菲律賓-印度尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界談判及其影響

王 勝

(淮陰師范學(xué)院 歷史文化旅游學(xué)院，江蘇 淮安 223300)

2014年5月23日，菲律賓與印度尼西亞兩國(guó)政府于菲律賓首都馬尼拉的總統(tǒng)府馬拉卡南宮(Malacanang)簽署“菲律賓共和國(guó)與印度尼西亞共和國(guó)關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定”(下文簡(jiǎn)稱“劃界協(xié)定”)，最終完成了兩國(guó)長(zhǎng)達(dá)20年關(guān)于菲律賓南部棉蘭老海(Mindanao Sea)、西里伯斯海(Celebes Sea)及太平洋南部菲律賓海的邊界談判工作。該協(xié)定是菲律賓與外國(guó)簽署的首個(gè)海上劃界協(xié)定[1]，也是印度尼西亞首個(gè)與東盟國(guó)家簽訂的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，2014年菲律賓與印尼兩國(guó)簽署海洋劃界協(xié)定之際，正值菲律賓2013年初單方面發(fā)起南海仲裁案后，與中國(guó)在南海議題上爭(zhēng)端進(jìn)入白熱化階段。在此背景下，考察兩國(guó)簽署海洋劃界協(xié)定對(duì)南海爭(zhēng)端的影響，及雙方籍由此次劃界協(xié)定企圖傳遞解決南海爭(zhēng)端的方式，就顯得更具現(xiàn)實(shí)意義。為此本文擬對(duì)菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定的談判進(jìn)程、影響談判的主要因素及其影響展開分析。

一、 菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界談判

(一)菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的談判進(jìn)程

根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(下文簡(jiǎn)稱《公約》)，菲律賓與印度尼西亞屬于群島國(guó)家，雙方除依據(jù)公布的群島基線享有領(lǐng)海、毗鄰區(qū)外，還可以主張200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。作為相鄰國(guó)家，菲律賓-印尼兩國(guó)在棉蘭老海、西里伯斯海及太平洋菲律賓海南部海域產(chǎn)生了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊問題。根據(jù)《公約》第74條規(guī)定，海岸相向或相鄰的國(guó)家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限，應(yīng)在國(guó)際法院規(guī)約第三十八條所指國(guó)際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定，以便得到公平解決。因此作為《公約》的締約國(guó)，菲律賓與印尼兩國(guó)于1994年11月16日《公約》正式生效前，即已著手雙方專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定的協(xié)商談判工作。

1994年6月23—25日，菲律賓-印尼雙方于印尼萬(wàn)鴉老(Manado)舉行的首屆海洋劃界高官會(huì)議上，正式?jīng)Q定開啟兩國(guó)間重疊專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的談判。此次會(huì)議為未來海洋劃界談判設(shè)定了總的指導(dǎo)原則，旨在通過外交途徑，協(xié)調(diào)談判解決兩國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊問題。由于菲律賓以歷史性權(quán)利對(duì)“菲律賓條約界限”(Philippine Treaty Limits)內(nèi)水域主張權(quán)利的堅(jiān)決態(tài)度導(dǎo)致菲律賓-印尼雙方的邊界談判長(zhǎng)期陷入停頓狀態(tài)。不過隨著2009年菲律賓頒布新的領(lǐng)?；€法，菲律賓最后從《公約》的角度重新審視與印尼之間的海域劃界問題[2]。

2011年3月8日，菲律賓外交部長(zhǎng)德爾·羅薩里奧(Del Rosario)與印度尼西亞外長(zhǎng)馬爾迪(Dr. R.M. Marty M. Natalegawa)簽署共同宣言，一致同意加快兩國(guó)海洋劃界的雙邊談判進(jìn)程。兩國(guó)外長(zhǎng)還指示聯(lián)合技術(shù)隊(duì)舉行系列磋商會(huì)議，提出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的具體協(xié)定。共同宣言在菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世(Benigno Aquino III)對(duì)印度尼西亞進(jìn)行國(guó)事訪問期間正式公布[3]。2014年2月24日，菲律賓與印度尼西亞兩國(guó)外長(zhǎng)于雅加達(dá)簽訂了關(guān)于臨時(shí)海洋邊界的歷史性協(xié)定。馬爾迪會(huì)后表示，截至目前，同意劃分各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的兩國(guó)“最終確定了雙方均可接受的邊界”[4]。從1994年至2014年，在菲律賓與印尼組建的常設(shè)海洋事務(wù)聯(lián)合工作組——下轄三個(gè)次級(jí)工作組和聯(lián)合專家小組的努力下，兩國(guó)舉行了一系列關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的磋商會(huì)議。海洋事務(wù)常設(shè)聯(lián)合工作組一共舉行八次會(huì)議，最終達(dá)成了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界協(xié)定。

