鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理的多元化主體及其結(jié)構(gòu)功能研究

付秋梅，何玲玲

(南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 廣西 南寧 530299)

隨著工業(yè)化、城市化的深入推進與城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村與城市的差距越來越大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)民整體素質(zhì)不高，收入偏低等“三農(nóng)”問題日益突出。為了推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，根本解決“三農(nóng)”問題，黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其列為決勝全面建成小康社會的七大戰(zhàn)略之一。在中國當(dāng)前深化改革和全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的背景下，農(nóng)村社會治理已經(jīng)成為我國“三農(nóng)”問題繞不開的重要問題之一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中也強調(diào)要建立健全自治、法治、德治結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的要求。在鄉(xiāng)村社會治理過程中，由于農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)、群體結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和思想觀念結(jié)構(gòu)的迅速分化，農(nóng)村社會組織較快發(fā)展，農(nóng)民主體意識不斷增強，越來越多的農(nóng)村社會力量參與到農(nóng)村公共事務(wù)之中，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)多中心治理局面，鄉(xiāng)村治理主體趨于多元化、民主化態(tài)勢[1]39-45。在多中心的新型鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)下，由于各治理主體的定位不同、職能不同，存在的價值和發(fā)揮的作用也存在差異。因此，需要認(rèn)真分析鄉(xiāng)村社會治理主體現(xiàn)狀，明晰多元化治理主體的結(jié)構(gòu)與功能。

一、鄉(xiāng)村社會治理主體的現(xiàn)實問題

(一)鄉(xiāng)村社會治理主體的缺位與弱化

通過長期的實地考察和調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理所面臨的一個最為典型、最為突出的現(xiàn)實就是鄉(xiāng)村人口的“大流動”。在多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，大量勞動力處于凈外流的狀態(tài)之中，而且外流狀態(tài)依然呈持續(xù)增長趨勢。在此背景下，鄉(xiāng)村社會變成了主要由老年人、婦女和兒童留守的“空巢社會”，鄉(xiāng)村居民成為鄉(xiāng)村與城市之間來回擺動的“兩棲人”。這不僅會導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性增強，也會造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體與鄉(xiāng)村社會治理主體的缺失和嚴(yán)重弱化[2]30-32。因為就生理特征、體能狀態(tài)、生存狀況和社會地位而言，老年人、婦女和兒童屬于弱勢群體，難以勝任鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的需要。鄉(xiāng)村治理主體的缺位和弱化必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理功能的弱化甚至停滯，也顯示出農(nóng)村整體自治力量和管理組織的虛化，使得鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化遭遇“無人議事”“無人治理”的挑戰(zhàn)。

(二)農(nóng)民的社會治理主體地位尚未彰顯

歷史和現(xiàn)實告訴我們，農(nóng)民階級始終是中國社會發(fā)展中的主力軍和強大動力，無論過去還是現(xiàn)在，無論政治穩(wěn)定還是經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民都居于主體地位，起著主體作用。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，農(nóng)民作為農(nóng)村生活的基礎(chǔ)主體，是運行村民自治的根本力量。但是，受城鄉(xiāng)二元體制影響，在政策障礙、資源貧困、保障缺位多因素制約下，鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民群體處于結(jié)構(gòu)性的弱勢境況，農(nóng)民的主人翁意識缺乏，參與意識淡薄，參與能力不足，參與層次不高、話語權(quán)失聲。在鄉(xiāng)村治理的實際運行中，農(nóng)民的根本主體地位尚未彰顯，更多的是被政府絕對主導(dǎo)地位所取代，農(nóng)民淪為了鄉(xiāng)村治理的“對象”和“旁觀者”[3]50-54，被動式參與十分普遍。盡管學(xué)者們都高度認(rèn)可改革開放前一元化的農(nóng)村社會管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展的需要，社會治理的主體應(yīng)該多元化，但作為農(nóng)村社會治理多元主體的重要組成部分，農(nóng)村參與社會治理的主觀意愿和客觀行為卻一直沒有得到足夠重視。

