只是形式地將政府納入了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，將其與環(huán)境公益訴訟混為一談，并沒(méi)有實(shí)際地發(fā)揮該制度應(yīng)有的功效，反而加劇兩者之間的銜接障礙。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍界定的完善建議

首先，根據(jù)《方案》的規(guī)定，目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所依據(jù)的理論基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)理論。該制度是按照私法救濟(jì)路徑設(shè)立的，作為索賠方式之一的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟因此被定性為特殊的私益訴訟，與現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟屬于不同的訴訟系屬，一來(lái)會(huì)使兩者銜接困難，二來(lái)會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度構(gòu)建的雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，影響制度體系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。該制度的私法救濟(jì)手段定位無(wú)法解釋政府在環(huán)境行政執(zhí)法手段之外，還可以通過(guò)提起私益訴訟的方式救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的情況，這種情況有使公法責(zé)任向私法逃逸的危險(xiǎn)性。因?yàn)槎ㄎ坏钠睿瑢?dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與其他制度之間存在功能重疊甚至沖突的問(wèn)題，而適用范圍的模糊更加劇了這三者的銜接難度，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償功能定位更模糊。所以，在合理界定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍之前，應(yīng)先矯正該項(xiàng)制度的定位，推翻“物權(quán)化”的自然資源國(guó)家所有權(quán)及私力救濟(jì)機(jī)制理論，明確國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和作為“公權(quán)”的自然資源國(guó)家所有權(quán)共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的依據(jù)，[6]將該制度定位為環(huán)境行政執(zhí)法的延伸手段，[7]國(guó)家實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理職責(zé)的創(chuàng)新方式，而后理順制度體系，調(diào)整制度功能，優(yōu)化制度運(yùn)行順序，在此基礎(chǔ)上再對(duì)適用范圍進(jìn)行合理界定。

其次，在國(guó)家層面統(tǒng)一制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍，在適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度時(shí)盡量做到全國(guó)一盤(pán)棋。明確的國(guó)家生態(tài)環(huán)境損害事件的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有助于各省(市、區(qū))政府在統(tǒng)一的規(guī)則下開(kāi)展生態(tài)環(huán)境索賠活動(dòng)，而且也可以避免具體實(shí)施改革方案的地方性規(guī)定相互矛盾的現(xiàn)象的發(fā)生。一是應(yīng)設(shè)置適用門(mén)檻，不可盲目地將所有的生態(tài)環(huán)境損害都納入適用范圍。在綜合考量各方面的因素，如生態(tài)環(huán)境損害所波及的地域范圍、社會(huì)關(guān)注度等，對(duì)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害程度和大小進(jìn)行量化分級(jí)，將適用范圍限定在造成較大影響或者說(shuō)較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害的情形，這是目前較為穩(wěn)妥的安排?，F(xiàn)今較多國(guó)家都采取了這種做法，比如歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》中對(duì)于環(huán)境損害是否存在一項(xiàng)判定的必要指標(biāo)就是“重大性”，認(rèn)定土地?fù)p害則需要證明對(duì)人體健康造成重大風(fēng)險(xiǎn)。日常較小的環(huán)境損害情形一般多適用各成員國(guó)內(nèi)的行政規(guī)制措施進(jìn)行救濟(jì)。[8]二是在借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮我國(guó)實(shí)踐中的情況，應(yīng)對(duì)《方案》中生態(tài)環(huán)境損害的計(jì)算方式予以明確，對(duì)“較大”“嚴(yán)重影響”等作出量化解釋?zhuān)瑢?duì)方案中第二種生態(tài)環(huán)境損害事件細(xì)化，明確在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件所應(yīng)達(dá)到的具體程度。在生態(tài)環(huán)境損害界定中應(yīng)明確何為損害、何為嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境、不利改變須達(dá)到何種程度，盡量采取確定性的法律概念，以避免生態(tài)環(huán)境損害閾值界定不清的問(wèn)題。[9]三是適用范圍的列舉中所涉及到的術(shù)語(yǔ)，若在司法解釋、《方案》、《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法》等現(xiàn)行有效的法律文件中有相應(yīng)的規(guī)定和解釋?zhuān)诹信e規(guī)定時(shí)，要注意厘清不同文件的術(shù)語(yǔ)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，協(xié)調(diào)好各文件不同表述可能導(dǎo)致的理解上的偏差和矛盾。

