信用立法：建設(shè)社會信用法治體系之前提

封星琦,胡貴海

（1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭，411105；2.濟(jì)南市市中區(qū)人民檢察院，山東 濟(jì)南，250000）

一、問題的提出

現(xiàn)如今，失信現(xiàn)象已遍及社會各個領(lǐng)域，牽涉公民、法人、其他組織和機(jī)關(guān)等各類主體，社會信用危機(jī)已初見端倪，且呈日益嚴(yán)峻之勢。長此以往，必然造成社會秩序的混亂，阻礙市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。同時，社會信用危機(jī)的蔓延也說明了傳統(tǒng)信用德治已經(jīng)難以有效應(yīng)對，僅依靠傳統(tǒng)信用德治已經(jīng)遠(yuǎn)不能夠。為此，信用法治被提上日程。自2014年國務(wù)院提出加快建設(shè)社會信用體系以來，社會信用體系建設(shè)與法治建設(shè)不斷融合發(fā)展。中央明確強(qiáng)調(diào)，社會主義核心價值觀是社會主義法治建設(shè)的靈魂，要把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)。依據(jù)黨的十一屆三中全會要旨和十八大報告，法治的前提是“有法可依”和“科學(xué)立法”。故建設(shè)社會信用法治體系的前提是信用立法，要探索完善社會信用體系相關(guān)法律制度，研究制定信用方面的法律。

然而，目前學(xué)界對于是否要信用立法尚存爭議，而且關(guān)于信用立法的理論基礎(chǔ)研究也相對薄弱。為此，筆者試通過論述信用立法的必要性、價值性和可行性，以期為信用立法提供支撐，為建設(shè)社會信用法治體系提供思路。

二、信用立法是現(xiàn)實需要

面對社會信用危機(jī)，僅靠信用德治已是力不能及，必須要德治和法治相結(jié)合。然而我國現(xiàn)有法律對于信用的規(guī)制缺乏系統(tǒng)性和針對性，信用法治還很薄弱，信用立法有其必要性。

（一）社會失信問題嚴(yán)重

按照《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》的劃定，筆者將涉及社會信用的重點(diǎn)領(lǐng)域分為政務(wù)領(lǐng)域、商務(wù)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和司法領(lǐng)域。

政務(wù)領(lǐng)域的失信問題主要有政策執(zhí)行失信、具體行政行為失信、行政相對人信息泄露、債務(wù)不履行、公務(wù)員失信等類別。政務(wù)領(lǐng)域失信現(xiàn)象已經(jīng)不足為鮮，目前已經(jīng)有上百個地方政府被法院列入失信被執(zhí)行人名單。政務(wù)領(lǐng)域失信的后果嚴(yán)重，一是侵害自然人的合法權(quán)益、損害企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益；二是失信行政會造成嚴(yán)重的社會不公；三是易陷入“塔西佗陷阱”，大大降低政府的公信力。如此后果帶來的損失難以用數(shù)字計算，用金錢衡量。

商務(wù)領(lǐng)域的失信問題十分嚴(yán)重，失信現(xiàn)象紛繁復(fù)雜。比如假冒偽劣商品、虛假宣傳、騙保騙賠、網(wǎng)購刷單、商業(yè)欺詐等。早在2011年，中國產(chǎn)品質(zhì)量協(xié)會發(fā)布的質(zhì)量信用白皮書指出，我國因商務(wù)領(lǐng)域的失信而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)5855億元人民幣，隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷提升，這一數(shù)值只會增不會減。商務(wù)領(lǐng)域失信不僅侵犯消費(fèi)者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，造成重大經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重破壞市場秩序，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的隱患。

社會領(lǐng)域的失信問題同樣不容忽視，諸如用人單位拖欠工資、學(xué)歷造假、學(xué)術(shù)造假、網(wǎng)絡(luò)欺詐、造謠傳謠等現(xiàn)象層出不窮，已經(jīng)嚴(yán)重影響了人民生活、社會公平和穩(wěn)定。

司法領(lǐng)域的失信問題主要有訴訟參加人失信、被執(zhí)行人失信等。司法是守護(hù)社會公平正義的最后一道屏障，當(dāng)司法失去公信力的時候，也就是社會公平正義堡壘倒塌的時候。