(三)鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展有待增強

鄉(xiāng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理的有益補充。從組織特征來看，鄉(xiāng)村社會組織具有服務(wù)性、公益性、自治性、互助性等基本特征；從組織類型來看，鄉(xiāng)村社會組織可以劃分為鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)村政治組織、鄉(xiāng)村文化娛樂組織、鄉(xiāng)村宗教組織、鄉(xiāng)村社會團體等載體；從組織運行機制來看，鄉(xiāng)村社會組織強調(diào)以民主協(xié)商、平等對話的基本運行方式；從組織功能來看，鄉(xiāng)村社會組織作為廣大農(nóng)民群眾的公共服務(wù)者和利益維護者，在彌補政府、市場基本服務(wù)供給有限，整合農(nóng)民利益訴求，緩和社會矛盾，重塑社會治理網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。鄉(xiāng)村社會的組織化程度是鄉(xiāng)村社會治理水平的主要衡量指標(biāo)。經(jīng)過改革開放和市場經(jīng)濟的洗禮，中國的社會組織發(fā)展較快。但對行政權(quán)力的依賴性較強，導(dǎo)致“官方”色彩比較明顯，參與農(nóng)村社會活動的組織發(fā)育還不完善，仍未能真正成為一個獨立的治理主體，無法適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的需要。究其原因，一是長期以來我國社會治理網(wǎng)絡(luò)是政府單中心治理結(jié)構(gòu)，公共部門幾乎將社會中的全部領(lǐng)域都大包大攬，農(nóng)村社會組織生存的空間較小；二是農(nóng)村社會組織培育和發(fā)展時間不長，數(shù)量少、規(guī)模小，還存在許多體制和機制方面的制約，缺乏自我發(fā)展的內(nèi)生空間與張力，其自治的能力和水平尚不能滿足目前鄉(xiāng)村社會治理的需要；三是鄉(xiāng)村社會組織自身定位模糊，尚未厘清與政府、村委會以及村民之間的關(guān)系，難以發(fā)揮出相應(yīng)的社會治理職能。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會治理主體的信任基礎(chǔ)缺失

從社會關(guān)系來看，信任分為人際信任和政治信任兩種結(jié)構(gòu)類型[4]70。人際信任是社會存在的基礎(chǔ)，人與人之間的交往均處于或大或小的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。政治信任是公民對政治價值、政治制度、政治機構(gòu)等政治體系的信任。政治信任問題是政治學(xué)研究的經(jīng)典問題。在鄉(xiāng)村社會治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會治理主體的信任基礎(chǔ)缺失，其原因主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政治系統(tǒng)方面，在垂直型壓力體制的影響下，基層政府很容易產(chǎn)生對上負(fù)責(zé)對下敷衍的行為取向。同時，權(quán)力利益化、利益部門化和地方化很容易引發(fā)基層政府對群眾利益的侵害，部分官員行為不端、公權(quán)力失范等行為極大損害政府的信任基礎(chǔ)。二是公民系統(tǒng)方面，由于農(nóng)民政治參與的制度供給滯后、利益表達(dá)渠道單一、自身非組織化程度低，致使農(nóng)民的“本體性安全感”降低，容易采用越級上訪、暴力對抗、靜坐游行示威等非制度化手段參與政治，尤其是在征地拆遷、工程建設(shè)等重大利益面前。信任具有易碎性和脆弱性，受損后的修復(fù)難度大，在鄉(xiāng)村社會治理主體政治信任的雙向缺失下，日趨原子化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會加劇了利益沖突與干群矛盾。

