供給側(cè)視域下實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑研究

朱海斌,普胤杰

(南寧師范大學 經(jīng)濟與管理學院，廣西 南寧 530299)

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題實質(zhì)是城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)需求是否得以公平滿足的問題，這也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。賈顯維(2013)認為，城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)導致城鄉(xiāng)之間公共資源配置不均是導致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的根源。[1]韓俊(2011)認為，政府財政在公共服務(wù)設(shè)施投入上的城鄉(xiāng)差距是導致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的一個重要原因。[2]趙寶廷(2014)對國內(nèi)外橫向比較，從政府決策的角度進行研究，認為在提供城鄉(xiāng)公共服務(wù)過程中，政府行為往往偏向于城市，并且鄉(xiāng)村中農(nóng)民對政府決策過程的影響力十分微弱，在資源競爭中具有劣勢。[3]謝星全(2016)研究指出財政體制問題與來源渠道較窄是導致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的重要原因。[4]

十八大以來供給側(cè)改革在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了令人矚目的成就。本文基于這一事實，從深化制度改革、財政資金配給、法治法律保障、新型人才培養(yǎng)、優(yōu)化公共服務(wù)等五個方面建構(gòu)和探索實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑。

1 以深化制度改革為核心

科學完善的制度安排以及切實合理的政策配套能夠為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化奠定堅實的基礎(chǔ)。因此，針對目前所存在的阻礙城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)、單一供給主體、供給效率低、政策偏向城市等問題，必須進行制度改革。

首先，要深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村之間公共服務(wù)政策的有效對接。消除長期以來依附在戶籍制度上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面的差別化待遇，加快城市和鄉(xiāng)村之間各要素的自由流動，促使城市和鄉(xiāng)村之間由割裂狀態(tài)向融合狀態(tài)轉(zhuǎn)變，加快城鄉(xiāng)融合。其次，要形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的多元主體供給制度，允許社會力量、民間資本、公益組織等非政府組織進入到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體系之中。長期以來，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給經(jīng)歷了由市場化、社會化逐漸到政府主體化的歷程。單一的市場化供給會引發(fā)公共服務(wù)產(chǎn)品的非排他性和市場逐利的競爭性沖突，最終導致城市和鄉(xiāng)村之間公共資源配置的嚴重不均衡問題；而單一的政府供給模式往往會發(fā)展成“自上而下”型的大包大攬式供給，在實際中不能有效滿足公民的有效需求，最終導致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不足或供給過剩的問題；因此要建立健全以政府供給為主，以市場供給為輔的多元主體供給制度。最后，要改變長期以來在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給過程中政策偏向城市的選擇傾向。事實上，在改革開放初期和城市化進程中，農(nóng)村地區(qū)為城市的發(fā)展提供了大量的人力、物力、資金和土地等資源，一定程度上支援了城市的發(fā)展。按照“一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人，逐步達到共同富裕”的發(fā)展理念，在實現(xiàn)城市化的發(fā)展后期，也應(yīng)該由城市去反哺鄉(xiāng)村，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，政策優(yōu)惠應(yīng)該多向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜。

2 以優(yōu)化財政資金配給為動力

現(xiàn)有制度框架下，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的投入主要由公共財政承擔。但是在稅制改革以后，由于分稅制和財政分權(quán)管理，地方政府的財權(quán)與事權(quán)并不匹配，導致在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的過程中，財政投入更偏重于城市。即使在同一區(qū)域內(nèi)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，其基本公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)出非均等化的態(tài)勢。城市居民和鄉(xiāng)村居民雖然作為不同的利益群體，但二者都屬于國家公民，都應(yīng)享受相同優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。“一套有效的公共財政體制，不僅僅是提供高質(zhì)量的服務(wù)，更重要的是為公眾提供平等的機會，使不同地區(qū)、不同收入的人們，特別是農(nóng)村居民，享受到相對均等的服務(wù)”。