從各個領(lǐng)域中的不同群體的信用度來看，我們會對信用現(xiàn)狀有更直接的認(rèn)識。據(jù)中國社會科學(xué)院于2015年下半年開展的“中國社會狀況綜合調(diào)查”顯示，公眾對陌生人信任度僅5.6%。從職業(yè)信用角度看，公眾對教師的信任度最高，達(dá)到86.5%。隨后依次是醫(yī)生（78.4%）、同事（69.4%）、警察（68.2%）、法官（60.9%）、黨政機(jī)關(guān)干部（53.8%）和商人（29.8%）。[1]盡管這是幾年前的情況，但是可以作為參照。

綜上，失信現(xiàn)象頻繁、失信行為多樣、失信程度各異，“失信”已經(jīng)給社會生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重危害，應(yīng)對社會失信問題已是刻不容緩。

（二）信用德治的不足

一直以來，信用都是作為道德規(guī)范來約束人們。倡導(dǎo)人們做人誠實，不欺騙他人，做事守信，兌現(xiàn)自己的承諾。但是，道德只是追求完美，其本身作為一種社會規(guī)范卻并不完美。因此，信用德治的手段在應(yīng)對失信問題時會有諸多不足。

其一，守信和失信的標(biāo)準(zhǔn)難以具體確定。道德是人們在社會生活中約定俗成的不成文規(guī)范，會因時間、地點(diǎn)、身份、文化水平等差異而呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，具有很大的不確定性。如何從道德角度去明確什么是信用？什么行為是守信？什么行為是失信？人們無法明確地給出一個標(biāo)準(zhǔn)，很多時候都只是少數(shù)人去服從多數(shù)人?？僧?dāng)有人顛倒黑白之時，人們卻又無法拿出明確規(guī)定來反駁。

其二，容易回避信用評價。原因有二，一是道德?lián)P善棄惡。古往今來，有道德即所謂善，無道德即所謂惡。一定意義上講，道德的價值本質(zhì)就是揚(yáng)善棄惡。善，即一切好的品質(zhì)。惡，即一切壞的品質(zhì)。守信是善，失信是惡，這是人們從道德層面對行為人的評價。正是由于道德有此本質(zhì)，才容易導(dǎo)致信用評價的回避。例：張某沒能按照約定償還債務(wù)，此時張某是失信的?？梢坏┮缘赖聻闃?biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果就不一定了。因為，如果張某沒能按照約定償還債務(wù)是因為他將這筆錢用來做其他的可以被評價為善的事，并且這個善事在大眾認(rèn)知上相比償還債務(wù)是更為緊急或重要的事，比如救人性命，那么人們就往往會認(rèn)為張某是一個非?！吧啤钡娜?，而這個認(rèn)識會很容易掩蓋對張某失信的認(rèn)識，從而自然地回避了對張某的信用評價。以此類推，往往會出現(xiàn)“善意的失信”側(cè)重在善，“惡意的守信”側(cè)重在惡，信用的失與守已經(jīng)不重要，“愛屋及烏”也“恨屋及烏”，此所謂“暈輪效應(yīng)”。因此，僅從道德層面評價信用，人們往往會因考慮善惡而忽略行為人真實的信用狀態(tài)，自然回避對行為人的信用評價。二是道德受人情影響。我們所處的社會是人情社會，人與人之間的親疏關(guān)系和恩情聯(lián)系在很大程度上影響我們的價值判斷和選擇。所以在面對與自己比較親近或有恩的人時，我們可能會礙于情面而回避對其失信的評價，在面對與自己比較疏遠(yuǎn)或有仇的人時，我們可能會回避對其守信的評價。

其三，信用懲戒和教育難以實現(xiàn)。原因有二，一是由于信用德治容易回避信用評價，沒有失信評價自然就不會有信用懲戒和教育。二是道德缺乏強(qiáng)制力。對失信的道德懲罰主要來自社會輿論壓力或是他人負(fù)面評價，從而使失信人感到羞恥，以求守信。但是道德規(guī)范的實現(xiàn)主要在于自我要求，正如哈特所言“有些規(guī)則主要是靠對不服從的懲罰威脅來維護(hù)，另一些則依賴于有指望對規(guī)則的尊重、負(fù)罪感或者自省來維護(hù)，法律與道德規(guī)則之區(qū)別的萌芽形態(tài)也許會顯現(xiàn)出來。”[2]一個對他人的評價持無所謂態(tài)度的人可能會無視社會輿論，因而也就感受不到輿論的壓力，其行為也就不受道德規(guī)范的影響，[3]更不會感到羞恥，所以對失信人的信用懲戒和教育就會失去意義。

