境外鐵路合作項目管理實踐與探索

宋劍， 孫玉蘭

（中國鐵路國際有限公司，北京100844）

0 引言

“一帶一路”倡議提出6年來成績斐然、碩果累累，已成為當今世界廣泛參與的國際合作平臺和普受歡迎的公共產(chǎn)品［1］。共商共建共享這一黃金法則得到國際社會廣泛認同，沿線國家的發(fā)展戰(zhàn)略得到很好對接。鐵路是設施聯(lián)通的重要組成部分，實現(xiàn)“一帶一路”倡議中的設施聯(lián)通，不僅給中國鐵路“走出去”帶來新的歷史機遇，也給中國鐵路建設管理者提出歷史性問題和挑戰(zhàn)。中國國家鐵路集團有限公司作為鐵路“走出去”企業(yè)層面的“牽頭人”，深入推進中老鐵路、雅萬高鐵、中泰鐵路、匈塞鐵路、巴基斯坦拉合爾軌道交通橙線項目，面對建設管理中遇到的困難，勇于探索、大膽實踐［2］。

1 境外鐵路合作項目的特征和挑戰(zhàn)

1.1 項目特征

境外鐵路合作項目是在共建“一帶一路”框架下，我國與項目國相互支持、共同推進、福及雙方的鐵路項目。境外鐵路合作項目的主要特征為：項目所需的主要資金由中國金融機構提供政策性融資支持，項目建設過程一定比例的產(chǎn)品設備和服務源于中國，建設模式一般為EPC或BOT，主要承包商為中國企業(yè)或中外企業(yè)組成的聯(lián)營體，招投標模式為議標或公開招標［3-4］。

1.2 挑戰(zhàn)

在項目實施過程中，中國企業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、技術、環(huán)境、法律等6個方面［5-6］。

1.2.1 政治方面

在“一帶一路”框架下，鐵路合作項目通過政府雙邊或多邊機制推動取得一定進展。但同時要看到政治風險是最具威脅性的，特別是政治生態(tài)混亂、政策變動風險、限制性政策、國家公共安全，以及針對中資企業(yè)的制裁和打壓。例如，2014年墨西哥城—克雷塔羅高速鐵路項目進行國際招標，先是宣布中國鐵建股份有限公司牽頭的國際聯(lián)合體中標，可是短短幾天內(nèi)，墨西哥總統(tǒng)決定撤銷招標結果，并擇日重新招標。此前巴西、阿根廷都提出過高鐵項目招標，但前后幾次招標的投標情況都大同小異，要么只有1家企業(yè)或聯(lián)合體投標，要么索性連1家投標的都沒有，最終招標都中斷了。東南亞國家政權更迭頻率較快，一旦換屆，都會對正在推進的合作項目產(chǎn)生重大影響。2018年5月，馬來西亞新總理馬哈蒂爾·穆罕默德上任后，要求對中國交通建設股份有限公司正在建設的馬來西亞東海岸鐵路項目進行重新審核，并叫停了項目。墨西哥高鐵事件以及與日本在東南亞市場上的高鐵項目爭奪中都摻雜著一定的政治因素，委內(nèi)瑞拉高鐵項目爛尾則是由東道國經(jīng)濟危機造成的。所以說從競標到施工，具有政治色彩的大型工程承包項目都易受到政治或經(jīng)濟風險事件的沖擊。

1.2.2 經(jīng)濟方面

一是鐵路建設物資匱乏。項目國工業(yè)基礎薄弱，經(jīng)濟總體欠發(fā)達，鐵路配套產(chǎn)業(yè)支持不足，建設物資主要依靠周邊國家或從中國進口。用于塞爾維亞鐵路的鋼軌、道岔從波蘭等國家采購。中老鐵路的鋼材以及鐵路專用物資和防水材料依靠中國進口，水泥來自中國、老撾、越南、泰國。二是鐵路基礎設施和管理落后。老撾全國僅有萬象至老泰邊境的3.5 km的米軌鐵路，基本沒有鐵路建設和管理相關經(jīng)驗，相關的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)定也相對缺少。匈塞鐵路始建于19世紀末，目前鐵路設備使用已經(jīng)超過20年，極不適應運輸需求。三是缺乏合格勞動力。由于項目國多年沒有新建鐵路，現(xiàn)代化鐵路建設管理人才和相關經(jīng)驗缺少，鐵路建設勞動力資源不足，尤其是技術勞動力嚴重不足。