(五)鄉(xiāng)村社會治理主體的多元參與機制仍未健全

多元參與，也即協(xié)同治理。作為一個統(tǒng)一整體，多元參與的制度機制是其初始進入并發(fā)揮效用的保障。從我國目前的鄉(xiāng)村社會治理來看，治理網(wǎng)絡(luò)仍是政府單中心治理結(jié)構(gòu)，政府仍然是治理的絕對主體，治理主體的多元參與機制仍未根本形成。具體表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)村社會組織和社會力量發(fā)展不足。鄉(xiāng)村是封閉性與開放性并存的場域，社會組織和社會力量的嵌入具有很強的異質(zhì)性，尤其是“草根性”民間組織，經(jīng)常面臨合法化困境及資金、人才方面的制約，導(dǎo)致其社會資本存量不足，參與空間狹小，治理水平不高。二是村莊民眾參與不充分。受制于參與地位的模糊性，村民普遍缺乏對自身主體地位的認(rèn)識，導(dǎo)致參與鄉(xiāng)村社會治理的意識薄弱和積極性不高。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委會存在“行政傲慢”，缺乏多元主體參與農(nóng)村社會治理的理念。在傳統(tǒng)的“控制邏輯”下，基于某種權(quán)力或利益上的考慮，他們往往把抱有制度化政治參與熱情的和非制度化參與行為的村民主觀視為“刁民”，或者將其看作是潛在的威脅，不太愿意放權(quán)讓多元主體參與社會治理。[5]105鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺少讓轄區(qū)居民滿意表達(dá)的機制，甚至強制干預(yù)村民自治，使村委會淪為一個常規(guī)的辦事工具，“行政化”現(xiàn)象嚴(yán)重。要提高鄉(xiāng)村社會治理效率，僅僅依靠政府的力量是不夠的，必須建立健全多元主體參與機制，在“分工—協(xié)作”思維邏輯下形成協(xié)調(diào)的多元治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟發(fā)展和社會文化建設(shè)的主體間互動。

二、鄉(xiāng)村社會治理主體的結(jié)構(gòu)與功能

在社會主義現(xiàn)代化時期，現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)的引入和新型經(jīng)營主體的發(fā)展改變了鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)和社會治理的復(fù)雜性。隨著公共權(quán)力分化的進一步加快以及相對應(yīng)的自治權(quán)力增強，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)多元化、民主化態(tài)勢?；卩l(xiāng)村社會治理主體的功能觀照，將農(nóng)村社會治理主體結(jié)構(gòu)劃分為組織協(xié)調(diào)主體、主導(dǎo)責(zé)任主體、自治參與主體和社會協(xié)同主體等四個類別。

(一)組織協(xié)調(diào)主體：農(nóng)村基層黨組織

在眾多的農(nóng)村社會治理主體中，農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心力量，擁有政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村社會治理中的組織協(xié)調(diào)主體。在新形勢下的農(nóng)村社會治理中，面對日益分化的農(nóng)村社會階層、日益復(fù)雜的多元利益主體、日益突出的各種社會矛盾、日益雜糅的文化價值取向等農(nóng)村社會治理環(huán)境的深刻變化，黨的十九大強調(diào)，要“以服務(wù)群眾、做群眾工作作為主要任務(wù)，加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”，這為新時期農(nóng)村基層黨組織建設(shè)指明了方向。

面對鄉(xiāng)村治理主體多元化的發(fā)展趨勢，對于農(nóng)村基層黨組織而言，能否更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村社會治理主體形成科學(xué)多元的治理體制，能否及時調(diào)整自身角色，重新定位自身組織功能，不斷強化自身建設(shè)，提升黨員的素質(zhì)和治理能力，能否更好地加強領(lǐng)導(dǎo)，強化引領(lǐng)機制，突出服務(wù)，進行利益整合，協(xié)調(diào)治理主體間的相互關(guān)系，既考驗農(nóng)村基層黨組織的農(nóng)村社會治理能力，也關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的有效性。因此，在面對各類社會治理主體之間不同的利益需求、利益沖突和糾紛時，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)善于通過溝通、對話、民主協(xié)商的辦法加以解決，及時協(xié)調(diào)黨組織與村委會以及其他社會治理主體之間的關(guān)系，把協(xié)調(diào)各方關(guān)系的切入點放到維護農(nóng)民群眾的根本利益上來，從而增強其他治理主體對農(nóng)村基層黨組織的認(rèn)同感，提高黨在農(nóng)村社會中的威信。

