公安機關應急處置公共衛(wèi)生危機的原則與路徑

趙長明

（陜西警官職業(yè)學院 偵查系，陜西 西安710043）

引言

21世紀，人類處在異常復雜的社會環(huán)境之下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻頻發(fā)生，對人民的生命財產(chǎn)安全造成了極大損害，也在一定程度上影響了社會的安定。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件已成為一個復雜的、系統(tǒng)的社會問題。當前，全球聯(lián)系日益緊密，科技發(fā)展日益迅猛，其在帶來機遇的同時，也會導致突發(fā)事件發(fā)生的概率大大提高，從而對政府的管理工作帶來極大挑戰(zhàn)，這就要求政府盡快提升處置突發(fā)事件的應變能力?！皻v經(jīng)2003年的‘非典’一役，我國政府充分認識到了加強公共衛(wèi)生事件應急能力建設的必要性和重要性，并據(jù)此頒布了我國首部公共衛(wèi)生事件應急處理的法律法規(guī)——《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》?！盵1]雖然此條例是據(jù)“非典”而出，但是這是一項適用范圍非常廣泛的條例，對于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件都適用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，顧名思義，是一種突發(fā)事件，而不是常態(tài)事件，一旦出現(xiàn)，必將給人們的生命安全帶來極大威脅。2003年的“非典”是我國處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的里程碑，更是對我國處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的一次重大考驗。從“非典”應對過程中暴露出來的問題可以看出我國在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面還存在著不足，對此類事件的嚴重性和危害性的認識也還有待提升。歷經(jīng)“非典”和2009年的甲流疫情，我國的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理能力越來越強。2009年后，各大高校的相關專家、學者，及政府科研部門已開始積極研究突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理問題，各類文獻紛紛發(fā)表，極大地豐富了我國的公共衛(wèi)生事件應急處理方法和管理內容。

在整個應急管理體系中，公安機關地位特殊，這是由公安機關的特殊職能定位決定的。因為公安機關所承擔的是維護整個社會安定團結的職能，從組織架構到運行模式，都存在著應急的特性，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，往往會第一個響應，這就要求公安機關有應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策權和較強的反應能力；從另一個角度來說，公安機關由于專業(yè)限制，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，也必須以配合衛(wèi)生部門的角色出現(xiàn)，同時應服從政府應急管理的整體要求。經(jīng)過十多年的積累，公安機關的應急管理能力取得了長足的發(fā)展，但在面對2019新冠肺炎疫情時公安機關的應急管理能力與人民群眾的要求還存在差距。集中體現(xiàn)在以下幾個方面：公安執(zhí)法人員的應急管理意識欠缺；應急預案體系有待進一步完善；應急警務專業(yè)技能還需進一步提升。因此，為提升我國公安機關應急處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，筆者從公安機關應急處突的政治定位、功能目標出發(fā)，重點分析我國應急處置出現(xiàn)的問題，并有針對性地提出完善應急管理的建議，從而為公安機關處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的理論研究盡綿薄之力。

一、我國公安機關應急處置機制的產(chǎn)生與內涵

無論東方還是西方的文明古國，都出現(xiàn)過具有警察行為特征的機構和建制，如出現(xiàn)在古希臘雅典的被恩格斯視為警察的“由步行的和騎馬的弓箭手組成的真正的憲兵隊”[2]，又如，“《周禮》中記載的司稽，禁暴氏，秦朝的中尉，漢代的執(zhí)金吾，以及隋朝以后的警巡院、步軍統(tǒng)領衙門等都可以視為古代意義上的警察”[3]。此間，警察行為除表現(xiàn)為強制性外，還表現(xiàn)為步行和騎馬巡查的動態(tài)性，這些都是應急處置的基本特征。二十世紀八十年代，隨著我國改革開放的深入和社會形勢的變化，犯罪的手段和方式也發(fā)生了全新的變化，傳統(tǒng)的警務模式已經(jīng)無法適應社會安定、穩(wěn)定的需求?！?988年時任公安部長的王芳同志首次提出‘成立精干、高效、有權威的指揮中心’?！盵4]1996年，全國第19次公安會議明確提出要建立一套完整、系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調警務體系，做到資源共享、相互配合，使“大值班室”成為真正意義上的“指揮中心”。進入21世紀后，我國公安應急處置機制借鑒國外應急處置的指揮模式，對原有的指揮系統(tǒng)進行了綜合性的整合。新的應急中心不再追求把各種應用系統(tǒng)集中在一個大廳內，而是借助現(xiàn)代網(wǎng)絡技術把分散的各個中心連為一體，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡平臺的創(chuàng)新。中國警方如何適應這種新型的指揮環(huán)境，把握自身的定位并充分發(fā)揮職能作用，將是一個新的課題。

