在城市化進(jìn)程中加快市域鐵路發(fā)展的分析及措施建議

王亦軍， 馬勁飛

（中國國家鐵路集團(tuán)有限公司發(fā)展和改革部，北京100844）

我國是全球人口最多的國家，已經(jīng)進(jìn)入以城市群和都市圈為標(biāo)志的城市化進(jìn)程第二階段。城市化是現(xiàn)代化的必由之路，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、擴大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要階段，對全面建成小康社會、促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。要抓住這個歷史機遇期，以中央發(fā)布京津冀、長三角、粵港澳、成渝雙核等戰(zhàn)略規(guī)劃為指引，以推動中心城市與周邊衛(wèi)星城同城化為導(dǎo)向，打破區(qū)域分割，破除體制藩籬，堅持市場化資源配置，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化城市群和都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

1 發(fā)展市域鐵路，補齊都市圈短板

1.1 城市化發(fā)展階段已經(jīng)進(jìn)入第二進(jìn)程

改革開放40年，我國第1批次城市化進(jìn)程與我國工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化并聯(lián)疊加、同步發(fā)展，但遺憾的是，軌道交通僅在城市建成期以后，以緩解大城市核心區(qū)擁堵為目標(biāo)，未起到先導(dǎo)發(fā)展作用。

目前我國已經(jīng)進(jìn)入城市化第二進(jìn)程，由第一階段的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，大中小城共同發(fā)展，逐漸過渡到人口向具有經(jīng)濟活力的城市群和都市圈聚集。國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》明確，城市群是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要形式，都市圈是城市群內(nèi)部以大城市為中心，以通勤圈為邊界范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。2019年中央經(jīng)濟工作會議提出新的任務(wù)目標(biāo)，要將京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群打造成為世界級的創(chuàng)新平臺和增長極。棋局如何落子，交通先行引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為謀劃發(fā)展的關(guān)鍵一招。

1.2 城市群和都市圈都需要軌道交通支撐

縱觀世界級的城市群和都市圈，均有與之相適應(yīng)的軌道交通體系。軌道交通銜接的各區(qū)域，空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)，環(huán)境和諧宜居。

城市群和都市圈對軌道交通有強烈的需求，需要軌道交通超前發(fā)展，一是交通引導(dǎo)城市發(fā)展，在城市擴張和城市間密集交流的歷史過程中，軌道交通對人口、產(chǎn)業(yè)疏解起到了天然的引導(dǎo)作用。二是干線、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通4張結(jié)構(gòu)清晰的交通網(wǎng)絡(luò)，為跨區(qū)域間、毗鄰城市間、以及城鄉(xiāng)間交流和一體化發(fā)展構(gòu)建了物理基礎(chǔ)。4張網(wǎng)絡(luò)交集的交通樞紐，人流、物流、資金流、信息流在其上交匯交融，產(chǎn)生聚合反應(yīng)。三是在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、水資源和環(huán)境保護(hù)等多方約束下，需要以明確的交通廊道引領(lǐng)城市按規(guī)劃意圖和規(guī)劃方向綠色擴張。

1.3 貫徹交通強國戰(zhàn)略，完善城市圈層結(jié)構(gòu)

2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強國建設(shè)綱要》，確定到2035年基本形成“全國123出行交通圈”，即都市區(qū)、中心城市與周邊衛(wèi)星城1 h通勤，同一經(jīng)濟區(qū)內(nèi)、城市群內(nèi)部2 h通達(dá)，相鄰省會城市3 h及跨區(qū)域間4 h通達(dá)的現(xiàn)代化綜合交通體系。從時間延伸到距離，形成圈層理論。

第一圈層半徑30 km，城市核心區(qū)與城區(qū)間以城市軌道交通為主導(dǎo)的0.5 h城市生活圈，從交通上界定了城區(qū)的邊界；

第二圈層半徑30～100 km，都市圈內(nèi)中心城市與周邊城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)及小城鎮(zhèn)間以市域鐵路為主導(dǎo)的0.5～1 h城郊一日生活圈，界定了現(xiàn)代都市圈范圍，都市圈范圍的大小取決于單程交通時間；

第三圈層半徑100～300 km，在城市群內(nèi)部、中心城市與主要城市間以高鐵、城際鐵路為主導(dǎo)的1～2 h城際交通圈。這是城市群的架構(gòu)，也是諸如安徽省通過京滬、商合杭、沿江高鐵網(wǎng)絡(luò)加入長三角城市群的必要條件。