為了實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中都能平等地獲得基本公共服務(wù)財政投入利益，要進一步加快基本公共服務(wù)財政管理制度的改革。應(yīng)當建立起中央財政轉(zhuǎn)移支付能力與地方財政可承載能力相協(xié)調(diào)的成本分擔機制，明確地方政府在基本公共服務(wù)供給過程中應(yīng)該承擔的財政支出責任，同時要擴大鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是落后地區(qū)、偏遠農(nóng)村、革命老區(qū)等地公共產(chǎn)品供給的財政支出，從根本上為其基本公共服務(wù)供給提供經(jīng)費保障。同時，為了真正有效的執(zhí)行好政策，把制度的好處落到實處，還應(yīng)該建立起與其相配套的制度：一是完善一般性政府轉(zhuǎn)移支付增長機制，提高對中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，增強對基本公共服務(wù)的供給支撐，充分保障地方政府切實履行基本公共服務(wù)供給的職能；二是強化專項經(jīng)費使用的約束機制，對于教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等，劃定具有強制性的指標和財政支出比例；三是要建立起財政投的質(zhì)量控制和績效評估體系，進一步明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給中財政資金投入和使用的執(zhí)行標準，增加城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財政資金投入和使用過程中供給績效在干部考核中的權(quán)重，以此督促各級政府領(lǐng)導干部真正履行好基本職責。

3 以健全法治法律為依托

實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化和法治化建設(shè)是不可分割的?！稇椃ā返认嚓P(guān)法律法規(guī)都明確保障城鄉(xiāng)居民都平等地享有獲取和使用基本公共服務(wù)的機會和權(quán)力。法治所追求的目標就是保證公平公正，自然也包括保障城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。因此，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是法治建設(shè)的基石，而完備的法治建設(shè)和成熟的法律制度是城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化得以實現(xiàn)的保障。保障城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化的基本法的缺失，嚴重阻礙著實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化的進程。該領(lǐng)域基本法的缺失既無法明確公民應(yīng)該享有的權(quán)利及應(yīng)承擔的義務(wù)，也不能界定政府的職權(quán)及承擔的職責；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給過程中存在政策配套不完善、權(quán)利救濟機制不健全等問題，導致城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)過程中“城多鄉(xiāng)少”“城密鄉(xiāng)疏”“城重鄉(xiāng)輕”等非均衡現(xiàn)象，一定程度上加大了城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展差距；目前我國在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，中央和地方政府在權(quán)力的分配上缺乏明確的法律界線和定義，導致地方政府在落實城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中缺乏主動性、創(chuàng)造性、擔當性，不能對地方政府履行基本公共服務(wù)供給職責進行有效評估。

加強法治建設(shè)、深入推進司法實現(xiàn)能夠為實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化供給提供保障。首先，要加強城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的立法工作。建立起基本法，使各級政府在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中有法可依，合理地運用法治方式。其次，建立健全城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化法治建設(shè)運行機制。法律立法之后，是要拿來用的。因此要建立起與之相配套的執(zhí)法機制，健全行政決策機制，完善執(zhí)法監(jiān)管程序，強化行政監(jiān)督與問責機制，規(guī)范行政復(fù)議制度，讓法律為實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化保駕護航，常態(tài)化建設(shè)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化法治工作。

4 以新型人才培養(yǎng)為抓手

人才是重要的資源。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，社會經(jīng)濟較為發(fā)達，就業(yè)資源豐富，生活環(huán)境舒適，個人發(fā)展空間潛力大等因素，城市和鄉(xiāng)村之間的人才流動往往呈現(xiàn)出“一邊倒”的態(tài)勢。而人才的流出會遲緩農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展進程，缺乏人才和智力的支撐，會導致農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平更加緩慢，乃至落后，從而形成惡性循環(huán)。因此，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化，必須改變目前的這一狀況，把更多的新型人才引入農(nóng)村地區(qū)，支援農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

首先，各級政府要全面整合各類資源，吸引新型人才到農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。如實施就業(yè)優(yōu)惠政策、加大就業(yè)補貼、改善就業(yè)環(huán)境、提升工作福利待遇等政策，吸引人才到農(nóng)村地區(qū)就業(yè)工作。同時也要關(guān)注到這些人才的精神需求，給予有真才實干的人員以充分的尊重，建立起人才交流平臺和權(quán)益維護機制，充分保障其權(quán)益，滿足其生存和發(fā)展需要。其次，不僅要能引來人才，還要能夠留住人才。地方政府要想盡千方百計把這些新型人才留下來，可以建立起完善的人才培養(yǎng)體系，用好的制度把人才留住。最后，不僅要招來人、留住人、還要用好人。要充分利用發(fā)揮好這些新型人才所掌握的知識和本領(lǐng)，建設(shè)和發(fā)展好農(nóng)村地區(qū)并創(chuàng)造財富，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造好、奠定好堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