1.2.3 社會方面

一是受項目國文化傳統(tǒng)、價值觀念、宗教習俗的影響，本地勞動力工作效率相對低下。印度尼西亞（簡稱印尼）是一個信仰多宗教的國家，當?shù)厝硕鄶?shù)信仰伊斯蘭教，華人多數(shù)信仰佛教、基督教和天主教。每年在齋月期間，信奉伊斯蘭教的當?shù)厝税滋觳贿M食，晚上才吃飯，大多數(shù)公司及公共場所放假，白天基本不工作或工作效率很低；伊斯蘭教規(guī)定一天5次禮拜，星期五必須到清真寺禮拜［7］。這些民俗會對正常施工產(chǎn)生影響。二是中國企業(yè)受地區(qū)或競爭企業(yè)的阻礙。中國企業(yè)進入歐盟地區(qū)開展鐵路合作，給歐盟企業(yè)和產(chǎn)品供應商造成一定競爭壓力，遭到歐盟企業(yè)的抗拒。三是部分民眾對項目持消極態(tài)度。政府間合作項目重點關注了政府（或者說執(zhí)政黨），但對項目國的市場、對民眾帶來的好處有時并沒有體現(xiàn)在明處，或短時間內(nèi)沒能明顯體現(xiàn)，易遭當?shù)胤磳h的阻擊以及別有用心的社會層面的抵制。四是鐵路物資失盜嚴重。2018年6月5日中老鐵路一施工單位的倉庫被盜。匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)，鐵路通信電力物資時常被當?shù)丶召惾吮I竊。五是中方企業(yè)缺少管理當?shù)胤职痰慕?jīng)驗。由于當?shù)胤职倘狈ΜF(xiàn)代鐵路施工完整體系的技術和設備，受資源限制很難趕工期，容易影響下道工序施工時間。

1.2.4 技術方面

受歷史因素影響，中國鐵路技術標準的推廣有區(qū)域性障礙。一方面，對于鐵路基礎設施落后，鐵路技術發(fā)展晚的中東、南亞國家，雖然自身技術能力較弱，但卻推崇歐美的工業(yè)技術和標準，但通過長期交流和體驗，對方也接納中國鐵路技術標準。如中老鐵路、雅萬高鐵、中泰鐵路、巴基斯坦拉合爾軌道交通橙線項目全部采用中國標準和設備。另一方面，對于鐵路早期發(fā)達、影響力大而形成的“技術壁壘”的歐盟、東歐國家，中國鐵路技術標準不易被接納。一是這些國家長期執(zhí)行歐洲標準，已經(jīng)形成固定渠道來源的歐洲技術標準體系和龐大既得利益集團。匈塞鐵路項目按照《歐盟鐵路互聯(lián)互通技術規(guī)范》要求，鐵路設備產(chǎn)品需按照歐盟鐵路標準建設進行認證。二是東歐國家采用1 520 mm寬軌距鐵路技術體系，與我國1 435 mm標準軌距技術標準不同。三是設計在EPC承包商中發(fā)揮的“牽頭”作用亟待提高?！癊”是EPC項目的靈魂，是核心，是決定項目經(jīng)濟合理的支柱，是項目成敗的關鍵［8］。例如，在沙特輕軌項目中，業(yè)主請英國的設計單位按歐洲標準設計，因此訂購了大批歐洲的控制設備，其價格大大地超出了原合同的預算，導致承包商成本大增。目前中方設計企業(yè)獨立進行或者與當?shù)卦O計企業(yè)合作時，還存在對當?shù)丶夹g標準不熟悉、照搬國內(nèi)設計規(guī)范、不能掌控當?shù)仄髽I(yè)的現(xiàn)象，缺乏對項目采購、施工全面全過程服務理念。