在距離300 km以上，相鄰省會城市及跨區(qū)域交流，以鐵路干線、高速鐵路相連通。

1.4 發(fā)展市域鐵路，補齊第二圈層短板

第一圈層方面，截至2019年9月，全國39個城市共有地鐵6 333 km，城市軌道交通的發(fā)展速度、運營效率、土地增益達(dá)到新高度。中心城市的城市軌道交通已形成規(guī)模，并隨著城區(qū)擴張，正在向城郊延伸。

第三圈層方面，在改革開放后，我國鐵路系統(tǒng)已經(jīng)從追趕者，變?yōu)槁肪W(wǎng)規(guī)模、技術(shù)裝備和運輸效率世界第一的領(lǐng)跑者。城市群內(nèi)1～2 h覆蓋、跨區(qū)域間3～4 h通達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)基本形成。主要交通廊道高鐵網(wǎng)和城際網(wǎng)正在加密，逐步形成二通道或多通道［1］。

第二圈層方面，我國市域鐵路發(fā)展起步晚，早期認(rèn)識不足，政策和體制不配套，未能在第1批次城市化進(jìn)程中起到引導(dǎo)作用。歷史缺位后，市郊交流和中心城區(qū)與衛(wèi)星城鎮(zhèn)的交通功能由公路交通完成，造成了大城市病和中心城區(qū)交通擁堵，已經(jīng)成為下一步都市圈發(fā)展的短板。

補短板，強弱項，加快構(gòu)建層次清晰、定位明確的現(xiàn)代市域鐵路，打造軌道上的都市圈，已成為現(xiàn)階段重點發(fā)展方向。

2 梳理市域鐵路發(fā)展現(xiàn)狀，多地處于起步階段

2.1 市域鐵路以功能定位，標(biāo)準(zhǔn)選擇多元化

市域鐵路服務(wù)半徑宜在30～100 km，主要針對連接中心城區(qū)與外圍市域、新城、衛(wèi)星城等組團(tuán)，串聯(lián)沿線城鎮(zhèn)、樞紐點或新城開發(fā)區(qū)，采用高密度、小編組、公交化運輸組織模式，為職住分離的居民提供上、下班通勤的大容量快速化軌道交通。市域鐵路具有城際鐵路快速、大運量、大坡度和地面地下靈活穿行的特點，可采用與城市地鐵多點換乘、一體化運營模式等［2］。東京、倫敦、慕尼黑、法蘭克福等市域鐵路都是如此功能，德國將市域鐵路命名為S-bann，與地鐵U-bann進(jìn)行區(qū)別。

在我國，早期的市域鐵路處于起步探索階段，隨著高速鐵路、城際鐵路規(guī)范在國家引導(dǎo)下逐步健全出臺，市域鐵路的必要性也被更多地關(guān)注。中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（簡稱國鐵集團(tuán)）和地方政府合作建設(shè)的早期市域鐵路多使用國家鐵路設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。地方政府也探索建設(shè)了輕軌、中低速磁懸浮等不同形式的軌道交通。為降低成本，更好地與市域功能結(jié)合匹配，在國家深化標(biāo)準(zhǔn)改革的大背景下，各行業(yè)協(xié)會形成自己的標(biāo)準(zhǔn)體系。

中國鐵道學(xué)會發(fā)布T/CRS C0101—2017《市域鐵路設(shè)計規(guī)范》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額所發(fā)布RISN-TG 032—2018《市域快速軌道交通規(guī)劃與設(shè)計導(dǎo)則》，中國土木工程學(xué)會發(fā)布P T/CCES 2—2017《市域快速軌道交通設(shè)計規(guī)范》，2019年中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布《市域快軌交通技術(shù)規(guī)范》。以上規(guī)范基于不同主導(dǎo)思想和編制基礎(chǔ)，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別，如行車方向、建設(shè)限界、供電和信號制式等。因此，需要地方政府、項目出資方和業(yè)主單位結(jié)合自身需求和條件（包括城市和人口規(guī)模、城市空間布局、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、與既有城市軌道交通或國家鐵路銜接需求等），統(tǒng)籌功能定位、投資來源、經(jīng)濟效益、項目建設(shè)和運營主體等綜合確定。

目前地方政府也在提出和制訂適應(yīng)地方特色的地方標(biāo)準(zhǔn)。如上海市交通運輸行業(yè)協(xié)會發(fā)布頒布T/SHJX 002—2018《上海市域鐵路設(shè)計規(guī)范（試行）》，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布DB33/T 1160—2018《市域快速軌道交通設(shè)計規(guī)范》。

2.2 市域鐵路的發(fā)展形態(tài)