公安機關作為社會維穩(wěn)的國家公器，其內部有一套完整的突發(fā)事件應對體系，是有組織、有計劃，統(tǒng)一協(xié)調控制、指揮的體系。在這個體系中，“公安指揮中心”是“大腦”，是集中指揮中心，是全部實施體系的指揮中心；相關警種是具體的發(fā)力點，是強有力的拳頭和子彈；地方黨委和政府是決策主體，需要作出具體決策；公安機關則起著現(xiàn)場指揮作用；其余各級政府部門的配合參與是后盾，是力量的補充。公安機關的這套應急處置機制，主要作用是高效地處置各種公共突發(fā)狀況，并將事件的影響控制在最小范圍內，從而確保社會生產(chǎn)秩序和人民群眾的生活秩序不受影響，并保持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。公安應急處置的實踐性非常強，它與社會的發(fā)展程度和文明程度密不可分。當前，雖然我國的公安應急處置機制還有許多亟待完善、改進之處，但是隨著我國各級公安機關應急處置實踐工作的持續(xù)開展，及對國外有益經(jīng)驗的積極汲取，我國公安應急處置機制正逐步趨于完善，應急處置能力的進步也有目共睹。

二、公安機關應急處置公共衛(wèi)生危機的原則

（一）應急處置要堅持黨和政府的領導

我國從中央到地方共有五級黨委和政府來負責全國行政事務的管理工作。2003年“非典”后出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對權力賦予給各級黨委和政府，由各級黨委及政府根據(jù)具體情況負責統(tǒng)籌處理。進入21世紀，突發(fā)公共衛(wèi)生事件仍是社會穩(wěn)定的主要威脅因素。例如2019年12月以來，湖北省武漢市持續(xù)發(fā)現(xiàn)多起病毒性肺炎病例，均被診斷為新型冠狀病毒肺炎，“截至2020年1月28日，國家衛(wèi)生健康委收到31個?。▍^(qū)、市）累計報告確診病例5974例，重癥病例1239例，累計死亡病例132例，疑似病例9239例”[5]。此次新冠肺炎疫情來勢兇猛、破壞性極大，中央及國務院站在全局的高度予以把握處理，從宏觀的角度綜合考量事件的性質，并采取切實有效的措施控制事態(tài)的發(fā)展，全國各級地方黨委政府也根據(jù)本地區(qū)實際情況做出差異化決策，這對有效控制疫情蔓延具有非常重要的意義。公安機關作為黨委和政府的重要職能部門，按照《人民警察法》第2條“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序”[6]的規(guī)定，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，必須堅持貫徹黨委的領導，堅持以保護人民群眾生命安全和身體健康及維護穩(wěn)定大局為第一要務，充分認識，做好準備，根據(jù)上級黨委政府的統(tǒng)一部署明確責任、分工協(xié)作，堅決捍衛(wèi)國家政治安全，防止公共衛(wèi)生風險向社會經(jīng)濟領域傳導。

（二）應急處置應充分發(fā)揮公安機關的排頭兵作用

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第50條規(guī)定，在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，公安機關可率先采取措施予以應對處理：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后……由公安機關針對事件的性質和特點……采取下列一項或者多項應急處置措施。[7]由此可見，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公安機關可根據(jù)事件的性質和特點，立即采取切實措施予以應對，從而將事件的影響和危害降到最低。在社會和諧穩(wěn)定時期，公安機關的工作之一是協(xié)助衛(wèi)生部門做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防工作，從而將危機消滅在萌芽狀態(tài)，做到有備無患；一旦發(fā)生公共衛(wèi)生事件，公安機關要第一時間對事件的性質和類型進行科學研判，立即參與應急救援，防止疫情進一步擴散；在輿情引導方面，公安機關還要及時安撫民眾情緒，以防止社會秩序遭到破壞?！翱偠灾谠庥鐾话l(fā)公共衛(wèi)生事件時，公安機關的作用是全面的，是其他行政機關所不能替代的，這是因為公安機關是社會正常運轉的保護神，是國家的維穩(wěn)公器?！盵8]