最后，各省(市、區(qū))政府應(yīng)該根據(jù)面對(duì)的生態(tài)環(huán)境壓力，結(jié)合生態(tài)破壞、環(huán)境污染的程度、環(huán)境要素的不利改變，增加列舉情形，進(jìn)一步將《方案》中的兜底條款具體化。不宜對(duì)適用范圍進(jìn)行盲目擴(kuò)大，要減少賠償權(quán)利人可以單方面決定是否進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖杂刹昧靠臻g，明確其職責(zé)范圍。在國(guó)家立法明確標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各省(市、區(qū))可以根據(jù)本省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和相關(guān)政策實(shí)施情況，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害的特點(diǎn)將不同的生態(tài)環(huán)境損害事件進(jìn)行類(lèi)型化，細(xì)化不同類(lèi)型生態(tài)環(huán)境損害事件各階段的執(zhí)行事項(xiàng)，加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性和針對(duì)性。在類(lèi)型化上可借鑒芬蘭的做法。芬蘭根據(jù)各類(lèi)環(huán)境損害的特點(diǎn)，將生態(tài)環(huán)境損害分為五類(lèi)，并對(duì)其職責(zé)機(jī)關(guān)、損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)防和補(bǔ)救程序等進(jìn)行了差異化的安排，這樣的做法可實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理地對(duì)環(huán)境損害的補(bǔ)救。[10]實(shí)踐中，湖南省在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償改革時(shí)，配套出臺(tái)了《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查方法(試行)》，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查實(shí)行分級(jí)分類(lèi)，屬地管理，將生態(tài)環(huán)境事件分為七大類(lèi)，分別規(guī)定由不同的部門(mén)主管。湖南此種做法有利于實(shí)踐中索賠活動(dòng)的開(kāi)展。各地在進(jìn)一步細(xì)化適用范圍時(shí)可采取這種做法，將生態(tài)環(huán)境損害劃分為水損害、土壤損害、生物多樣性損害等，分由不同的部門(mén)監(jiān)管，針對(duì)不同類(lèi)型的損害采用不同的評(píng)估程序，構(gòu)建多層次的責(zé)任體系。同時(shí)在有條件的地區(qū)還可以考慮嘗試區(qū)域協(xié)同出臺(tái)適合本區(qū)域的改革實(shí)施方案，增強(qiáng)地方之間處理生態(tài)環(huán)境損害事件之間的協(xié)調(diào)性，減少管轄沖突、“同案不同判”的現(xiàn)象。比如，京津冀地區(qū)則可以在本省(市、區(qū))的改革實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，探索適合本地區(qū)的區(qū)域協(xié)同立法。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)上述各省(區(qū)、市)公布的改革實(shí)施方案所規(guī)定的適用范圍進(jìn)行歸納梳理，發(fā)現(xiàn)目前呈現(xiàn)出比較混亂的局面。如此，容易引發(fā)一系列問(wèn)題，可能會(huì)阻礙生態(tài)環(huán)境損害制度的統(tǒng)一完善的法律化進(jìn)程，尤其是可能導(dǎo)致制度功能定位混亂，增加與相關(guān)救濟(jì)制度之間的銜接難度。對(duì)上述問(wèn)題有針對(duì)性地提出建議，希望未來(lái)學(xué)界可以聚焦于此，共同努力完善該制度。

注釋?zhuān)?/p>

①平湖市《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接協(xié)作工作的通知》中有規(guī)定：“改革實(shí)施方案規(guī)定以下情形依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：……(5)發(fā)生需要展開(kāi)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或恢復(fù)的一般環(huán)境突發(fā)環(huán)境事件。”

②《云南省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》規(guī)定：(一)有下列情形之一，按照本實(shí)施方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：“……4.因環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成永久基本農(nóng)田、國(guó)有防護(hù)林地、特種用途林地5畝以上，一般耕地、其他林地10畝以上，國(guó)有草原或草地20畝以上基本功能喪失或遭受永久性破壞的;造成國(guó)有森林或其他林木死亡50立方米以上?！?/p>

③詳見(jiàn)該《意見(jiàn)》第十九條.

④詳見(jiàn)《憲法》第九條.

⑤詳見(jiàn)《物權(quán)法》第四十六、四十七、四十八、四十九條.