2014年5月于雅加達(dá)召開的第八次常設(shè)海洋事務(wù)聯(lián)合工作組第三次籌備會(huì)議期間，專家小組就建立兩國(guó)間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界展開磋商，雙方以1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相關(guān)條款和國(guó)際法規(guī)則通過衡平方式解決重疊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。會(huì)議期間，菲律賓駐東京大使館代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)艾索奎(Gilberto Asuque)擔(dān)任菲方專家小組組長(zhǎng)，阿里穆丁(Octavino Alimudin)擔(dān)任由25人組成的印尼方專家小組組長(zhǎng)[5]。經(jīng)過努力，兩國(guó)專家小組確定了協(xié)議內(nèi)容和相關(guān)附圖，并于2014年5月18日由菲律賓外交部政策副部長(zhǎng)加西亞(Evan Garcia)和印度尼西亞外交部法律事務(wù)暨國(guó)際條約司代理司長(zhǎng)希雅瓦蒂(Wiwiek Setyawati Firman)簽署“菲律賓共和國(guó)和印度尼西亞共和國(guó)關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定”早期成果。加西亞說，談判的完成證實(shí)了菲律賓與印度尼西亞兩國(guó)政府能夠在友好、耐心、親善、承諾基礎(chǔ)上和平解決海洋問題。談判既依據(jù)國(guó)際法的相關(guān)準(zhǔn)則，也充分考慮了各國(guó)的利益關(guān)切，這對(duì)致力于建立地區(qū)和平穩(wěn)定是一重大貢獻(xiàn)[6]。緊接著在馬尼拉召開的第四次籌備會(huì)議，常設(shè)海洋事務(wù)聯(lián)合工作組將向兩國(guó)外長(zhǎng)正式提出關(guān)于兩國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界建議。菲律賓外交部隨后于5月19日宣布，菲律賓與印尼兩國(guó)政府完成在棉蘭老島和西里伯斯海的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)談判，近日將正式簽署協(xié)定。

2014年5月23日，在菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世與印尼總統(tǒng)蘇西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)共同見證下，兩國(guó)外長(zhǎng)于菲律賓馬拉卡南宮最終簽署兩國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定。

(二)菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的內(nèi)容及特點(diǎn)

《公約》第75條規(guī)定，菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外部界限和按照第74條劃定的分界線，應(yīng)在足以確定這些分界線的位置的一種或幾種比例尺的海圖上標(biāo)出。根據(jù)會(huì)后公布的地圖，菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界線由8個(gè)地理坐標(biāo)連接而成，此劃界線從基點(diǎn)1到基點(diǎn)8，全長(zhǎng)計(jì)627.1海里(1 162.2公里)。具體而言，兩國(guó)關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的協(xié)定，由前言和正文組成，其中正文有四章[7]。具體內(nèi)容如下：

第一章是該協(xié)定的核心，規(guī)定了菲律賓-印尼雙方專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界的具體經(jīng)緯度，又分成了三個(gè)條款。第一條規(guī)定締約雙方的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界線由一條連接8個(gè)點(diǎn)的線段組成。第二條規(guī)定，解釋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界的地圖作為協(xié)定的附件。第三條規(guī)定該協(xié)議不影響雙方在大陸架劃界上的任何權(quán)利或立場(chǎng)。第二章分為兩個(gè)條款，第一條規(guī)定了第一章提及的基點(diǎn)和測(cè)量線的精確位置，由締約雙方主管部門采用協(xié)商一致的方法確定。第二條確定了雙方的主管部分，分別是菲律賓的環(huán)境和自然資源部下屬機(jī)構(gòu)——國(guó)家測(cè)繪和資源信息管理局，印尼的海軍下屬單位——地理空間信息局和水文海洋辦公室。第三章規(guī)定在解釋、適用或履行本協(xié)定時(shí)產(chǎn)生的任何分歧，應(yīng)通過外交途徑以協(xié)商或談判方式解決。第四章規(guī)定了該協(xié)定的批準(zhǔn)和生效問題。