（三）以維護人民群眾的利益為核心任務

第一，《人民警察法》第21條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者出于其他危難情形，應當立即救助；人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作”[9]。一旦疫情危機爆發(fā)，公安機關應立即啟動應急系統(tǒng)，并進入“戰(zhàn)時”狀態(tài)，根據(jù)事件的性質、事件的嚴重程度，第一時間做出決策和反應，調集相應警種，協(xié)調各方資源啟動預案，全力配合衛(wèi)生部門的安排做好疫情救助防控工作。第二，按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第52條規(guī)定：在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費者，擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關或者工商行政管理部門依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。[10]因此，公安機關必須采取嚴厲措施，打擊各種囤積居奇、哄抬物價、制售假劣藥品、醫(yī)療器械等違法犯罪行為，并將案件及時公布，從而起到強大的震懾作用，確保疫區(qū)社會經(jīng)濟秩序的正常運轉。第三，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第15條規(guī)定，編造并傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息，或者明知是有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息而進行傳播的，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。[11]輿情危害性的最大來源是謠言和極端言論，如在2019新冠肺炎疫情肆虐期間，坊間流傳有10萬人感染，酒精、消毒液、口罩等防護物資價格飛漲，導致不少民眾搶購生活物資，在局部地區(qū)險些造成群體性事件。因此，公安機關應及時履行職責，及時收集網(wǎng)絡信息，積極應對網(wǎng)絡輿情，營造公開透明的輿論環(huán)境，緩解輿論壓力，主導輿論趨勢，迅速打擊造謠惑眾者，止住謠言，并且堅持開放精神，以坦誠的氣魄處理事件，將公共衛(wèi)生事件輿情的本源及早公之于眾，第一時間主動發(fā)布準確的權威信息，爭取引導輿論走向，維護社會的安定團結。

三、公安機關應急處置公共衛(wèi)生危機的問題審視

（一）公安機關應急處置公共衛(wèi)生危機的法律制度不健全

在2019新冠肺炎疫情事件中，公安機關的首要任務是參與疫情應急救援防控，維護社會的安定團結?！皩W理上講：法治主義讓位于國家安全和人民利益之保障，其合理性雖然來源于憲法，但人們也有理由擔憂，失去法律束縛的警察權可能對公民權利造成過分的、不必要的侵害，完善突發(fā)事件下的應急警務法制似乎成為公眾所能抓住的‘最后一根稻草’。”[12]“應急警務法制，顧名思義，就是突發(fā)公共事件中，調整公安機關與其他主體之間權力與責任的法律規(guī)范的統(tǒng)稱”[13]，此類法律規(guī)范歸屬于國家的應急法制范疇，是一個完整的法律體系，“其內容主要包括國家層面的突發(fā)事件應對法、以法律法規(guī)或者規(guī)章形式調整屬于公安機關主管范圍內的特定突發(fā)事件應對法，以及其他法律法規(guī)或者規(guī)章中規(guī)定的要求公安機關承擔協(xié)助性職責的部分條款”[14]?！拔覈?007年出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，這部法律屬于國家層級的突發(fā)事件應對法，因此當前我國的應急警務實施還沒有單行應急性法律法規(guī)來予以保障?！盵15]從目前我國的具體國情來看，突發(fā)公共事件的領域多元化，事態(tài)多樣化，且具體情形和后果難以預測，雖然國家也出臺了一些單行法，比如《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急條例》和《中華人民共和國傳染病防治法》等，以確保突發(fā)事件的可控性，但是此類法規(guī)由于專業(yè)性太強，其中涉及公安機關應急處置的規(guī)定較少。雖然《人民警察法》是一部針對人民警察的單行法，將人民警察作為調整對象，并規(guī)定了公安機關在突發(fā)公共事件中的責任和相應權力，然而由于這部法律制定較早，因此在面對政治經(jīng)濟形勢日新月異的當前，似乎力不從心。而《治安管理處罰法》的側重點也并不適合突發(fā)事件下的警務執(zhí)行?！督鋰婪ā冯m然詳細規(guī)定了人民警察的權力和責任，然而由于這部法律只適用于動亂或者暴亂等嚴重危害國家安全、社會穩(wěn)定的突發(fā)公共事件，其適用范圍有限，因此也不適應于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