1.2.5 環(huán)境方面

一是公共安全日趨嚴峻，安全形勢威脅項目實施。巴基斯坦拉合爾軌道交通橙線項目開工2年多的時間，有2次爆恐襲擊距離橙線項目施工現(xiàn)場僅1 km。二是項目國對外來勞務人員、物資設備進口有嚴格限制。中國勞務人員赴境外項目工作，需要辦理工作簽證和居留許可。一般項目國對入境的外國人都有資格和數(shù)量上要求，使得中國企業(yè)不能如愿地使用國內(nèi)熟練、關鍵工種的勞務人員，物資設備進口清關和免稅等政策很難得到制度性落實。三是項目征地及公共設施遷改進展緩慢。受土地私有制影響、項目國征地拆遷資金限制，以及報批手續(xù)繁雜，項目開始實施后往往因征地、公共設施拆遷緩慢等制約項目的正常開展。

1.2.6 法律方面

一是項目國對中國工程師執(zhí)業(yè)準入有嚴格控制。執(zhí)業(yè)資格是指政府對某些責任較大，社會通用性強，關系公共利益的專業(yè)（工種）實行準入控制，是依法獨立開展或從事某一特定專業(yè)（工種）知識、技術和能力的必備標準。在項目的推動過程中，中國工程師對自己的設計圖紙和管理文件沒有簽字權，只能聘請當?shù)刎熑喂こ處煶袚@部分工作。國外技術人員在泰國申請注冊工程師必須通過本國專業(yè)機構的認證和審核，通常情況下需要歷時5～6個月的審核期，總之，在泰國從事工程師職業(yè)技能認證方面中方人員和其他外國工程人員采取統(tǒng)一的標準［3］。二是項目國有嚴格的勞工法。據(jù)中信?！秶鴦e投資經(jīng)營便利化狀況報告（2017）》顯示，印尼對外籍勞工入境工作有嚴格的規(guī)定，對于印尼經(jīng)濟建設和國家發(fā)展需要的外籍專業(yè)人員，在保證優(yōu)先錄用本國專業(yè)人員的前提下，允許外籍專業(yè)人員依合法途徑進入印尼，并獲工作許可。受聘的外國技術人員，可以申請居留簽證和工作準證。印尼雅萬高鐵項目中印尼勞工比例要求至少1∶4［9］。三是存在技術壁壘。歐盟通過產(chǎn)品認證進行市場保護。中國產(chǎn)品進入歐盟必須加貼“CE”安全認證標志，以表明產(chǎn)品符合歐盟《技術協(xié)調(diào)與標準化新方法》指令的基本要求，這是歐盟法律對產(chǎn)品提出的一種強制性要求。例如，波蘭A2高速公路項目的失敗，關鍵原因就是國內(nèi)企業(yè)沒有對當?shù)氐姆烧哌M行充分調(diào)研，只是按照自己國內(nèi)的承包經(jīng)驗設計方案，最終在實際操作過程中陷入被動。

2 項目管理的實踐與探索

第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的召開，進一步推動了境外項目的建設步伐，要實現(xiàn)高質(zhì)量地發(fā)展目標，作為牽頭方的中國企業(yè)，必須在管理上大膽實踐與探索。

2.1 營造政治穩(wěn)定的良好氛圍，促進項目順利進展

從近幾年的實踐來看，“一帶一路”框架下，我國與項目國政府建立的協(xié)調(diào)推動機制，定期進行發(fā)展戰(zhàn)略對接，解決了項目中存在的重大問題，有力推動了項目的進展。如每年召開的中國-中東歐“17+1合作”領導人峰會以及中匈塞基礎設施合作聯(lián)合工作組等營造了良好的政治氛圍，有力推動了匈塞鐵路項目進展。中老兩國開展中老鐵路“廉潔之路”建設，促進各方完善工作機制，加強政治風險管控，推動了項目質(zhì)量安全管控和廉政建設。另外，中國駐項目國大使日常監(jiān)督項目進展，及時幫助解決了項目建設中遇到的工作簽證、工作許可等實際問題，為項目合作提供了穩(wěn)定的政治氛圍。

