《監(jiān)察法》留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑研究

（云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650000）

《監(jiān)察法》中的留置權(quán)運(yùn)作是我國(guó)司法改革的重要內(nèi)容之一。留置權(quán)是以法律的形式將“兩規(guī)”和“兩指”進(jìn)行結(jié)合并固定下來(lái)的權(quán)力，是一種具有創(chuàng)新性的、對(duì)被調(diào)查人的人身自由采取強(qiáng)制性剝奪的措施，是治理職務(wù)犯罪的重要手段，與傳統(tǒng)的警察留置有著根本性的區(qū)別。目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)《監(jiān)察法》中的留置權(quán)運(yùn)作法治化路徑的研究相對(duì)較少，在留置權(quán)的適用范圍、條件設(shè)置以及運(yùn)作程序等方面也存在著不同的認(rèn)識(shí)，因此需要針對(duì)這些問題進(jìn)行探索，以發(fā)現(xiàn)促進(jìn)留置權(quán)運(yùn)作法治化的真正路徑。

1 《監(jiān)察法》中留置權(quán)制度的內(nèi)涵

《人民警察法》中也有“留置”這一概念，在人身自由方面也涉及一部分強(qiáng)制性內(nèi)容，即警察將其所發(fā)現(xiàn)的違法犯罪嫌疑人留在公安機(jī)關(guān)進(jìn)行盤問，本質(zhì)上是一種行政性的調(diào)查手段和方式[1]?！侗O(jiān)察法》中所規(guī)定的留置權(quán)可以理解為：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)可以按照法律的規(guī)定對(duì)特定對(duì)象采取強(qiáng)制性手段限制其人身自由。同時(shí)《刑事訴訟法》也針對(duì)留置權(quán)作了補(bǔ)充規(guī)定，包含保障被留置人權(quán)利的內(nèi)容[1]。

2 從“兩規(guī)”到留置權(quán)不完全的法治化途徑

2.1 并未進(jìn)行適用條件上的區(qū)分

我國(guó)在法律上的設(shè)置和規(guī)定的總趨向是將“犯罪”與“違法”進(jìn)行劃分[2]。但是在《監(jiān)察法》的設(shè)置上，并沒有明確職務(wù)犯罪行為和職務(wù)違法行為之間的界限，這是因?yàn)榱糁脵?quán)中的規(guī)則實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一化，因此也導(dǎo)致一些難以避免的問題。留置權(quán)在限制人身自由方面所呈現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)制性與刑事拘留程度相接近甚至有所超越，刑事拘留的范圍只是針對(duì)犯罪行為，但留置權(quán)的適用范圍不僅包括“職務(wù)犯罪行為”，還包括“嚴(yán)重職務(wù)違法行為”，這樣一來(lái)容易出現(xiàn)隱蔽性較強(qiáng)的法治沖突[3]?！侗O(jiān)察法》中還規(guī)定可將留置時(shí)間和刑期進(jìn)行抵消，但如果留置一段時(shí)間后查出公職人員只存在普通職務(wù)違法行為，那么此類公職人員的權(quán)益就受到了侵害，而抵消刑期規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)只是為了保障職務(wù)犯罪公職人員的相關(guān)權(quán)益，《監(jiān)察法》并沒有處理好這樣的矛盾。

2.2 適用對(duì)象范圍存在矛盾

《監(jiān)察法》中留置權(quán)的實(shí)施范圍包含涉嫌職務(wù)犯罪人員和嚴(yán)重職務(wù)違法，同時(shí)規(guī)定對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員也可以采取留置措施。但是，這其中的規(guī)定存在著矛盾，會(huì)出現(xiàn)“嚴(yán)重職務(wù)違法”的涉案人員并沒有被在留置權(quán)適用范圍之內(nèi)的情況[4]。

若所有職務(wù)犯罪人員以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員都能夠適用留置權(quán)，那么嚴(yán)重職務(wù)違法的涉案人員也應(yīng)當(dāng)納入留置權(quán)的適用范圍。