在2019新冠肺炎疫情快速擴張的情況下，公安機關無法依據(jù)某一單行法規(guī)采取應急行動，再加上這些特定的單行法，缺乏完善的行政程序規(guī)范和緊急指導措施，這在很大程度上可能導致公安機關應急處置的指揮混亂及應急性警察權的被動增加。綜上所述，當前我國的應急警務法制體系需要進一步完善，人民警察應急處置權責范圍還需進一步明確。

（二）公安機關應急處置預案建設不足，預警能力不強

春秋·左丘明《左傳·襄公十一年》有云，“居安思危，思則有備，有備無患”[16]，公安機關亦是如此。公安機關應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時沒有科學的預案和扎實的專業(yè)功底，就難以有效處置危機。2003年“非典”以來，我國的應急法規(guī)、預案層出不窮，數(shù)目龐大。然而“量有余而質不足”，存在預案體系不完整、內容不科學，缺乏聯(lián)合演練等問題。全國各級公安部門的應急預案，多是基于應對“群體性事件”“火災”“水災”等，并不適用于處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這種不適用具體表現(xiàn)為：（1）應急預案存在“局部”性問題，可操作性不強。當前，我國各級公安機關往往就局部可能發(fā)生的公共危機事件制定了應急預案，而2019新冠肺炎疫情是“全國性災害”，已有的預案沒有把全國性的、復合型的災害問題考慮進去，“并且已有的應急預案可操作性不強，往往‘大而全、大而空’，多是大線條，只規(guī)定一些原則性的內容，沒有具體的處置方法及應對細節(jié)等”[17]。（2）現(xiàn)行的應急預案存在“狹窄”性問題，獨創(chuàng)性不強。公安機關現(xiàn)有預案涉及的突發(fā)事件類型及范圍還不夠全面，導致配套的專業(yè)裝備建設也不夠完善，涉及公共衛(wèi)生領域的預案更是少之又少，并且常常出現(xiàn)個別單位沒有按照本“市縣”及本單位的實際情況進行預案編制，照搬其他兄弟單位、兄弟“市縣”、上級部門的應急預案，應付了事的情況。（3）現(xiàn)行應急預案存在“滯后”性，缺乏協(xié)作意識。當前我國公安機關多是在03年“非典”后制定的應急預案，時隔10多年預案內容已經(jīng)嚴重落后，并且缺乏跨區(qū)域的聯(lián)合應急預案，缺乏社會管理創(chuàng)新方面的內容，在面對新的疫情時，因預案滯后根本起不到應急的作用。（4）多年來，雖然我國公安機關一直倡導“情報信息主導警務”理念，但是由于長期既有的工作習慣，工作重點仍然是基礎防范，而對預警防范則缺乏足夠的理解和認識，這就導致情報預警工作存在較大缺陷，預警防范體系還有較大的提升空間。在2019新冠肺炎疫情危機中公安機關的情報信息明顯與衛(wèi)生、交通等有關部門的情報信息存在偏差，存在預警失靈的現(xiàn)象。

（三）警察與媒體在輿情引導中的聯(lián)動協(xié)作不佳

新聞媒體的本職職能之一，就是及時、客觀地報道新聞事件，并接受人民群眾的輿論監(jiān)督。然而隨著市場化程度的加深，各大媒體之間的競爭越來越激烈，甚至有的媒體為了搶占市場份額，拋棄了新聞媒體人該承擔的社會職責，迎合一部分人的需求，只追求新鮮、刺激，不顧后果。公安機關可借助新聞宣傳，在人民群眾中樹立良好的公信形象，這也有利于公安機關更順暢地開展工作，增加公安機關在人民群眾中的威信力。公安機關是“武”，而新聞是“文”，不論是文還是武，都是為了維護社會穩(wěn)定，是為了保障人民群眾的根本利益，其根本目標是一致的。然而由于當前公安機關對媒體機構的重視程度不夠，并未建立有效的溝通機制。因此，客觀上說警隊與媒體間可能會產(chǎn)生隔閡與摩擦。例如在對2019新冠肺炎疫情宣傳報道時，公安機關希望媒體從正面進行宣傳，媒體應該多多宣傳工作成效，從而確保民心安定和社會穩(wěn)定。然而，有些新聞媒體所追求的是社會關注和新聞的轟動效應，試圖通過報道疫情的嚴重危害性及死傷人數(shù)等，以引起全社會對新冠肺炎疫情的重視，但是過多的負面報道勢必會引發(fā)人民群眾的恐慌，尤其是不明真相的人，極易被別有用心的人所利用。由此可見，公安機關及媒體雖然都是從國家利益出發(fā)，但是兩者的工作方法卻明顯不同。