目前我國已有的市域鐵路由3種形態(tài)發(fā)展而來，第1類以國鐵為主，改造利用既有資源，在鐵路樞紐總圖范圍，優(yōu)化補強車站后開行市域列車。該種模式以上海金山鐵路為典型項目。第2類是以地方政府為主，新建線路，串聯(lián)城鎮(zhèn)組團(tuán)，與城市軌道交通或國鐵樞紐站點銜接，該種模式以溫州S1線為典型項目。第3類是特定歷史階段，原鐵道部與地方政府合作建設(shè)的成都、蘭州市域鐵路。其后續(xù)發(fā)展，一種隨著鐵路網(wǎng)發(fā)展延伸，演化為新通道組成部分，如蘭州—中川機場鐵路延伸銜接中衛(wèi)—蘭州鐵路構(gòu)成京蘭通道。另一種是強化支線市域功能，如成都市在成都—都江堰、成都—浦江（雅安）鐵路上增加投入動車組，加大開行密度，開行列車分別為59對/d、23對/d，基本達(dá)到了公交化運營的頻次。隨著中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分，市域鐵路發(fā)展明確以地方為主，采用前2種發(fā)展形態(tài)。

2.3 既有線開市域列車，川渝效果顯著

國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出優(yōu)先利用既有線開行市域列車和有序推進(jìn)新建市域鐵路2種發(fā)展模式。國鐵集團(tuán)積極響應(yīng)，提出在滿足國鐵列車開行需求的前提下，利用鐵路富裕能力，以地方政府購買服務(wù)方式發(fā)展市域鐵路。各鐵路局集團(tuán)有限公司積極與地方政府銜接，探索路地合作、市場開發(fā)新模式。其中，上海市市域鐵路規(guī)劃利用國鐵380 km；北京市規(guī)劃至2025年線網(wǎng)規(guī)模600 km；成都市利用既有“5線+1區(qū)間”開行市域列車；貴陽市規(guī)劃利用既有“一環(huán)五射”開行市域列車；昆明市利用環(huán)滇池鐵路、昆廣鐵路、米軌鐵路開行市域列車；重慶市利用既有6條鐵路開行市域列車，并積極實施重慶樞紐東環(huán)線市域功能改造。采用市場化合作方式，利用既有線開行市域列車可充分利用資源，節(jié)約投資，效果立竿見影。

3 問題導(dǎo)向分析，觀念和管理壁壘需待破除

3.1 標(biāo)準(zhǔn)體系認(rèn)識不清晰，2種傾向不足取

目前部分城市政府對綜合交通的特性認(rèn)知不足、定位不準(zhǔn)，對于高鐵、城際、市域鐵路和城市軌道交通的分工不明晰。存在利用高鐵（及城際鐵路）覆蓋市域內(nèi)站點和利用城市軌道交通延伸開展市域服務(wù)2種傾向。在新建高鐵項目中，地方政府希望加密站點開行短途列車，運輸覆蓋小城鎮(zhèn)，用高速鐵路履行市域通勤職能。這樣，將從選線、設(shè)站和運輸?shù)确矫鏍奚哞F快速通達(dá)性和經(jīng)濟性；而部分財力雄厚的政府以城市軌道交通延長服務(wù)半徑，滿足郊區(qū)交通需求，存在客運速度慢、可通達(dá)距離受限問題，城市不能拉開空間格局，演變成攤大餅式的擴張模式。

3.2 定位存在差距，現(xiàn)有國鐵不滿足市域交通需求

從交通運輸定位和客流需求上看，市域交通所服務(wù)的潮汐式通勤交通與國鐵長途運輸有一定區(qū)別。市域通勤旅客上、下班時間敏感，需要小編組、公交化列車，車站乘降以快速通過為主，單程旅途少于60 min［3］，與國鐵聚集候車、長途旅行有較大區(qū)別。

在車型選擇上，市域交通需要有快速乘降能力、允許超載、快速起停的公交化性能。車站設(shè)置間距上，普速鐵路為8～10 km，時速200 km城際鐵路為8～20 km［4］，時速300 km高速鐵路50～60 km［5］，傳統(tǒng)上的車站功能以快速疏解為主。市域鐵路站間距宜3 km左右，車站要求與工作、生活等經(jīng)濟據(jù)點緊密結(jié)合，具有發(fā)展為城鎮(zhèn)微中心的潛力。