通過比較2010年與2014年菲律賓與印尼關(guān)于海域劃界的具體邊界走向，可以得知此協(xié)議是經(jīng)由等距劃界原則所獲得的橫平劃界的結(jié)果[8]。也就是說，兩國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界沒有采用單一劃界的方式(Single Maritime Boundary, SMB)，也沒有使用中間線(等距離線)的方法[9]。

二、 劃界協(xié)定最終簽署的原因分析

(一)菲律賓-印尼兩國(guó)國(guó)內(nèi)涉海法律或事務(wù)的成功解決掃除了談判中的法律障礙

當(dāng)代菲律賓國(guó)家的島嶼范圍是由1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)后通過三個(gè)國(guó)際條約確立的，由三個(gè)國(guó)際條約形成的圈定菲律賓群島范圍的不規(guī)則矩形線框被國(guó)際社會(huì)稱作菲律賓條約界限或國(guó)際條約界限(International Treaty Limits)。線框在西里伯斯海的走向是以一條直線方式展現(xiàn)的，囊括了該區(qū)域內(nèi)的大部分海域，而根據(jù)《公約》一國(guó)享有的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是以該國(guó)的領(lǐng)?；€為基礎(chǔ)向外延伸200海里海域確定的。菲律賓南部蘇祿群島和棉蘭老島特有的地形走向與海岸線結(jié)構(gòu)決定了菲南部專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界不可能以線框那樣的直線方式確定。而菲律賓獨(dú)立后以國(guó)內(nèi)立法的形式長(zhǎng)期宣稱對(duì)該界限內(nèi)的水域享有主權(quán)，并通告國(guó)際社會(huì)。[10]菲律賓對(duì)條約界限內(nèi)水域主權(quán)的過分執(zhí)著導(dǎo)致其與印尼的海洋劃界談判長(zhǎng)期陷于停頓，因?yàn)橛∧嵋苑坡少e的主張不符《公約》為由拒絕承認(rèn)之。

盡管菲律賓的上述主張長(zhǎng)期遭致國(guó)際社會(huì)的反對(duì)，且菲律賓亦曾于1988年10月26日發(fā)表聲明稱：“菲律賓政府有意調(diào)和其國(guó)內(nèi)立法與海洋法公約的規(guī)定”[11]。然而此后近20年里，“菲律賓繼續(xù)堅(jiān)持其長(zhǎng)期以來的立場(chǎng)”，“菲律賓關(guān)于群島概念的立場(chǎng)沒有發(fā)生改變”[12]。直到2009年5月，向聯(lián)合國(guó)大陸架劃界委員會(huì)提交外大陸架劃界方案時(shí)間截止前不久，菲律賓方才在本國(guó)國(guó)內(nèi)通過新領(lǐng)海基線法案，宣布按照《公約》的相關(guān)規(guī)定，重新劃定本國(guó)的領(lǐng)?；€，并以此為基礎(chǔ)來主張本國(guó)的領(lǐng)海、毗鄰區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海域，以與《公約》相關(guān)規(guī)定保持一致，而不再堅(jiān)持對(duì)“菲律賓條約界限”內(nèi)水域的歷史性權(quán)利主張[13]。由此菲律賓對(duì)國(guó)內(nèi)有關(guān)海洋的立法做出的調(diào)整，消除了與印尼邊界談判時(shí)的法律阻礙。