其四，信用懲戒不受限制。一是不受程序限制。法律首先是一種制度設(shè)計,它更應(yīng)當(dāng)注重程序,在操作上更多地體現(xiàn)為程序正義。[4]程序正義是人類法律制度的基本價值。[5]法律在作出評價前會在事實認(rèn)定和法律適用上設(shè)置很多法定程序，而道德在作出評價前沒有設(shè)置任何程序。所以對他人失信的負(fù)面評價可以隨口而出，沒有過多的限制。但是對于社會公正而言,程序公正卻具有終極、權(quán)威的評價作用。[6]二是不受程度限制。法律責(zé)任的承擔(dān)都是法定的，明確的，有限度的。比如行為人對刑事責(zé)任的承擔(dān)程度有刑種和刑度來限制。而道德評價都是具有個性的，每個人對失信行為的負(fù)面評價負(fù)面到什么程度是不同的，也是沒有限制的，這完全取決于個人。

其五，容易被濫用，導(dǎo)致道德綁架。[7]由于守信和失信的標(biāo)準(zhǔn)難以具體確定，一些人可能會為了一己之私曲解信用的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行道德綁架，對其他人提出無理要求，而人們卻無法拿出有力手段與之對抗，最多只能是口舌之爭。

（三）現(xiàn)有法律的不足

目前，我國還沒有一部關(guān)于社會信用的專門法律，現(xiàn)有法律關(guān)于信用的規(guī)制較為分散。比如在《反不正當(dāng)競爭法》《民法總則》《合同法》中只是明確了誠實信用的原則?！缎谭ā分兄皇且?guī)定許多能夠牽涉到信用的犯罪，比如詐騙罪，編造、故意傳播虛假信息罪。綜合來看，現(xiàn)有法律對于信用的規(guī)制存在諸多不足。

其一，信用規(guī)制的法律依據(jù)不充分，導(dǎo)致無法可依，有法難依的困境。一是內(nèi)容不全面。缺少系統(tǒng)的信用標(biāo)準(zhǔn)、評價、懲罰、恢復(fù)和救濟(jì)等制度規(guī)定，只涉及原則、行為列舉和個別懲罰措施。二是內(nèi)容不具體。缺少對原則適用、行為認(rèn)定等的具體規(guī)定。

其二，信用規(guī)制具有依附性，不能體現(xiàn)其獨(dú)立性，不能單就信用進(jìn)行規(guī)制。散落在各個法律之中的信用規(guī)制是附屬于原法律的立法宗旨的，是為了服務(wù)于原法律立法目的的實現(xiàn)。比如禁止編造傳播虛假信息的行為是為了防止擾亂市場秩序，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此規(guī)定就是服務(wù)于維護(hù)公平競爭和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法目的，不是單純對于信用的規(guī)制。雖然，事實上的效果會有利于打擊失信行為，但那也只是反射性利益，不能真正體現(xiàn)信用的獨(dú)立性和重要性。

其三，信用規(guī)制難以進(jìn)一步修補(bǔ)完善。在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步規(guī)定大量關(guān)于信用規(guī)制的法律條文不符合這些法律自身的立法目的和宗旨。另外，有些法律經(jīng)過多次修改后已經(jīng)相對完善，很難再進(jìn)一步修繕。

三、信用立法有現(xiàn)實價值

信用立法是將信用這一道德規(guī)范上升為法律規(guī)范，能夠同時發(fā)揮道德和法律的雙重作用，可以起到“1+1>2”的效果，具有很高的價值性。

其一，彌補(bǔ)信用德治的不足。以法律明文規(guī)定的形式將守信和失信的標(biāo)準(zhǔn)具體確定下來；信用法治基本不會受到善惡評價和人情世故的影響，直面信用評價；以法治的強(qiáng)制力保證信用懲戒和教育實現(xiàn)；信用懲戒會受到法定程序、法定的懲罰措施種類和程度的限制；不會存在被濫用和道德綁架的問題等。

其二，提高失信的成本。當(dāng)信用只作為道德規(guī)范時，失信人大多只能受到負(fù)面評價或者他人拒絕與其產(chǎn)生社會關(guān)系，但是對于無廉恥之心的人來說，負(fù)面評價是無效的，失信人與不知情的第三人產(chǎn)生社會關(guān)系也不會受到影響，所以失信成本較小。但是當(dāng)失信同樣是違法之后，在受到原來道德懲罰的同時，還會受到法律的制裁。而且失信人的失信信息可以被披露，失信人的一些權(quán)利可以受到限制，失信人的信用狀況會被嚴(yán)格監(jiān)控等等。這樣大大提高了失信的成本，讓失信人受到道德和法律的雙重懲戒，有利于減少失信行為。

