甘肅交通投融資的探索之路

文

甘肅地處歐亞大陸咽喉位置，是連接歐亞大陸橋的戰(zhàn)略通道和溝通西南、西北的交通樞紐。甘肅交通的發(fā)展對(duì)于支撐國(guó)家“一帶一路”建設(shè)、西部大開(kāi)發(fā)新格局、蘭西城市群及黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展等一系列重大戰(zhàn)略具有不可替代的重要作用。

甘肅搶抓國(guó)家重大政策機(jī)遇主動(dòng)作為，創(chuàng)新體制機(jī)制多管齊下、多措并舉、多方發(fā)力，政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)通力合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的新交通投融資機(jī)制正在形成。

體制轉(zhuǎn)型之路

2008年至2015年，甘肅交通投融資體制機(jī)制基本為統(tǒng)貸統(tǒng)還階段，省級(jí)交通部門(mén)通過(guò)利用國(guó)家車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助政策，作為借款主體統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)貸款籌集交通發(fā)展資金。省級(jí)交通主管部門(mén)成立了信貸管理委員會(huì)及信貸辦公室和信貸資金監(jiān)督管理辦公室，建立了全新的投資、融資、資金收益評(píng)價(jià)投融資體系，加大了銀政、銀企合作，搭建了省級(jí)交通融資信用平臺(tái)和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的信貸管理機(jī)制，形成了“綜合運(yùn)用國(guó)家補(bǔ)貼、地方配套、銀行信貸、民間投入”等多種方式籌集公路建設(shè)資金的交通投融資體系，推進(jìn)高速公路大發(fā)展。

從2015年至今，甘肅基本過(guò)渡到誰(shuí)借債誰(shuí)負(fù)擔(dān)的模式，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)要求，探索深化交通投融資體制機(jī)制改革，政府債務(wù)不通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不推給政府償還，省、市、縣三級(jí)政府按照事權(quán)承擔(dān)支出責(zé)任，誰(shuí)借債誰(shuí)還款、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，初步形成了公益性項(xiàng)目依靠發(fā)行一般債券和財(cái)政公共預(yù)算、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目依靠發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券和利用社會(huì)資本投資兩個(gè)投融資體系，逐步建立了“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資體制機(jī)制。甘肅省交通運(yùn)輸主管部門(mén)還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了事業(yè)建制單位——甘肅省交通運(yùn)輸廳投融資管理辦公室，負(fù)責(zé)省級(jí)交通投融資項(xiàng)目、資金、服務(wù)的承接和對(duì)接。

目前，甘肅的交通投融資體制機(jī)制已基本由省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到了分級(jí)負(fù)責(zé)，無(wú)論何時(shí)政府指導(dǎo)從未缺位。2014年出臺(tái)的《甘肅省人民政府關(guān)于加快全省公路建設(shè)的意見(jiàn)》，首次明確了公路建設(shè)體制，即由省交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)國(guó)家高速公路和國(guó)道建設(shè)，市州政府負(fù)責(zé)地方高速公路和省道建設(shè)，縣市區(qū)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村公路建設(shè)。2018年出臺(tái)的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次明確要建立完善“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的交通投融資管理體制，對(duì)沒(méi)有收益的普通公路等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維修、養(yǎng)護(hù)資金需求，納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；對(duì)有一定收益的政府還貸收費(fèi)公路等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)建設(shè)資金需求，納入專(zhuān)項(xiàng)債券的融資渠道，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游等捆綁，實(shí)施一體化開(kāi)發(fā)。2019年底出臺(tái)的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省交通運(yùn)輸領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，首次劃分公路項(xiàng)目財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，基本固化了政府投資體制。

多元嘗試之路

甘肅省拓寬融資渠道，強(qiáng)化政銀企合作，初步走出了一條多元化的資金籌集之路。

不斷擴(kuò)大的專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模支撐了近800億元的政府收費(fèi)公路建設(shè)。發(fā)行地方政府債券是政府開(kāi)“前門(mén)”的重要融資手段，甘肅省按照行業(yè)部門(mén)統(tǒng)籌管理的原則建立了“專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目庫(kù)”，優(yōu)先儲(chǔ)備了一批符合專(zhuān)項(xiàng)債支撐政策的重大交通建設(shè)項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)；項(xiàng)目按事權(quán)支出責(zé)任，劃分為省級(jí)項(xiàng)目和市州項(xiàng)目（由地方政府負(fù)責(zé)報(bào)送），省級(jí)項(xiàng)目占省級(jí)債券額度，市州項(xiàng)目占市州債券額度。