利用國鐵既有線開行市域列車方面，由于大多數(shù)鐵路在城市樞紐地區(qū)能夠提供的富裕能力有限，存在長短途之間，以及客貨之間爭奪運力資源的矛盾。地方政府需考慮投資鐵路復(fù)線改造、增設(shè)市域站，做好站區(qū)疏解等。鐵路企業(yè)需在運力安排、乘降管理等方面采取有別于國鐵的運營策略，并尋求市域與國鐵綜合效益最優(yōu)的解決路徑。

3.3 行政區(qū)劃分割，制約新建市域鐵路發(fā)展

新建市域鐵路由于建設(shè)里程長，與經(jīng)濟據(jù)點通達(dá)需求有可能超出了城市的行政區(qū)劃范圍。由于缺乏跨區(qū)域統(tǒng)籌，項目開發(fā)權(quán)及相應(yīng)土地增值收益很難突破行政區(qū)域劃分，降低了中心城市向行政區(qū)域外拓展的積極性［6］。在構(gòu)建城市群和都市圈的進(jìn)程中，亟須破除行政區(qū)劃分割的弊端，讓土地和資本的驅(qū)動力突破行政束縛，讓市場配置資源，為新建市域鐵路項目注入活力。如北京通州城市副中心與河北省廊坊市北三縣一河相隔，通勤交通已是現(xiàn)有交通主要模式，也是通勤人員的痛點。目前兩地雖已納入統(tǒng)一規(guī)劃的層面，但軌道交通出行尚需進(jìn)一步明確。

3.4 運營管理體制受限，缺乏市場選擇

目前軌道交通存在兩大運營管理體系，一是城市軌道交通，右側(cè)行車，以無配線車站為基礎(chǔ)組織無越行的公交化列車，能夠契合城市既有的交通體系。二是國家鐵路，左側(cè)行車，以長距離、靈活、高速為運營目標(biāo)，內(nèi)可銜接大型樞紐，外可快速通達(dá)遠(yuǎn)郊和相鄰城市。市域鐵路位于銜接結(jié)合部，運營管理、調(diào)度指揮、養(yǎng)護(hù)維修或委托地鐵公司、或委托國鐵公司。因建設(shè)、運營、維護(hù)、管理等標(biāo)準(zhǔn)和體系不同，導(dǎo)致樞紐車站銜接、列車開行、建設(shè)運營交付等環(huán)節(jié)存在矛盾。同時運營維護(hù)方面，地方政府也需要做出二選一的選擇題，而選取一方面，往往意味著放棄另一方面的優(yōu)勢［7］。

3.5 開行市域列車虧損，需補貼覆蓋成本

現(xiàn)有市域列車基本實行公益性低價運營，如金山鐵路56 km限價為10元［8］。同時既有鐵路線路，大多運能較為緊張，能夠挖掘的空間有限。鐵路運輸企業(yè)運營虧損，同時還要承擔(dān)安全風(fēng)險。如地方政府補貼不能覆蓋市域列車成本支出，則鐵路企業(yè)開行市域列車的意愿降低，更不能達(dá)到公交化開行頻次，不利于兩端交通方式銜接，進(jìn)一步惡化乘客便利性和體驗，有可能造成市域改造項目失?。?］。

4 采取有效措施，加快市域鐵路發(fā)展

當(dāng)前發(fā)展市域鐵路的需求十分迫切，已經(jīng)錯過了第1批次城鎮(zhèn)化的軌道交通布局。站在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持以人民為中心發(fā)展思想，鐵路和地方政府應(yīng)深度合作，破除體制行政壁壘，打通國鐵與城市鐵路服務(wù)，對城市群和都市圈發(fā)展起到引領(lǐng)推動作用。

4.1 加強規(guī)劃指導(dǎo)，統(tǒng)籌新建與利用既有

市域鐵路是城市綜合交通的重要組成部分，要統(tǒng)籌利用既有線開行市域列車和新建市域鐵路2種發(fā)展模式，平衡近期應(yīng)急與遠(yuǎn)期完善。近期可充分利用既有資源、降低成本，與鐵路企業(yè)合作開展規(guī)劃研究，形成共識［10］。以市場化方式開展項目合作。對遠(yuǎn)期規(guī)劃線路保留通道資源，預(yù)留綜合交通樞紐建設(shè)條件。

4.2 構(gòu)建綜合交通樞紐，將TOD模式落到實處

市域鐵路項目論證時，要考慮城市需求，選擇交通速度、站點分布、站點周邊交通接駁，做到城市經(jīng)濟布點、通達(dá)速度、車站位置合理匹配。按照“零距離換乘、無縫化銜接”的要求，強化與周邊各種交通方式銜接，構(gòu)建綜合交通樞紐。將客運站由傳統(tǒng)單一客運業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭瓦\、商服綜合體和城市社區(qū)中心。