其三，促進(jìn)信用法治，建設(shè)社會信用法治體系。信用立法不僅能夠強(qiáng)化信用的道德教化作用，使人民群眾內(nèi)化于心，外化于行。更重要的是能夠發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。將信用要素融入政務(wù)、商務(wù)、社會和司法領(lǐng)域，從而更有利于法治政府、法治經(jīng)濟(jì)、法治社會和司法公信一體建設(shè)，建立社會信用法治體系，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、信用立法有現(xiàn)實基礎(chǔ)

信用不僅屬于道德范疇，同樣屬于法律范疇。另得益于地方信用立法的積極探索，結(jié)合我國的具體國情，信用立法在理論和實踐上都有其可行性。

（一）信用立法具有理論基礎(chǔ)

信用屬于道德范疇，沒有爭議，但其是否屬于法律范疇？這一問題牽涉到兩個方面，一是道德與法律的關(guān)系，二是信用作為道德的特殊性。

對于道德與法律的關(guān)系一直是法理學(xué)爭議的焦點(diǎn)，至今沒有形成統(tǒng)一的定論。最著名的莫過于西方自然法學(xué)派的代表人物富勒與分析法學(xué)派的代表人物哈特之間的論戰(zhàn)。富勒在《法律的道德性》中認(rèn)為法律具有內(nèi)在的道德性，要體現(xiàn)道德的價值要求，否則就會“導(dǎo)致一個根本不宜成為法律制度的東西”。哈特在《法律的概念》中認(rèn)為，“法律反映或符合一定道德要求，盡管事實上往往如此，然而不是一個必然的真理?！庇纱丝磥?，富勒從道德出發(fā)，認(rèn)為道德與法律有著必然聯(lián)系，法律應(yīng)當(dāng)是合乎道德的。而哈特從法律事實出發(fā)，認(rèn)為二者沒有必然聯(lián)系，法律就是國家制定的實在法。[8]兩種觀點(diǎn)看似都有道理，這個問題確實很難給出統(tǒng)一而明確的結(jié)論。無論道德與法律有沒有必然的聯(lián)系，法律是不是一定要與道德一致，但有一點(diǎn)不可否認(rèn)，法律可以并往往與道德有聯(lián)系，法律可以并往往與道德相一致。這就為道德上升為法律提供了可能性。而這種可能性也只是表明某些道德在一定情況下才能上升為法律。那么到底什么樣的道德可以上升為法律呢？

筆者認(rèn)為是基本道德。原因之一，基本道德具有一定的強(qiáng)制性。所謂基本，就是不可或缺，每一個人都需要去遵守，去同等對待彼此。每一個人都不得不強(qiáng)制自己遵守以至于不會被差等對待。因此“那些被視為是社會交往的基本而必要的道德正當(dāng)原則，在所有的社會中都被賦予了具有強(qiáng)大力量的強(qiáng)制性質(zhì)?！盵9]原因之二，基本道德具有可操作性。如果不是每一個人都應(yīng)該做到，都能容易做到，也難以稱為基本道德。比如愛國、守法等?！胺杀闶橇x務(wù)的道德最近的表親，而美學(xué)則是愿望的道德最近的親屬。”[10]法律是人人都要必須遵守的，人人都能夠遵守的，所以法律的規(guī)定也具有強(qiáng)制性和可操作性。對此，基本道德與法律是一致的。原因之三，法律創(chuàng)設(shè)的重要目的是弘揚(yáng)基本道德。人們之所以選擇法律作為主要的社會控制手段,絕不僅僅因為它的國家強(qiáng)制力,更深刻的原因是想利用這種理性規(guī)則來含蓄地表達(dá)和推行被廣泛認(rèn)同的內(nèi)在價值要求。以此達(dá)到兩全其美的效果。而法律內(nèi)在價值則主要是由道德來提供的。[11]因此，關(guān)于法律與道德的關(guān)系，兩者也是可以相互轉(zhuǎn)換的,基本道德原則可轉(zhuǎn)化為法律,長期存在的法律也可能成為社會道德的一部分。[12]