目前，甘肅省納入專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目庫(kù)公路項(xiàng)目共33個(gè)，總里程近2000公里，總投資約2200億元，債券規(guī)模需求約1000億元。截至目前，全省已發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券235億元，安排用于總里程超過(guò)1000公里、總投資約800多億元的21個(gè)公路項(xiàng)目。今年繼續(xù)申請(qǐng)新增專(zhuān)項(xiàng)債券需求300多億元，目前第一批4個(gè)項(xiàng)目已發(fā)行33億元。

探索推行基于資源換資金的“建養(yǎng)一體化”模式盤(pán)活普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)。為解決普通公路資金籌措難題，甘肅省政府印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)縣級(jí)政府與省屬?lài)?guó)有企業(yè)合作建設(shè)養(yǎng)護(hù)普通省道旅游公路及農(nóng)村公路的意見(jiàn)》，按照“公益性項(xiàng)目、市場(chǎng)化運(yùn)作”原則，在普通省道、旅游公路及農(nóng)村公路領(lǐng)域推行基于資源換資金的“建養(yǎng)一體化”模式，探索形成了“省屬企業(yè)示范”“屬地政企引領(lǐng)”及“支持民營(yíng)企業(yè)”3種合作模式和“石料廠+商業(yè)用地”“石料廠+一般債券”“交通+生態(tài)旅游”等創(chuàng)新機(jī)制，助推普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)可持續(xù)發(fā)展。2019年半年時(shí)間，“建養(yǎng)一體化”在甘肅省16個(gè)試點(diǎn)市（州）、縣（區(qū)）累計(jì)投資規(guī)模55億元，完成投資32億元，目前儲(chǔ)備項(xiàng)目超過(guò)了1000公里。

PPP成熟之路

2015年以來(lái)，甘肅省積極利用政府和社會(huì)資本合作的政策機(jī)遇，推動(dòng)落地實(shí)施了總里程2148公里，總投資1812億元的23個(gè)公路PPP項(xiàng)目，共吸引包括央企、省企、民企在內(nèi)的40多家社會(huì)資本投資建設(shè)。2019年10月，全省第一條公路PPP項(xiàng)目?jī)苫崭咚俟芬呀ǔ赏ㄜ?chē)運(yùn)營(yíng)。

對(duì)無(wú)中央車(chē)購(gòu)稅支持的公路PPP項(xiàng)目，甘肅省針對(duì)項(xiàng)目資本金的來(lái)源形成了3種合作模式。第一種是由省屬企業(yè)聯(lián)合出資設(shè)立“資金池”作為公路PPP項(xiàng)目資本金的投資合作方式，省屬企業(yè)作為社會(huì)資本方以“資金池”為平臺(tái)，通過(guò)參與交通項(xiàng)目施工、材料銷(xiāo)售供應(yīng)、交通旅游和新能源等路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，形成了“資金池”投資資金回流。第二種是由市州政府通過(guò)利用“資源換資金”作為公路PPP項(xiàng)目資本金的合作模式，社會(huì)資本方對(duì)政府出讓資源依法開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，政府獲取出讓資金投資公路建設(shè)。代表性的公路PPP項(xiàng)目如甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)公司作為社會(huì)資本方牽頭人組成聯(lián)合體投資建設(shè)了定西市政府發(fā)起實(shí)施的3條高速公路項(xiàng)目，取得了較好的效果。第三種是政府支持社會(huì)資本方發(fā)行永續(xù)企業(yè)債籌集項(xiàng)目資本金，如甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)公司以PPP項(xiàng)目為依托成功發(fā)行了30億元額度的永續(xù)企業(yè)債，是甘肅省首支由國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)并成功發(fā)行的永續(xù)企業(yè)債，也是國(guó)內(nèi)第一支以PPP公路為募投項(xiàng)目的永續(xù)債，標(biāo)志著在利用權(quán)益類(lèi)債券解決資本金缺口方面實(shí)現(xiàn)了新突破。

在PPP項(xiàng)目合作模式上大膽創(chuàng)新、積極探索，初步形成了“政府和省屬企業(yè)牽頭+央企”“政府和央企”“政府和省屬企業(yè)”“政府和民營(yíng)企業(yè)”等多種合作參與方式，既充分體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本參與的積極性，發(fā)揮了不同主體的合作優(yōu)勢(shì)，比如央企在資金、技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，省屬企業(yè)在地域協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)在靈活、高效方面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)靈活用運(yùn)“使用者付費(fèi)”“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”“使用者付費(fèi)+車(chē)輛通行費(fèi)收入差額補(bǔ)貼”等回報(bào)機(jī)制，探索推行綜合開(kāi)發(fā)模式，把公路項(xiàng)目與沿線旅游資源捆綁，由社會(huì)資本統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營(yíng)，有效保障了項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)和社會(huì)資本方合理收益。