(二)主導(dǎo)責(zé)任主體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府

從國家政權(quán)序列來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是整個國家行政管理的基礎(chǔ)。這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村各項政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的職能，是農(nóng)村社會治理的主導(dǎo)責(zé)任主體；從國家與社會之間的關(guān)系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家與農(nóng)村社會中起著橋梁與紐帶作用。一方是國家代理人，擔(dān)負(fù)著貫徹國家各項方針和行政指令的使命，是國家行政管理有序開展的重要基礎(chǔ)和保障；另一方則是基層民眾代理人，作為直接扎根于鄉(xiāng)村社會、直接面向鄉(xiāng)村居民的基層行政機構(gòu)，其基層政權(quán)真正來源于廣大人民群眾。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府既可以向鄉(xiāng)村居民有效地傳達(dá)相關(guān)政策、方針、指令，以加強鄉(xiāng)村居民對國家政策的了解，也可以向上級政府及時有效地反映鄉(xiāng)村居民的實際訴求和主要困難，以維護鄉(xiāng)村居民的合法利益，是國家與村民保持有效溝通、良性互動的重要橋梁。從一定意義上說，對于中國這一超大結(jié)構(gòu)的社會而言，基層穩(wěn)則社會穩(wěn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)強則國家強。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為鄉(xiāng)村社會治理的主導(dǎo)責(zé)任主體，重點在于向農(nóng)村社會提供公共服務(wù)和社會職能，發(fā)揮引導(dǎo)、支持和規(guī)范作用。因為農(nóng)村發(fā)展落后、留不住人才的主要原因除了經(jīng)濟因素外，還有城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距過大。保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)，也是建設(shè)服務(wù)型政府的要求。唯有這樣，才能激發(fā)治理的活力，促進公共性的進一步擴散，使更多的治理主體回歸到治理領(lǐng)域之中。

(三)自治參與主體：農(nóng)民群體

隨著時代的不斷發(fā)展與進步，農(nóng)民的公民意識不斷覺醒和發(fā)展，農(nóng)民的利益訴求不斷增多，參與社會事務(wù)的獨立主體意識也在不斷增強。農(nóng)民作為農(nóng)村的主人，其參與鄉(xiāng)村治理的程度和渠道是衡量鄉(xiāng)村社會民主化發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)[6]108-116。這意味著村莊民眾參與鄉(xiāng)村治理的渠道越多，水平越高，村民自治的民主化程度越高，政治文明水平越高?？梢哉f，鄉(xiāng)村居民的廣泛參與是實現(xiàn)村民自治的重要保障，缺乏鄉(xiāng)村居民的社會參與，村民自治就成為了一種空談。因此，在建構(gòu)共建、共治、共享的社會治理格局過程中，不僅要確立基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、社會組織的角色與地位，還要明確農(nóng)民群體的主體地位，提升農(nóng)村群體參與鄉(xiāng)村社會治理的意識和能力，積極拓展其參與鄉(xiāng)村社會治理的有效渠道。這是當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會治理發(fā)展的必然趨勢，也是我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

(四)社會協(xié)同主體：農(nóng)村自治組織和社會組織

多元主體的協(xié)同治理是實現(xiàn)農(nóng)村社會治理“善治”的標(biāo)志。不同形式合作組織的參與使農(nóng)村社會治理主體日益多元化。在社會治理創(chuàng)新中，農(nóng)村自治組織和社會組織是村莊治理重要的內(nèi)源性組織資源，很大程度上是發(fā)源于鄉(xiāng)土、成長與鄉(xiāng)土、服務(wù)于鄉(xiāng)土的內(nèi)生組織。二者構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會協(xié)同主體，在自治協(xié)同、利益協(xié)同、目標(biāo)協(xié)同下提升農(nóng)民的話語權(quán)和自治權(quán)、增強鄉(xiāng)村社會自主性。