對于中心城市邊緣地區(qū)和外圍縣市，通過導(dǎo)入軌道交通提高土地價值，探索土地溢價激勵機制?？蓪W(xué)習(xí)日本經(jīng)驗，由土地開發(fā)和新城建設(shè)方主導(dǎo)市域鐵路建設(shè)，通過渡讓部分利益將知易行難的TOD模式落到實處［11］。

對于中心城市核心區(qū)域，以綜合樞紐站為中心，對上蓋及毗鄰地塊進(jìn)行綜合開發(fā)，重慶沙坪壩引入社會資本站城一體開發(fā)已有成功先例。可學(xué)習(xí)借鑒，建立多元、可持續(xù)的投融資體制，吸引社會資本廣泛進(jìn)入。

4.3 匹配需求與供給，探索鐵路和城市共同成長模式

站點的數(shù)量和位置對客運周轉(zhuǎn)量和客座利用率都有明顯影響。市域鐵路應(yīng)結(jié)合城市外延布局，在城市交通軸帶敷設(shè)線路設(shè)置站點，做好需求與供給匹配。

對居民聚居地、高校和企業(yè)聚集區(qū)等客流吸引區(qū)建設(shè)市域鐵路，按出行規(guī)律和客流特征開行市域列車，做到“車為人用”。在站點周邊進(jìn)行居住、商業(yè)、學(xué)校、制造業(yè)等城市微中心的開發(fā)，疏解中心城市人口，引導(dǎo)“人跟站遷”，探索市域鐵路和城市發(fā)展共同成長模式。

學(xué)習(xí)東京整合軌道公司，實現(xiàn)互聯(lián)互通和跨線運輸經(jīng)驗，創(chuàng)新運營管理模式，引入競爭機制，探索委托運輸、承運清算、網(wǎng)運分離等多種方式。政府可通過租借線路和移動裝備等，向第三方提供交通運營平臺，市場化選擇市域鐵路沿線站城一體開發(fā)主體，將構(gòu)建和運營城市微中心和市域鐵路運營方交由市場選擇。

借助上層規(guī)劃，打破行政分割。如長三角區(qū)域一體化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，各地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、投融資等，給予土地和資金支持；京津冀三省市會同國鐵集團(tuán)組建三地四方合資公司，共同推進(jìn)軌道交通建設(shè)和土地開發(fā)。廣東省的深汕特別合作區(qū)、珠海橫琴的粵澳深度合作區(qū)，對跨區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級，調(diào)動互聯(lián)互通積極性以及破除行政管理區(qū)劃和財稅分配體制等都有新的探索突破。

4.4 改變觀念，提升供給質(zhì)量

國鐵集團(tuán)作為龐大網(wǎng)絡(luò)資源和先進(jìn)技術(shù)設(shè)備擁有者，在市域鐵路方面的地位和作用都非常突出。應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念主動作為，積極參與頂層制度設(shè)計，對接城市規(guī)劃發(fā)展和市場需求，依托既有或新建鐵路資源，與地方政府積極合作，在規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)選擇、土地開發(fā)、運營管理等方面，按市場化原則協(xié)商對接，提供技術(shù)支持或合作開發(fā)建設(shè)，探索路地雙贏途徑。

在運力安排、乘降管理等方面，要最大程度地便民利民，提升通勤乘客服務(wù)體驗?？紤]設(shè)置專用快速通道、采用安檢互認(rèn)、面部識別和負(fù)面清單等手段提高乘客進(jìn)出站效率、提高通勤便利性，減少候車時間在通勤時間中占比。客票營銷上，可提供中鐵銀通卡、市政交通一卡通、移動端掃碼支付等多種模式供乘客選擇。

5 結(jié)束語

發(fā)展市域鐵路需要各層級加深研究，統(tǒng)一認(rèn)識。國家層面要加強宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)一形成系列標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃、土地利益分配和財稅政策支持等制度。各省市地區(qū)也應(yīng)加深國內(nèi)外交流學(xué)習(xí)，更新發(fā)展理念，結(jié)合城市地域特點、發(fā)展階段、資源稟賦等，做好本地區(qū)功能互補、分層分類的軌道交通體系研究，抓住城市化深入推進(jìn)的有利契機，乘勢而為，探索靈活多樣的建設(shè)運營手段，拓展綜合開發(fā)、站城融合模式，大力推進(jìn)市域鐵路建設(shè)，打造軌道上的都市圈。