與菲律賓國(guó)內(nèi)海洋立法長(zhǎng)期和《公約》不符不同，印尼于1960年即通過總統(tǒng)第4號(hào)法令宣布建立12海里領(lǐng)海制度，對(duì)印尼群島間所有海域及其自然資源主張享有主權(quán)，領(lǐng)?；€由其群島最外緣島嶼、干礁的201個(gè)基點(diǎn)連接而成[14]。1996年印尼又通過關(guān)于印尼水域的第6號(hào)法案，按照《公約》以群島基線代替領(lǐng)?；€，并主張群島水域、領(lǐng)海和內(nèi)水[15]。然而，印尼與馬來西亞之間在西里伯斯海發(fā)生的利吉丹(Ligitan)和西巴丹(Sipadan)島嶼主權(quán)爭(zhēng)端[16]，卻直接影響了印尼在西里伯斯海相關(guān)島礁上確定領(lǐng)?；c(diǎn)的合法性問題，進(jìn)而對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界構(gòu)成影響。與此同時(shí)，兩國(guó)的島嶼主權(quán)爭(zhēng)端又分散了印尼與菲律賓關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界談判工作的精力。1997年印尼與馬來西亞雙方締結(jié)協(xié)議，一致同意將爭(zhēng)端提請(qǐng)國(guó)際法院裁決，2002年底國(guó)際法院最終作出島嶼歸屬馬來西亞的判決[17]。根據(jù)國(guó)際法院的判決結(jié)果，印尼不得不對(duì)早期在西里伯斯海西北部利吉丹和西巴丹島處確定的領(lǐng)?；c(diǎn)作出調(diào)整，以4個(gè)新的基點(diǎn)取代先前的3個(gè)基點(diǎn)[18]。至此，印尼與馬來西亞對(duì)西里伯斯海中島礁主權(quán)歸屬的順利解決及印尼其后對(duì)國(guó)內(nèi)領(lǐng)?；c(diǎn)的修正，直接為接下來印尼與菲律賓關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的談判創(chuàng)造了條件。在此背景下，2003年12月菲律賓與印尼雙方重啟了中斷長(zhǎng)達(dá)10年之久的邊界談判工作[2]。

(二)菲律賓-印尼兩國(guó)有效維護(hù)海洋邊界安全的現(xiàn)實(shí)訴求

菲律賓-印尼兩國(guó)達(dá)成海洋劃界協(xié)定與雙方希冀維護(hù)兩國(guó)海洋邊界安全需求密不可分。

首先，菲律賓蘇祿群島與棉蘭老島、馬來西亞加里曼丹島和印尼的蘇拉威西島之間圍繞而成的棉蘭老海、西里伯斯海，向來是海盜搶劫、毒品交易與武器走私的高頻發(fā)場(chǎng)所。綁架勒索、劫持商船、海上恐怖主義等消息屢見報(bào)端。由于海上活動(dòng)的流動(dòng)性、沿岸國(guó)家海上安全力量的脆弱性，特別是各國(guó)海洋邊界的不確定性，各國(guó)政府及沿海居民長(zhǎng)期受到上述威脅的困擾。因此，菲律賓-印尼有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界協(xié)定將有助于兩國(guó)加強(qiáng)海上合作，聯(lián)合打擊跨境的海上犯罪活動(dòng)，如海盜、毒品交易和武器走私。在此基礎(chǔ)上，沿著兩國(guó)共同邊界設(shè)立的海軍/海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合巡航機(jī)制將成為可能，這將有效減少此類犯罪。

其次，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定達(dá)成以前，由于兩國(guó)間模糊的海洋邊界，菲律賓-印尼雙方的漁民不時(shí)被另一方的海上執(zhí)法船抓扣、逮捕。隨著劃界協(xié)定的簽署，兩國(guó)的海洋邊界有了準(zhǔn)確的坐標(biāo)走向，雙方漁民能夠在本國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自由捕魚，而不用擔(dān)心再次遭受他國(guó)海上執(zhí)法力量的肆意逮捕。與此同時(shí)，協(xié)定還能有效保護(hù)海洋環(huán)境，包括《公約》規(guī)定的對(duì)生物資源的可持續(xù)開發(fā)[19]。

最后，作為群島國(guó)家，菲律賓與印尼擁有廣闊的海域面積，由此兩國(guó)政府不得不花費(fèi)大量的人力、物力及財(cái)力，對(duì)廣闊的海域進(jìn)行防御性及常態(tài)化的海洋巡邏執(zhí)法，以期維護(hù)本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)與安全利益。例如，印尼全境分布著約17 508座島嶼，海岸線長(zhǎng)約55 000公里。海洋面積達(dá)580萬(wàn)平方公里，包括30萬(wàn)平方公里的領(lǐng)海，280萬(wàn)平方公里的群島水域以及270萬(wàn)平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[20]。在此情況下，印尼的海監(jiān)和執(zhí)法能力嚴(yán)重不足?？梢哉f，兩國(guó)長(zhǎng)期以來面臨遭受因漫長(zhǎng)海岸線及廣闊海域而要部署大量監(jiān)管力量所帶來的焦慮。因此劃界協(xié)定的達(dá)成在一定程度上緩解了兩國(guó)海上執(zhí)法力量嚴(yán)重不足的窘?jīng)r，正如邊界協(xié)定簽署后菲律賓外交部所作的一份聲明所說：“兩國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界是兩國(guó)歷經(jīng)20年談判的結(jié)果，這份協(xié)定不僅有助于兩國(guó)為保護(hù)相關(guān)海域豐富海洋資源開展更緊密合作，也將促進(jìn)兩國(guó)貿(mào)易并提升海上安全。由于(菲律賓與印尼協(xié)定中所附)官方地圖作出了一條明確的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界，菲律賓漁船和漁民將能夠在劃定的菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)捕撈作業(yè)。兩國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)和執(zhí)法部門將確認(rèn)他們各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的最大范圍，因此能夠在一塊明確的管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行海上執(zhí)法活動(dòng)?！盵3]