因制度變遷和社會發(fā)展需要而產(chǎn)生的村民自治組織，是鄉(xiāng)村社會的基層民主形式，以村民委員會為具體載體，具備行政與自治兩項職能[7]46-48，不僅擁有組織、動員、支配村莊集體經(jīng)濟資源的權(quán)力，也有管理村莊公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，極大地影響著村莊秩序的建構(gòu)、公共事務(wù)的管理、公益事業(yè)的開展。農(nóng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理的補充力量，擁有情境性權(quán)力和內(nèi)生性非正式權(quán)威，不僅可以使農(nóng)村社會治理的主體多元化，改進社會治理方式，豐富治理手段，而且有效輔助村莊民眾政治層面的公共參與、社會層面的鄉(xiāng)風(fēng)文明、經(jīng)濟層面的增產(chǎn)增收。

三、正確認(rèn)識和發(fā)揮多元主體在農(nóng)村社會治理中的作用

從鄉(xiāng)村社會多元化治理主體來看，由于各自的職能定位不同、參與方式不同，它們也擁有不同的價值功能。從發(fā)揮的作用來看，多元化治理主體都是鄉(xiāng)村治理進程中不可或缺的因素。農(nóng)村基層組織的職能發(fā)揮直接關(guān)系著農(nóng)村社會的安全、穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。作為鄉(xiāng)村社會治理的直接指揮者和操作者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起著向上貫徹落實國家各項制度安排和政策措施，向下提供基本公共服務(wù)、維持社會穩(wěn)定的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本職功能的發(fā)揮與行政目標(biāo)的實施程度不僅事關(guān)農(nóng)村社會健康發(fā)展與否，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性基礎(chǔ)的重要來源。村級村民委員會作為群眾自治組織，能有效地整合、調(diào)動鄉(xiāng)村社會分散的物質(zhì)資源、人力資源以及信息資源，促進集體經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益最大化。農(nóng)村社會組織在滿足村民差異需求、拓寬利益表達(dá)渠道、彌補“市場失靈”和糾正“政府失靈”等方面具有組織優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢。鄉(xiāng)村社會治理多元化主體相互合作、相互協(xié)商是根本解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會“善治”的關(guān)鍵。

多元主體共治是對“國家—社會—市場”三者之間關(guān)系的重塑，使原有的垂直式治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為扁平化的橫向網(wǎng)絡(luò)協(xié)同結(jié)構(gòu)，充分彰顯了治理方式的民主化、科學(xué)化、專業(yè)化。多元主體共治是自上而下的行政權(quán)力與自下而上的自治力量相互博弈、制衡而達(dá)到的均衡性結(jié)構(gòu)，其核心價值是整合和共享各種治理資源，達(dá)到整體治理大于部分之功效，重視公民權(quán)利本位，最大限度滿足農(nóng)民社會公共服務(wù)的需求，增強公民的滿意度和幸福感。

構(gòu)建適合我國鄉(xiāng)村多樣化特點的多元化治理模式，一是要全面梳理各類農(nóng)村社會治理主體的具體功能，依法明確治理主體、厘清工作職責(zé)、理順相互關(guān)系、創(chuàng)新工作機制，賦權(quán)還能，明晰行政邊界空間。二是要確立鄉(xiāng)村社會多元主體的合法地位，進一步以法律法規(guī)的形式明晰化、透明化，將所有參與到鄉(xiāng)村社會治理之中的主體視為平等的“行動者”，而不只是將政府視為“權(quán)威”“主導(dǎo)者”或“領(lǐng)牧者”[8]41-48。因為在合作治理模式的建構(gòu)中，最關(guān)鍵的要素并非資源的流動性，而是治理主體地位的平等。三是要通過“利益”“公共目標(biāo)”或者“信賴”“認(rèn)同”等機制，整合價值多元化的治理主體，樹立并堅定集體主義立場；四是要加強政府與市場、政府與農(nóng)民之間的有效合作與良性互動，強調(diào)多元、平等、自由、互信、共生共在和差異互補的治理模式，注重治理的行動化、路徑的多樣化、治理網(wǎng)絡(luò)的去中心化、組織的開放化和無界化，從而發(fā)揮治理主體的整體力量最大化去應(yīng)對復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會治理難題。