2.3 留置權(quán)的行使期限有不合理之處

留置權(quán)設(shè)置的目的本身就是要取代“兩規(guī)”“兩指”，也是順應(yīng)法治化進(jìn)程的一項(xiàng)措施，同時(shí)在期限設(shè)定上也對(duì)“兩規(guī)”的內(nèi)容進(jìn)行了借鑒[5]。《監(jiān)察法》規(guī)定留置時(shí)間不得超過三個(gè)月，在特殊情況下可以延長(zhǎng)一次，但延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月。雖然長(zhǎng)時(shí)間的留置能夠?qū)ΡO(jiān)察人員辦案有所幫助，但是最長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月的留置已經(jīng)超出了多數(shù)人的預(yù)期。留置權(quán)并不僅僅適用于職務(wù)犯罪人員，也適用于嚴(yán)重的職務(wù)違法及相關(guān)涉案人員，對(duì)這些人來(lái)說(shuō)，如果要留置六個(gè)月就不盡合理。

2.4 被留置對(duì)象的權(quán)益保障力度不夠

2.4.1 留置階段申辯權(quán)缺失

雖然留置階段并不屬于司法階段，但是通過探究留置權(quán)所適用的條件以及對(duì)被留置人進(jìn)行人身自由限制的情況，被留置人應(yīng)當(dāng)獲得與辯護(hù)權(quán)相類似的申辯權(quán)[6]?！侗O(jiān)察法》頒布前，檢察機(jī)關(guān)可針對(duì)被調(diào)查對(duì)象行使刑事偵查權(quán)，被調(diào)查對(duì)象可以行使申辯權(quán)；當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)享有留置權(quán)以后，被監(jiān)察對(duì)象也應(yīng)該享有申辯權(quán)。此外，在非職務(wù)犯罪中，即使部分犯罪嫌疑人的犯罪性質(zhì)極為惡劣，但是在偵查過程中，這些人依然享有相應(yīng)的辯護(hù)權(quán)，相比較而言，僅涉嫌違法的公職人員卻沒有相應(yīng)的申辯權(quán)，所以，《監(jiān)察法》對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保護(hù)還存在著漏洞。按照《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，辯護(hù)律師不能在留置階段進(jìn)行辯護(hù)，但因留置期限可能較長(zhǎng)且留置權(quán)適用門檻較低，就需要有類似于辯護(hù)律師的人員參與其中，對(duì)留置進(jìn)行動(dòng)態(tài)式的監(jiān)督，這樣才能夠更有效地保障被留置對(duì)象的合法權(quán)益。

2.4.2 被留置對(duì)象的其他權(quán)益保護(hù)不明確

《監(jiān)察法》中對(duì)被留置對(duì)象的其他權(quán)益保護(hù)也不明確。例如，雖然《監(jiān)察法》中對(duì)被留置對(duì)象的飲食起居等方面的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，但并不詳細(xì)、明確[7]。《監(jiān)察法》中對(duì)留置時(shí)間采用了“合理”這個(gè)詞語(yǔ)進(jìn)行限定，但是這一詞語(yǔ)表達(dá)的意義比較寬泛，在裁量權(quán)方面有著較高的自由度。而且，被留置對(duì)象在遭受不法侵害后，缺少相應(yīng)的救濟(jì)途徑和法律規(guī)范保障其合法權(quán)益，更難以獲得國(guó)家相應(yīng)的賠償。

3 《監(jiān)察法》留置權(quán)運(yùn)作法治化的路徑

3.1 遵循留置權(quán)的基本原則

3.1.1 比例原則

行政權(quán)力的運(yùn)行必須要遵循比例原則，通過該原則能夠有效地對(duì)公權(quán)力的行使產(chǎn)生制約作用。留置權(quán)與其他公權(quán)力相比，其裁量空間相對(duì)來(lái)說(shuō)更大，因此在適用過程中必須要遵守比例原則中的適當(dāng)性、法益相稱性以及必要性等原則。這是由于留置權(quán)可同等適用于職務(wù)犯罪和職務(wù)違法，而職務(wù)犯罪比職務(wù)違法行為的程度更嚴(yán)重、性質(zhì)更惡劣，所以在針對(duì)職務(wù)違法行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須要考慮到使用該權(quán)利的必要性和期限的適當(dāng)性。對(duì)于被留置人員的范圍以及留置期限不能隨意擴(kuò)大，同時(shí)也要依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