信用作為道德的特殊性體現(xiàn)在兩個方面，一是信用道德的基本性。首先這是由實踐決定的，信用體現(xiàn)的是人與人之間的信任關(guān)系，不講信用往往導(dǎo)致事情失敗，損害對方的合法權(quán)益。“義務(wù)的道德從最低點(diǎn)出發(fā)，確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達(dá)致其特定目標(biāo)的那些基本規(guī)則?！盵10]其次，在千年的文化傳統(tǒng)演變中，人們已經(jīng)約定俗成地接受信用是基本的道德規(guī)范。誠信也已經(jīng)是社會主義核心價值觀之一。二是信用評價結(jié)果的明確性。信用行為評價的結(jié)果是該行為守信或者失信。而很多道德規(guī)范的評價結(jié)果并不明確，比如友善。以是否友善對一個行為進(jìn)行評價，結(jié)果可能會有三種，善良、丑惡、普通。普通就是所謂既不善良也不丑惡。而現(xiàn)實生活中有很多這樣的例子，比如沒給貧困地區(qū)捐錢、公交車上沒有讓座等不能說是丑惡，只能評價為普通。而法律的評價結(jié)果也是明確的，是守法或者違法?？梢?，信用與法律的評價結(jié)果都是明確的。三是信用關(guān)系的社會性。從社會學(xué)的角度來講，說某個人有信用，實際上是說這個人有某種值得他人信任的素質(zhì)，任何信用狀態(tài)都是一個雙向選擇的結(jié)果。[13]信用是因一方與另一方之間的交往而產(chǎn)生的。守信，是對另一方守信；失信，也是對另一方失信。對于單獨(dú)的一方來說，無所謂信用。而且，為了更好地維護(hù)雙方的權(quán)益，最客觀公正的方法就是讓第三方來評價和管制信用。法律的現(xiàn)實價值是解決糾紛，而糾紛只能來自一方與另一方之間的交往。對于單獨(dú)的一方，無所謂糾紛。因此，一定意義上說，法律是以第三方的角色來規(guī)范一方與另一方之間的交往。由此，因信用產(chǎn)生的糾紛完全可以由專門的法律來進(jìn)行解決，信用可以由法律規(guī)制，而法律也具有規(guī)制信用的功能。

綜上所述，“誠信不僅是道德問題，也是法律問題，誠信價值觀理應(yīng)成為法律價值內(nèi)涵?！盵14]信用作為一種基本道德，因其特殊性而能夠上升到法律范疇。

（二）信用立法具有實踐基礎(chǔ)

首先，雖然我國目前還沒有一部全國范圍內(nèi)的信用法律，但是各個地方已經(jīng)率先制定信用法規(guī)。這些法規(guī)的制定在失信行為列舉、信用信息歸集披露和查詢、信用懲戒措施和程序、信用主體權(quán)益保障、信用主管部門等具體方面進(jìn)行了廣泛的立法實踐，為專門信用法律的制定提供了豐富的立法參考。而且，這些法規(guī)已經(jīng)施行了一段時間，收到了一些實踐的反饋，這為信用法律的制定和完善提供經(jīng)驗。

其次，我國政府能夠擔(dān)任社會信用法治體系運(yùn)行的主管角色。信用標(biāo)準(zhǔn)誰來制定、信用信息誰來收集、信用狀況誰來評價、信用懲戒誰來執(zhí)行、信用恢復(fù)向誰申請、信用救濟(jì)向誰主張等表明社會信用法治體系的運(yùn)行需要一個責(zé)任主體來主導(dǎo)和保障。而且信用標(biāo)準(zhǔn)的制定要科學(xué)和權(quán)威，信用信息的收集要全面和安全，信用狀況的評價要公正和及時，信用懲戒的執(zhí)行要有強(qiáng)制力等對主管主體提出了很高的要求。而我國政府恰好符合以上要求。根據(jù)我國憲法和行政組織法等規(guī)定，我國政府的職能廣泛，觸及各個領(lǐng)域，能夠廣泛收集信用信息；具有強(qiáng)制性的行政權(quán)力，能夠保障信用懲戒的執(zhí)行。并且我國政府具有很高的公信力、權(quán)威力和號召力，有足夠的人力和財力，是建設(shè)社會信用法治體系的最佳責(zé)任主體。

再者，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，為信用信息的收集、整理、分析、評價、披露、查詢等提供技術(shù)支撐。

五、結(jié)語

信用立法既是歷史發(fā)展的要求，也是時代進(jìn)步的表征。它必要在于現(xiàn)實所需，是解決社會失信問題的不二法門；它獨(dú)特在于價值雙重，既能發(fā)揮德治的教化作用，又能發(fā)揮法治的規(guī)制作用；它可行在于基礎(chǔ)牢固，既有理論的支撐，也有實踐的推進(jìn)。信用立法會在社會的各個領(lǐng)域產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，對社會失信問題的解決具有重大意義。另外，社會需要一部什么樣的信用法律？我們該如何制定和實施？信用法律與現(xiàn)有法律又如何銜接？這些都是我們需要進(jìn)一步思考和探索的。