(三)菲律賓-印尼兩國(guó)開發(fā)海洋自然資源的利益誘導(dǎo)

盡管菲律賓與印尼享有廣闊的海洋區(qū)域，但他們對(duì)近岸資源，特別是對(duì)油氣資源開發(fā)能力的不足，仍是兩國(guó)加快簽署邊界協(xié)定的重要推動(dòng)力。受限于資金與技術(shù)等原因菲律賓開發(fā)近岸油氣資源的能力長(zhǎng)期以來面臨瓶頸。印尼也面臨同樣的困境，目前在印度尼西亞，“石油天然氣出口占總出口的30%，據(jù)稱在印尼現(xiàn)已探明的油氣構(gòu)造有60多個(gè)，其中43個(gè)分布在海上。由于石油和天然氣的生產(chǎn)和出口對(duì)印尼國(guó)家經(jīng)濟(jì)具有重大影響，而有近2/3油氣資源位于沿?；蚪５貐^(qū)，因此海上安全成為印尼經(jīng)濟(jì)安全的基本保障?！盵21]但與周邊國(guó)家未確定的海洋邊界給印尼開發(fā)近海自然資源帶來諸多不便。

在此背景下，菲律賓與印尼間確定一條明確的海洋邊界能夠進(jìn)一步促進(jìn)雙方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的合作，提升管理與保護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自然資源的共同利益，以及加強(qiáng)安全合作。對(duì)此，2011年3月8日，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世在對(duì)印尼進(jìn)行國(guó)事訪問時(shí)說：“海洋劃界將提升我們?cè)谥T多領(lǐng)域內(nèi)的合作，從海洋環(huán)境保護(hù)到地區(qū)安全穩(wěn)定都將有更加積極的影響?！盵3]不僅如此，西里伯斯海與菲律賓海南部海域豐富的漁業(yè)資源，也為雙方漁民帶來的極大的經(jīng)濟(jì)利益。菲律賓外交部關(guān)于邊界協(xié)定的聲明也說：“根據(jù)《公約》的相關(guān)條款，菲律賓漁民可以自由通過印度尼西亞的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)到達(dá)太平洋的公海進(jìn)行漁獲捕撈作業(yè)。在邊界協(xié)定的基礎(chǔ)上，菲律賓外交部和農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)水產(chǎn)資源局將會(huì)在達(dá)沃組織不同漁業(yè)組織，特別是遠(yuǎn)洋捕撈公司的會(huì)議，來商討專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界的細(xì)節(jié)和根據(jù)《公約》的相關(guān)條款，漁民在菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)一側(cè)享有的權(quán)利與義務(wù)?！盵7]可見，對(duì)相關(guān)海域生物與非生物資源的開發(fā)與利用是菲律賓-印尼雙方加快簽署邊界協(xié)議的重要助推力量。

三、 菲律賓-印尼海洋劃界協(xié)定對(duì)南海爭(zhēng)議的影響

菲律賓-印尼簽署專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)議，時(shí)值菲律賓單方面將中菲南海爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁庭一年后不久，此時(shí)的南海爭(zhēng)端已處于白熱化階段，吸引了世界主要媒體與某些國(guó)家的高度關(guān)注，不少域外大國(guó)紛紛介入其中。南海問題一時(shí)成為國(guó)際社會(huì)熱點(diǎn)、地區(qū)焦點(diǎn)。同樣涉及海上邊界劃分問題，菲律賓與印尼又在南海地區(qū)提出了各自的海洋權(quán)益訴求，那么菲律賓-印尼的海上劃界對(duì)南海爭(zhēng)議的解決會(huì)帶來哪些影響呢？