警務工作保密條例規(guī)定，涉及國家安全等信息不能向公眾公布。然而上述幾個方面由于保密性比較強，因此反倒引起了大眾的好奇，而有些不良媒體則為了吸引眼球，不惜以身試法。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，數(shù)字化時代來臨，傳統(tǒng)媒體逐漸被新媒體取代，人們獲取信息的方式已然發(fā)生了翻天覆地的變化，信息的傳播速度太快，短短幾分鐘可能就有成千上萬人知道，因此信息的管控難度非常大，稍有不慎，負面輿論就會滿天飛。與之相比，公安機關的應對則稍顯滯后，只有在形成大規(guī)模輿論時才會站出來被動應對，此時其實并不利于事態(tài)的控制。

（四）公安民警應急處置專業(yè)知識與應急警務技能欠缺

公安機關一線民警是突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的主要參與者，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，其所暴露的問題也是非常明顯的：第一，專業(yè)應急知識欠缺。人類社會發(fā)展到今天，公共危機屢見不鮮，這就要求政府部門尤其是公安機關必須將危機的預防管理常態(tài)化，必須將專業(yè)應急知識的學習作為日常管理工作的一部分來看待。然而，總有一些領導或者一線民警的工作思維模式停留在傳統(tǒng)模式上，缺乏應有的危機意識，缺乏對風險災害的認識，平時不學習專業(yè)應急知識，從而導致一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件就手忙腳亂，甚至束手無策，這樣的應對必然是被動的，甚至是無效的。還有些公安機關領導及民警因為對專業(yè)應急知識一知半解，導致在防疫抗疫中因防護措施不到位從而引發(fā)不必要的犧牲。第二，缺乏各種專業(yè)應急警務技能。公安民警無法及時、高效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，原因在于專業(yè)的應急警務技能不足，專業(yè)的技能來自于專業(yè)的訓練，一個重要的檢驗技能的方法就是開展模擬訓練和演習，進行各種仿真的模擬演習和訓練，以便在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時能夠有效地減少損失。公安機關應積極開展專業(yè)技能培訓和演練，并依據(jù)專項應急預案進行訓練，規(guī)范化地處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件。綜觀國內外的各種應對經(jīng)驗，是否經(jīng)過演練培訓，結果會大不一樣，組織得力、針對性強的演練和演習，不僅檢驗應急預案的有效性和完備性，而且可提升公安人員的心理素養(yǎng)，遇到突發(fā)事件就會臨危不亂。開展應對訓練和演習還可以提高公安人員的應對能力，降低實際操作過程中人為的錯誤，同時節(jié)約現(xiàn)場調配資源的時間。而我國公安機關在應急演練方面存在嚴重不足，一線警務工作者缺乏應有的應急警務技能培訓，并且當前我國沒有一支專業(yè)的處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的警察隊伍，防暴隊、特警隊等應急力量在醫(yī)療急救、醫(yī)療裝備的使用等應急技能方面還有很大的提升空間。

四、公安機關應急處置公共衛(wèi)生危機的推進路徑

公安機關更加科學地處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件是社會治理創(chuàng)新的要求，它并不是社會治理的內容或者方式等簡單的形式上的創(chuàng)新，也不是單一力量所能完成的，它涉及面非常寬泛，既有公安內部的改革，也需要引導社會力量的參與和革新。在當前社會治理創(chuàng)新的大背景下，公安機關要想建立完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制，首先要堅持黨和政府的領導，在此基礎上加強公安機關隊伍建設，提升公安隊伍的基本素養(yǎng)，并處理好與其他政府部門的關系，做到配合密切、資源共享，同時還要積極吸納社會力量參與社會治理，從而推動社會治理的多元化發(fā)展，提高社會力量參與應急管理的能力和積極性。建立健全公安機關的應急機制，可從如下幾個方面入手：

（一）健全公安機關處置突發(fā)公共事件的法律制度

正如學者所言，“健全的法律體系是社會治理創(chuàng)新的根基和基礎，也是公安機關科學應對突發(fā)公共事件的依據(jù)”[18]。“不論是社會治理創(chuàng)新，還是公安機關應對突發(fā)公共事件的應急機制，都需要法律這個‘剛性’的大刀?！盵19]實踐表明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法律制度的欠缺，會導致公共危機管理的效率低下，效果不盡如人意。當前還需進一步完善我國的有關應急法律體系，使應急管理中的責權利更加明確，從而做到管理有法可依。