3.1.2 正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序原則在構(gòu)建法治社會(huì)的過程中起到了非常重要的作用，同時(shí)也能夠?qū)α糁脵?quán)中所包含的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。一是留置權(quán)的審批需要遵循正當(dāng)程序原則。在《監(jiān)察法》中對(duì)于該項(xiàng)審批程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)，部分內(nèi)容并不詳細(xì)和明確。二是留置權(quán)的執(zhí)行措施和相關(guān)程序應(yīng)該主動(dòng)讓被留置人參與完成，對(duì)其中的告知與回避、救濟(jì)以及申訴等多重程序必須要進(jìn)行細(xì)化和完善。三是在實(shí)施留置權(quán)后，被留置人的救濟(jì)權(quán)和家屬的知情權(quán)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?，若出現(xiàn)由于留置導(dǎo)致被留置人的正當(dāng)權(quán)益受到侵害的情況，還應(yīng)當(dāng)有復(fù)議、申訴以及申請(qǐng)賠償?shù)染葷?jì)途徑。

3.2 構(gòu)建留置權(quán)法治化機(jī)制

3.2.1 制定留置權(quán)使用細(xì)則

在《監(jiān)察法》中對(duì)職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)規(guī)則適用的矛盾?；诖?，破解該矛盾需要在“比例上”和“基礎(chǔ)上”將二者的性質(zhì)和程度進(jìn)行劃分，并根據(jù)實(shí)際的情況將留置權(quán)使用的差異性表現(xiàn)出來(lái)。簡(jiǎn)而言之，就是在《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，制定留置權(quán)使用的細(xì)則，設(shè)置留置權(quán)使用的門檻，明確不能采用留置權(quán)的情形和條件，對(duì)公職人員職務(wù)違法行為如沒有限制人身自由的必要?jiǎng)t不予留置，當(dāng)公職人員的職務(wù)犯罪行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿時(shí)，則可以對(duì)其采取留置措施。在保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的同時(shí)，也要盡可能地避免公權(quán)力濫用。

3.2.2 設(shè)置多樣化、多層次的留置期限和方式

監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)所需要達(dá)到的條件和門檻相對(duì)較低，行使權(quán)力的范圍較廣，因此有必要對(duì)這一公權(quán)力進(jìn)行限制，而對(duì)留置期限及留置方式進(jìn)行細(xì)化也是一種可以采用的手段，可根據(jù)留置對(duì)象違法犯罪行為的性質(zhì)、輕重差異來(lái)設(shè)置多樣化、多層次的留置方式和期限，以盡可能減少濫用留置權(quán)的現(xiàn)象，保障被留置人的人身自由。

3.2.3 批準(zhǔn)程序合理化

《監(jiān)察法》中明確要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作，如對(duì)審查對(duì)象采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，這體現(xiàn)出了較強(qiáng)的法治性和審慎性。但在《監(jiān)察法》中并沒有針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員出席的人數(shù)、表決比例、表決方式等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定。因此，在對(duì)被留置人進(jìn)行監(jiān)察、行使留置權(quán)時(shí)注重簡(jiǎn)化程序、提升效率的同時(shí)，也要遵守民主集中制的原則，征求相關(guān)案件辦案人員的意見，并在集體研究時(shí)采用少數(shù)服從多數(shù)的原則和不記名表決的方式來(lái)促進(jìn)留置權(quán)行使更加合理。

3.2.4 強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用

在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)中，可以讓檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮作用。在《刑事訴訟法》中，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以將已被采取留置措施的嫌疑人先行拘留，若辯護(hù)律師無(wú)法介入其中進(jìn)行監(jiān)督，則檢察機(jī)關(guān)可以指派工作人員針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置過程中所出現(xiàn)的問題提出具體的建議和意見，盡可能減少由于缺乏事中監(jiān)督而導(dǎo)致侵害被調(diào)查人權(quán)益的現(xiàn)象。

4 結(jié)語(yǔ)

《監(jiān)察法》留置權(quán)的規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)反腐敗的重視，通過該制度也能達(dá)到提高反腐效率的目的。但是對(duì)留置權(quán)的相關(guān)規(guī)定目前還存在著一定的矛盾和沖突，在現(xiàn)實(shí)中行使該權(quán)利時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)違背法治精神的現(xiàn)象，此時(shí)就需要遵循比例和正當(dāng)程序原則，通過構(gòu)建留置法治化機(jī)制的方式來(lái)有效地彌補(bǔ)留置權(quán)存在的空白和不足，對(duì)公權(quán)力的行使進(jìn)行約束，最終來(lái)保障相關(guān)人員的正當(dāng)權(quán)益。