2.2 調(diào)查材料和勞動力資源狀況，打好建設管理基礎

項目國一般鐵路基礎設施落后，并且經(jīng)濟欠發(fā)達。一是中方承包商需要先對照設計圖紙的技術條件和數(shù)量提出需求計劃，然后委托專業(yè)的鐵路物資公司在當?shù)睾椭苓厙疫M行調(diào)查，由物資公司簽訂供應合同，制定物資材料的供求計劃。二是多方面調(diào)查了解當?shù)厥┕て髽I(yè)資信、業(yè)績和履約能力狀況。土建工程往往分包給當?shù)仄髽I(yè)，當?shù)仄髽I(yè)的履約能力決定中方的進度和質(zhì)量。工作劃分上，關鍵工序、重要工作以中方企業(yè)為主施工，以保證工程質(zhì)量和進度。當?shù)胤职坛邪綄俟こ?。四電工程以勞務分包為主，需要上崗前進行技術培訓。

2.3 融入項目國社會文化習俗，促進雙方友好合作

對于第1次“走出去”或者第1次進入項目國的中國企業(yè)，“入鄉(xiāng)隨俗”是基本的行為準則。融入當?shù)匚幕?、兼容本地技術、利用本土資源、遵守當?shù)胤ㄒ?guī)是推進境外鐵路項目順利進行的剛性要求。一是利用外籍雇員的語言和熟悉環(huán)境上的優(yōu)勢，充分了解當?shù)匚幕曀?，了解政府行政辦事程序及效率，合理安排工作，避免工期延誤。例如，當?shù)貑T工及政府工作人員休息時間不得加班；伊斯蘭國家每年都有齋月，齋月期間白天基本不工作或工作效率很低。這些社會風險都要深入細致調(diào)查，作出相應應對措施，否則施工組織設計工期計劃會受到影響。二是擔負企業(yè)的社會責任。盡可能地雇用當?shù)貑T工，帶動當?shù)刂行∑髽I(yè)和配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中老鐵路項目實施過程中，中國企業(yè)主動與當?shù)厣鐓^(qū)溝通融合，為當?shù)厝嗣裉峁┝λ芗暗膸椭?，向?qū)W校捐贈教學用品，向災區(qū)捐贈生活用品，給當?shù)卮迕裥匏槭返?。通過這些活動，項目得到了當?shù)孛癖娕c社會勢力的支持，取得很好效果。三是中外雙方對鐵路建設管理辦法進行有機結合。項目建設之初，中方企業(yè)應就工程施工、監(jiān)理、驗收等方面進行細化，了解項目國建設管理機制、程序、方法等。特別是工程驗工計量規(guī)則，各個國家都有自己法規(guī)要求，可以向業(yè)主介紹中國鐵路建設管理的有關辦法，但必須就向監(jiān)理工程師提供的基礎資料內(nèi)容、格式要求、驗收的具體方法和程序達成共識，做到及時驗收，總結經(jīng)驗。

2.4 設計單位轉變觀念和設計習慣，真正起到技術牽頭作用

一是努力提高中國標準體系兼容性，適應本地技術環(huán)境，支撐基礎設施互聯(lián)互通建設。中國鐵路擁有龐大的技術體系，在推進過程中要充分考慮當?shù)丶夹g體系和人員的可接受性，采取“因材施教”。中老鐵路、雅萬高鐵均采用中國鐵路技術標準，而匈塞鐵路采用歐洲標準。二是按照項目國的習慣來開展設計。國際工程中沒有設計標準，只有設計習慣。要讓項目業(yè)主/監(jiān)理工程師理解中國工程師的設計成品，設計工作就必須轉變觀念，必須充分利用當?shù)劁摬?、水泥等原材料，靈活使用中國設計規(guī)范。例如，國內(nèi)設計使用標準圖集，在標準圖集中有的圖可以在設計圖紙中不重復，只注明使用的標準圖集號。但是國際項目，任何設計內(nèi)容都必須體現(xiàn)在設計圖紙中，并且都要附帶詳細準確的設計計算說明書；國際承包工程中，一般允許設計公司指定采購產(chǎn)品目錄，而國內(nèi)是不允許的。三是在EPC項目做好“E”的牽頭作用。設計單位嚴格檢查項目建設過程中不同階段（建筑許可、施工圖）與商務合同時期業(yè)主需求的變化，不能出現(xiàn)價格不變合同內(nèi)容增加的現(xiàn)象。另外項目的驗收標準、驗收條件的具體內(nèi)容，設計單位應代表EPC承包商與業(yè)主及時確定。