首先，科學合理地設定公安機關應急處置的權責范圍。公共衛(wèi)生危機應急處置的核心部門應當是醫(yī)藥衛(wèi)生部門，公安機關應以執(zhí)法維穩(wěn)、參與救援的角色出現(xiàn)，所以必須明確公安機關在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應急管理地位，明確其權責范圍，確保公安機關在危機處理中能更加準確地選擇合理的手段和方法。在出臺相應的法律細則的過程中，一定要全面細致地明確公安機關參與應急救援防疫的具體工作內容，例如：第一，明確公安機關應在第一時間封鎖疫區(qū)，依法設立警戒管制區(qū)限制人員出入，設置哨卡對高速公路、機場、車站、碼頭等交通樞紐進行交通管控，保障鐵路民航和道路交通安全秩序；開辟綠色通道，保障應急物資的運輸安全；第二，明確公安機關必須對醫(yī)院等重點醫(yī)療場所和重要醫(yī)療物資設備進行保護，防止破壞醫(yī)療秩序的事件發(fā)生，確保醫(yī)療救護秩序的快速運轉。并且配合醫(yī)療部門做好感染者的收治，及疑似病例和密切接觸者的隔離等各項工作，并在必要時使用強制措施強行隔離，從而真正實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療，從源頭上預防疫情的進一步擴散；第三，公安機關應強化社會面巡邏防控，配合醫(yī)藥衛(wèi)生部門設立臨時防疫檢測站，充分發(fā)揮治安檢查站、交警執(zhí)法站的臨檢作用，加強對出入人員、車輛和各種物品的檢驗檢疫消毒工作，切斷病源傳播渠道。嚴厲打擊各種囤積居奇、哄抬物價等違法犯罪行為，以維護正常的社會經(jīng)濟秩序，同時采取嚴厲措施打擊各種制售假劣藥品、醫(yī)療器械等各種違法犯罪行為，以確保疫情防控的正常進行，確保疫區(qū)社會秩序的正常運轉。

其次，要嚴格規(guī)制警察應急處置的權責大小，限制警察權的隨意擴張，從而使警察參與應急救援的權責清晰。“突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊迫性，可能導致警察在參與應急救援防疫中出現(xiàn)權利的擴張性，比較有代表性的行為就是概括授權與程序簡化”[20]，其優(yōu)點是平息事態(tài)速度快，不排除一定的合理性；但缺點是會導致警察權的偶然擴張，甚至產(chǎn)生警察違法行為并損害社會的公平正義。因此，科學合理地規(guī)制警察權，是社會公平正義的基本保證。并且必須設定相關權利監(jiān)督及權利救濟的內容，任何一部法律不可能面面俱到地規(guī)定警察活動的全部范圍，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，為了體現(xiàn)警察權在運行過程中的公平正義，就必須對各類警察濫用職權或者不作為行為進行懲罰，為此我們可以通過行政復議或者國家賠償條款實現(xiàn)權利救濟，確保人民群眾權益得到保護。

（二）加強公安機關的預案建設工作，提升預警能力

作為我國“一案三制”應急管理體系的重要組成部分，應急預案是公安機關在應對重大傳染病疫情的依據(jù)，因此在問題的認識上，公安機關任何時候都不能思想放松，必須認真進行調査研究，學習相關專業(yè)知識，嚴格科學地制定應對重大傳染病疫情的應急預案，并且要適時修訂應急預案，最終實現(xiàn)預警能力的提升。