(一)將進(jìn)一步提升《公約》在解決南海爭(zhēng)端過程中的作用

前文述及，菲律賓-印尼達(dá)成的海洋劃界協(xié)議是在雙方堅(jiān)持以1982年《公約》為基礎(chǔ)的前提下通過和平方式協(xié)商談判完成的。對(duì)此，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世在兩國(guó)簽署協(xié)議后舉行的記者會(huì)上，稱贊兩國(guó)海上劃界協(xié)定具有里程碑意義，聲稱菲律賓與印尼是根據(jù)國(guó)際法原則，特別是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，解決雙方海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的重疊問題，證明菲律賓堅(jiān)定致力于尋求以和平方式公正解決海上爭(zhēng)端。協(xié)議作為一份有力的證據(jù)證明我們依據(jù)國(guó)際法和平公正地解決海洋爭(zhēng)議的堅(jiān)定立場(chǎng)[3]。

所以菲律賓-印尼達(dá)成以《公約》為基礎(chǔ)進(jìn)行海洋劃界談判的共識(shí)，及海洋劃界協(xié)議的最終成功締結(jié)，將進(jìn)一步堅(jiān)定雙方未來以同樣方式解決南海爭(zhēng)端的信念。印尼總統(tǒng)蘇西洛說，“(南海)任何的緊張局勢(shì)都應(yīng)通過和平方式而非使用武力解決”“我們必須回歸到《南海各方行為宣言》的基本精神，我們需要參照國(guó)際法，參照解決爭(zhēng)端的現(xiàn)有方案，使用政治和外交手段解決爭(zhēng)議”[22]。

印尼駐比利時(shí)、盧森堡和歐盟大使、1982年《公約》成員國(guó)第20次會(huì)議主席阿里夫(Arif)，在菲律賓-印尼簽署邊界協(xié)定后的一篇時(shí)評(píng)文章中曾表示：“印度尼西亞與菲律賓首條海洋邊界的簽訂意味著一次重大國(guó)家實(shí)踐的產(chǎn)生，即基于地圖作出的單方面主張所引發(fā)的海洋邊界爭(zhēng)端最終會(huì)與主流的國(guó)際法保持一致。”[2]這一說法無(wú)疑有針對(duì)中國(guó)“斷續(xù)線”地圖有感而發(fā)之嫌。按照其說法，中國(guó)基于歷史地圖主張南海權(quán)益的“斷續(xù)線”雖早于1982年誕生的《公約》，但現(xiàn)今已不合時(shí)宜，因?yàn)橹髁鲊?guó)際社會(huì)已傾向于使用基于《公約》的國(guó)際法而非歷史處理涉海爭(zhēng)端。中國(guó)最終也會(huì)放棄自身的歷史依據(jù)，選擇以國(guó)際法處理與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)議。在菲律賓與中國(guó)因南海陷于沖突的背景下，這一邊界協(xié)定的簽署已被某些專家視為解決海洋爭(zhēng)端的典范[1]。南海爭(zhēng)端的解決需要遵循國(guó)際法規(guī)范在南海部分爭(zhēng)端國(guó)看來便合情合理了。2020年新年伊始，印尼就再次強(qiáng)調(diào)了絕不會(huì)承認(rèn)中國(guó)在北納土納海域劃定的“斷續(xù)線”，印尼認(rèn)為中國(guó)的“斷續(xù)線”主張違反了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》[23]。

對(duì)中國(guó)“斷續(xù)線”主張的歷史性權(quán)利學(xué)界早已展開了研究，2016年南海仲裁案后學(xué)者也撰文對(duì)仲裁裁決進(jìn)行了有力的批駁。比如有學(xué)者就指出，仲裁庭對(duì)歷史性權(quán)利的解釋、裁決存在著瑕疵：第一，歷史性所有權(quán)僅指沿海國(guó)對(duì)海域的領(lǐng)土主權(quán)，不能用于指對(duì)陸地的領(lǐng)土主權(quán)；第二，仲裁庭對(duì)中國(guó)南海權(quán)利主張的推斷值得商榷；第三，仲裁庭推斷中國(guó)對(duì)超出《公約》允許海域外的“斷續(xù)線”內(nèi)海域的生物資源和非生物資源提出了專屬性權(quán)利，將這種權(quán)利主張定性為非專屬歷史性權(quán)利，并按照其要件判斷中國(guó)南海權(quán)利主張的有效性，錯(cuò)誤地適用了國(guó)際法規(guī)則[24]。也有學(xué)者從歷史學(xué)的角度對(duì)仲裁結(jié)果進(jìn)行了反駁[25]。