2.5 積極維護項目建設外部環(huán)境，提供良好的建設條件

一是分析項目國公共安全狀況，建立安全保障機制。例如，巴基斯坦拉合爾軌道交通橙線項目，項目部遵守《中國鐵路國際有限公司境外項目突發(fā)事件應急預案》《關于建立境外項目應對突發(fā)公共安全風險管理機制和措施的通知》等辦法，明確責任部門安全風險防范職責，建立風險預警有關程序，細化安全風險防范辦法，取得良好效果。二是對于項目國限制中方勞務人員入境數(shù)量、辦理工作簽證周期長的問題，通過中國使館協(xié)調(diào)當?shù)卣疇幦【G色通道，提高效率。三是中方員工不參加當?shù)厝伺e行的旅行、罷工、集會等政治、宗教活動，也不隨意發(fā)表自己的言論或表明自己的態(tài)度。與當?shù)鼗驀鴥?nèi)有資質(zhì)專業(yè)安保公司合作，聘請專業(yè)人員常駐現(xiàn)場，保護鐵路物資安全。四是積極主動協(xié)助業(yè)主推動征地拆遷、既有軌料拆除存放等工作。征地拆遷、軌料存放等工作雖然在合同中屬于業(yè)主范圍，但由于其進度緩慢，制約中方施工進度，這時候承包商若主動幫助業(yè)主，反而有利于承包商的工作推進。

2.6 誠信為本、遵守法規(guī)是實現(xiàn)項目目標的根本前提

國際項目首先要以誠信為本，嚴格遵守項目所在國的法律法規(guī)和合同條款，嚴格按照合同技術條款進行施工，絕不偷工減料、給項目埋下事故隱患［10］。一是要對項目進行盡職調(diào)查，一方面了解熟悉項目國或地區(qū)在基礎設施方面的建設法規(guī)，特別是勞工法、公共采購法，聘請當?shù)芈蓭焻f(xié)助中方企業(yè)擬定雇傭勞務合同、按采購流程選擇分包商和設備供應商；另一方面合理合法降低承包商稅賦。了解當?shù)囟惙?、海關法、以及有關免稅政策、會計核算方法等，聘請當?shù)亟?jīng)驗豐富財稅師，從財務管理和合同管理等環(huán)節(jié)做好稅收管理，規(guī)避稅收風險。三是按照要求提早開展產(chǎn)品認證工作。產(chǎn)品認證是進入歐盟市場的關鍵因素。歐盟指令（EC）、歐盟互聯(lián)互通技術規(guī)范（TSI）和歐盟合格評定方法構成歐盟統(tǒng)一大市場的三大支柱。目前中國鐵路大部分產(chǎn)品已經(jīng)取得TSI證書，確保匈塞鐵路塞爾維亞段建設需要。

3 結束語

“一帶一路”框架下，我國充分發(fā)揮資金和技術優(yōu)勢，與項目國開展鐵路項目合作，在政府機制推動下，中國國家鐵路集團有限公司充分發(fā)揮其資源和管理優(yōu)勢，秉持共商共建共享原則，與當?shù)仄髽I(yè)進一步融合，面對項目實施中的新問題、新挑戰(zhàn)，創(chuàng)新工作思路，進行境外鐵路項目管理實踐和探索，提升中國鐵路主要技術設備在世界鐵路產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈中的地位，實現(xiàn)合作項目的高質(zhì)量發(fā)展。