首先，加強學習研究，提高對重大疫情處置預案建設的認同度。重大傳染病疫情突發(fā)事件雖然有不確定性，但公安機關可以通過學習研究，提升對重大傳染病疫情產(chǎn)生、發(fā)展、消亡規(guī)律的認識，可以通過建立預案，將重大傳染病疫情造成的損失減少到最小程度。“凡事預則立，不預則廢”，公安機關可以積極聯(lián)系大專院校及科研院所，邀請相關專家組織開展多種多樣的重大傳染病疫情預案講座及研討會，統(tǒng)一思想、提高認識，明確重大傳染病疫情應急預案建設的必要性。其次，在調查研究的基礎上積極編寫預案。公安應急處置重大傳染病疫情預案應包括：應急處置的指導性原則及基本思路；應急指揮調度機制及組織體系；應急處置期間的不同警種任務分工；職責警區(qū)的劃分；警力布控方案；應急裝備保障及應急物資調配計劃；本區(qū)域內的警務支援計劃等等。同時，應充分考慮到重大傳染病疫情處置的相關技術細節(jié)標準及實際操作的注意事項問題。再次，堅持預案的評估及修訂常態(tài)化。通常隨著國家經(jīng)濟的增長，社會發(fā)生變遷，人口也會隨之發(fā)生遷移變化，這勢必會影響原有應急預案的效果，因此必須及時修訂應急預案。要想科學、合理、準確地修訂應急預案，就必須科學地進行應急預案評估。評估內容包含：預案當前的可操作性；預案與當前國家法律法規(guī)的兼容性；預案實施的經(jīng)濟性；預案所需的警務人員數(shù)量等等。任何預警機制的制定都必須有科學的理論的支撐，而科學的理論恰恰又來源于實踐，又能指導實踐，所以公安機關必須加強應急預警理論的研究，最終實現(xiàn)制定應急預警機制的科學有據(jù)。

（三）提升公安機關與媒體協(xié)同治理輿情危機的能力

突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件爆發(fā)后，公安機關需密切關注的輿情有兩個方面：第一，公眾對事件本身的看法和認知；第二，公眾對公安機關所采取的應急處理措施的態(tài)度。公眾的消息來源主要是媒體，由此可見輿情的三方——公安機關、媒體和群眾，必須立足事實，形成良好、互信的互動關系，這才是公共輿情導向的關鍵所在。為了更好地引導輿情走向，公安機關需做到如下幾個方面：

首先，加強與媒體的溝通交流，實現(xiàn)良好互動。新聞媒體的影響力是不可估量的，媒體的輿論導向是否正確，直接影響著社會的安穩(wěn)和公安機關的維穩(wěn)工作順延與否。然而，當前我國公安機關在媒體引導方面做的還不夠，要么是職責不清、組織不力，要么是不能及時引導媒體，不能與媒體形成并肩作戰(zhàn)局面。出現(xiàn)種種問題的根源是公安機關和媒體雙方之間不能及時有效地溝通。因此，要想解決這個問題，公安機關就必須與媒體建立一套完善的溝通機制，建立良好的互動關系，從而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時雙方同心同德，勁往一處使，擰成一股繩，將事件發(fā)展推向良性局面。然而，一旦出現(xiàn)公安機關與媒體之間關系緊張、不和諧的情況，就勢必會造成資源浪費，職能無法充分發(fā)揮，最嚴重的情況就是事態(tài)朝著惡化方向發(fā)展——媒體惡意揣測、臆斷事件發(fā)展，謠言滿天飛。這是誰都不愿意看到的場面。一旦出現(xiàn)這種情況，公安機關就不得不浪費更多的人力、物力來阻斷各種惡性謠言。因此，第一，公安機關應設置專門的信息小組，專門負責與媒體的協(xié)同溝通，將信息及時披露給媒體，引導媒體的輿論走向，并可加強輿情監(jiān)督，了解媒體的動向。公安機關還可通過警務平臺，及時發(fā)布事件進展動態(tài)，便于媒體引用或者公眾了解事態(tài)進展，從而確保信息的透明、公開。第二，公安機關應加強對媒體和個人的管控，一旦發(fā)現(xiàn)失真報道或者謠言，要及時予以處理。對于媒體要予以告誡——媒體需遵守應急管理規(guī)定，要確保信息的真實性和可靠性，不要報道不實消息或者小道消息；加強對廣大群眾的正面引導，以及相關的宣傳教育，提高公眾的整體素養(yǎng)，對于已出現(xiàn)的違法犯罪行為，公安機關會嚴肅追究法律責任。

其次，公安機關應“根據(jù)突發(fā)公共事件的類型，以及對警種的不同需求，制定差異化《媒體協(xié)作手冊》，從而有針對性地指導基層公安機關和一線民警的工作”[21]。健全公安機關的信息采集、報送渠道，保持信息渠道的暢通、高效，控制好輿情信息的入口關；還要嚴格控制公安機關的新聞出口，堅決執(zhí)行公安機關的新聞報道紀律。根據(jù)現(xiàn)代新媒體的要求，“加強公安機關應對新聞媒體采訪的培訓，按照媒體采訪規(guī)律，出臺警務對外宣傳指導措施，吸取現(xiàn)代企業(yè)管理理念的長處，借鑒其營銷方式的長足之處，推進我國警務工作的宣傳工作，增強公安機關在公眾中的威信力和信任”[22]。