(二)促使菲律賓-印尼雙方集中力量應(yīng)對(duì)南海一側(cè)的海洋爭(zhēng)端

菲律賓-印尼海洋劃界的成功解決在一定程度上緩和了兩國(guó)在西里伯斯海與棉蘭老海一帶海上巡邏以及執(zhí)法困境。為此雙方能夠?qū)⒈緡?guó)的注意力與海上執(zhí)法力量更多地轉(zhuǎn)向其他海域，特別是與周邊國(guó)家有爭(zhēng)議的海域，這就包括南海海域。例如，近年來印尼在納土納群島及其附近海域加強(qiáng)了相關(guān)軍事、政治、經(jīng)濟(jì)方面的投入與經(jīng)營(yíng)力度。2016年上半年，針對(duì)印尼和中國(guó)在納土納群島水域的漁業(yè)糾紛有所加劇的趨勢(shì)，印尼宣布將增加在南海納土納群島的軍事部署，以增強(qiáng)該水域的安全及防衛(wèi)力度，同時(shí)從爪哇島轉(zhuǎn)移數(shù)以百計(jì)的漁民到納土納群島，以增加該水域的漁業(yè)活動(dòng)[26]。印尼海洋統(tǒng)籌部長(zhǎng)里扎爾(Rizal Ramli)表示，印尼政府將在2016年11月前，把400艘30噸以上的木造漁船從爪哇島遷移至納土納群島，向有意搬到納土納群島的爪哇島漁民提供房屋津貼。政府也將提升納土納群島的港口、電供和互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施[26]。此外，他還將核查納土納群島水域的油氣開采特許證，未進(jìn)行油氣開采的公司其特許證將被政府收回[26]。2020年1月8日佐科總統(tǒng)還親自登島巡視，以宣示主權(quán)[27]。2013年單方面發(fā)起南海仲裁后，菲律賓的阿基諾三世政府更是不斷制造國(guó)際輿論，塑造中國(guó)以大欺小形象，在拉攏域外國(guó)家美國(guó)、日本等介入南海事務(wù)方面更是不遺余力，意圖牽制中國(guó)，從中漁利。其還積極與美日加強(qiáng)安保合作，不但對(duì)美開放國(guó)內(nèi)靠近南沙群島的軍事基地，還向美日購(gòu)買巡邏艇、偵察機(jī)以提升對(duì)南海的監(jiān)察能力[28]。因此可以說，印尼與菲律賓海洋邊界談判的完成為雙方共同應(yīng)對(duì)南海議題提供了極大空間。

結(jié) 語(yǔ)

2014年5月23日，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)20年的邊界談判，菲律賓與印度尼西亞最終簽署了劃分兩國(guó)在西里伯斯海和棉蘭老海重疊專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊界協(xié)定。菲律賓-印尼雙方各自對(duì)國(guó)內(nèi)涉海法律的調(diào)整，對(duì)管理海洋邊界安全的現(xiàn)實(shí)需要，及開發(fā)近海自然資源的經(jīng)濟(jì)訴求，是邊界談判由長(zhǎng)期停滯不前到快速解決的推動(dòng)力。由于菲律賓與印尼兩國(guó)在南海區(qū)域均存在利益訴求，雙方于西里伯斯海和棉蘭老海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界的成功劃定，給解決南海爭(zhēng)議帶來了重要影響，即進(jìn)一步提升了《公約》在解決南海爭(zhēng)議過程中的作用；促使雙方集中精力以應(yīng)對(duì)南海區(qū)域的海洋爭(zhēng)議；中國(guó)在南海議題上可能面臨輿論與現(xiàn)實(shí)雙重壓力。鑒于菲律賓-印尼在劃定兩國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界時(shí)堅(jiān)持以《公約》為基本依據(jù)，提升了《公約》在解決海洋邊界爭(zhēng)端中的地位，這就使已被仲裁庭否定的“斷續(xù)線”的法律問題、“斷續(xù)線”與《公約》的關(guān)系問題更為突出。目前學(xué)界雖已有相關(guān)問題研究，但未來我們還應(yīng)繼續(xù)加大研究力度，為中國(guó)主張“斷續(xù)線”內(nèi)的南海權(quán)益尋求法理支撐。這是菲律賓-印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界一案對(duì)中國(guó)處理南海問題最直接、最重要的啟示。