5 以優(yōu)化社會公共服務(wù)為保障

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)之間的非均等化不僅表現(xiàn)在“有”和“沒有”之間，更體現(xiàn)在“優(yōu)”和“不優(yōu)”上。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不僅是表面上的均等化，更是實質(zhì)上的、質(zhì)量上的均等化。為了實現(xiàn)這個目標，應(yīng)該加強對鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的優(yōu)化，可以從以下幾個方面著手。

一是在基本基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)領(lǐng)域，主要包含有交通、水力、電力、通信等方面。我國是一個幅員遼闊的多民族國家，人口眾多，形成了大雜居、小聚居的特點。因此，盡管改革開放以來不斷加大對鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但由于主客觀因素的影響，鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)水平參差不齊。如在西南地區(qū)的一切少數(shù)民族地區(qū)，由于位于山嶺地區(qū)，一些村子的道路目前仍然沒有硬化，一旦遭受暴雨天氣，就會面臨坍塌阻塞的風險；又如某些地方由于自然環(huán)境的制約，電力、通信得不到保障，有些地區(qū)甚至只是能夠供給基本的生活用電，幾乎沒有通信設(shè)施；還有在一些干旱地區(qū)，正常的飲水工程也難以得到保障；應(yīng)該針對這些具體的比較迫切的生產(chǎn)生活問題，切實拿出有效的解決辦法，如加大財政投入，實施異地安置等，已改善此類地區(qū)民眾的基本公共服務(wù)現(xiàn)狀。二是在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域。目前而言，城市居民和鄉(xiāng)村百姓在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生和養(yǎng)老這些關(guān)于生活水平和生活質(zhì)量的公共服務(wù)上，差別是極大的。以醫(yī)療和教育為例，無論是醫(yī)療資源和從業(yè)人員，鄉(xiāng)村地區(qū)和城市都是無法相提并論的。鄉(xiāng)村地區(qū)往往只擁有一個簡單的衛(wèi)生所，從業(yè)人員也往往是沒有經(jīng)過系統(tǒng)學習的“赤腳醫(yī)生”，只能解決平時的感冒發(fā)燒小問題，這就無法保障鄉(xiāng)村百姓能夠享受到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)；同樣，在教育領(lǐng)域，鄉(xiāng)村地區(qū)不僅缺乏良好的教學場所和現(xiàn)代化的教學設(shè)備，就連最基本的師資力量也極度缺乏，在鄉(xiāng)村地區(qū)，往往出現(xiàn)幾十個學生，不分年級，不分學科只有一個教師的情況，這與城市中特色鮮明、設(shè)備齊全、安全保障、德智體美全面發(fā)展的教育資源形成了鮮明的對比。因此，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化必須注重對這些領(lǐng)域基本公共服務(wù)的提升和優(yōu)化，不僅要在財政上加大投入，更要在政策上給予鄉(xiāng)村地區(qū)更多的傾斜，為鄉(xiāng)村地區(qū)招來人才，留住人才。三是精神文化生活建設(shè)的服務(wù)領(lǐng)域。十八大以來，依托精準扶貧政策，極大程度上改善了鄉(xiāng)村地區(qū)的基本面貌，解決了鄉(xiāng)村地區(qū)貧困百姓的溫飽問題。倉廩實而知禮節(jié)。隨著物質(zhì)生活的豐裕，鄉(xiāng)村百姓對精神文化生活需求加大,因此必須加強對鄉(xiāng)村地區(qū)精神文化生活公共服務(wù)的重視，要加大鄉(xiāng)村社會精神文明建設(shè)的投入。如興建鄉(xiāng)村文化廣場、創(chuàng)作鄉(xiāng)村題材的文化影視作品、高雅藝術(shù)進鄉(xiāng)村等，為鄉(xiāng)村百姓提供優(yōu)質(zhì)的精神文化服務(wù)。[5]

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力推進的實踐過程中，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是其客觀要求，而實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化則是推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要一環(huán)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不僅能夠助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，也是提升鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。以供給側(cè)改革為視角，從政策制度改革、財政資金配給、法治法律保障、新型人才培養(yǎng)和優(yōu)化公共服務(wù)幾個方面來構(gòu)建實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑，具有一定的理論價值和實踐意義，應(yīng)該對此進行更加深入的研究。