再次，完善公安機關新聞發(fā)言人制度。當前我國公安機關缺乏應對媒體采訪的專業(yè)人才，在媒體采訪時缺乏專業(yè)化技巧，很多基層民警無法嫻熟地應對媒體采訪，看見攝像機就“懵”了，面對面的記者采訪更是避之不及，這種種現(xiàn)象，已嚴重阻礙了公安機關和媒體的有效溝通。為了解決上述問題，第一，“應將新聞發(fā)言人的職責明確化，充分發(fā)揮新聞辦的公關職能，進一步加強其職業(yè)意識培訓”[23]；第二，根據(jù)我國的具體國情，進一步充實公安機關新聞發(fā)言人隊伍，提升其新聞專業(yè)素養(yǎng)，加強人才培養(yǎng)，提高公安機關網(wǎng)絡工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，精心培育一支強有力的輿論宣傳隊伍，通過制定《公安機關網(wǎng)評員建設管理規(guī)定》來確保網(wǎng)絡評論的導向正確。公安機關采用新聞發(fā)言人制度，不但可第一時間將消息告知公眾，確保事件的透明性和信息的公開性，還可起到引導輿論導向的作用，對新聞媒體的報道給予大方向上的指引，從而實現(xiàn)公安機關和新聞媒體的雙贏。

（四）強化應急專業(yè)處置能力訓練，加大應急警務專業(yè)人才的培養(yǎng)力度

隨著我國改革開放的深入發(fā)展，經(jīng)濟、政治、文化水平的不斷提升，突發(fā)公共事件趨向多元化、多樣化，這就要求一線民警必須具備多方面的工作能力，不但要有突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關知識的儲備，還要具備應急處置技能，就是不但要知其然，還要知其所以然；不但要嚴格遵守法律法規(guī)，而且要有風險意識……這種種能力都依賴于日常的學習和訓煉。

首先，在民警的知識培訓方面，一定要強調系統(tǒng)性和全面性。既要使其了解疾病、防護、裝備使用方面的基本常識，又要加強其實踐應用操作練習。時時強調風險管控，將腦子里的風險“弦”繃緊；把好警門關，從整體上提高一線警員的應急素質。

其次，提高科技含量，加強科技練兵。以科學的訓練內容和訓練手段，實現(xiàn)練兵的科技性，用科技提升戰(zhàn)斗力。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況，立足現(xiàn)有應急裝備，探索更貼合實際的應急作戰(zhàn)方針，并主動進行創(chuàng)新，充分發(fā)掘應急裝備的潛在作用，將高科技的部分補充進去，進行跨地區(qū)、跨警種的合成訓練，增強快速集結和協(xié)同配合能力，將體能型訓練轉變?yōu)橹悄苄陀柧?，從而滿足綜合應急警務的多元化需求。

再次，加快我國應急警務專業(yè)人才的培養(yǎng)速度，建立一套完整的應急警務學科體系，從硬件設施到軟件，從培養(yǎng)方案到師資力量，不但需要專業(yè)警界專家的努力，也需要學者們的不斷探索，從而促進應急警務專業(yè)的發(fā)展，開創(chuàng)一條應急警務專業(yè)人才培養(yǎng)通道。各大公安院校應加強對在校學生的應急警務專業(yè)知識傳授，從而為學生走上工作崗位奠定堅實的基礎。為了實現(xiàn)這個目標，學校應與各基層單位保持密切聯(lián)系，加強溝通和交流，切實把握用人單位的用人標準和要求，建立雙向反饋機制，做到有的放矢；一線警務單位也可借此了解應急警務的發(fā)展動向，并緊跟形勢發(fā)展需要，增強警務工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。

結語

“習近平總書記在黨的十九屆四中全會上提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，優(yōu)化政府組織結構。推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，使政府機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同?！盵24]因此，公安機關應急處置公共衛(wèi)生危機必須堅持黨的領導，堅持依法行政，勇敢地面對疫情，科學合理地參與治理，確保國家的穩(wěn)定和人民群眾的安全。