消防行政管理的現(xiàn)實問題與改革路徑

李 斌

（云南省消防救援總隊，云南昆明650214）

一、問題的提出

在我國龐大的行政管理體系中，消防行政管理僅僅是其中一個小的分枝，且其在行政管理體制上歷經(jīng)了多次變革。①新中國成立后，我國消防體制總共經(jīng)歷了7次變革：1949年10月～1965年5月，實行職業(yè)制時期；1965年5月～1969年3月，改義務兵役制時期；1969年3月～1973年12月，由軍隊代管時期；1973年12月～1976年10月，重歸公安機關管理時期；1976年10月～1982年12月，消防工作恢復時期；1983年1月～2018年，納入武警序列時期；2018年以后，納入應急管理部管理。近年來，消防行政管理部門在面對時代急劇變遷中出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)時，由于缺乏系統(tǒng)的理論指導，其政策措施的運用在很大程度上只能“摸著石頭過河”，滯后于消防行政管理實踐的步伐。從長遠來看，雖然“時間會解決一切問題”，但如果對消防行政管理實踐中存在的突出問題視而不見、避而不談，或者行動緩慢、反應遲鈍，總歸是一種不可取的態(tài)度。為此，筆者從當前消防行政管理實踐中面臨的幾個常見問題入手進行分析，力圖展示這些問題背后被遮蔽的真相，揭示真相背后的實踐邏輯，進而探討消防行政管理制度建設和理論研究之可能方向。②從法律規(guī)定來看，消防工作職能包括防火、滅火和以搶救人員生命為主的應急救援三大項，這三項職能都涉及消防行政管理行為。但在日常工作實踐中，消防行政管理通常指防火工作中的行政管理行為。為了論域的集中，本研究的消防行政管理行為僅限于防火工作領域。這幾個問題分別是：

（一）消防安全重點單位“選擇性確定”

我國在《消防法》、《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》以及《公安部關于實施<機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定>有關問題的通知》（公通字〔2001〕97號）等法律、規(guī)章和政策文件中對消防安全重點單位的確定作出了具體規(guī)定，同時還授權省級消防機構可以制定更加符合本省實際的界定標準。從表面上看，規(guī)定是很明確的，不應該存在疑難問題。然而，消防行政管理實踐中，一些本應確定為消防安全重點單位的，實際上并沒有被確定，存在“選擇性確定”的現(xiàn)象。

（二）重大火災隱患“選擇性掛牌”

我國在《消防法》、《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《重大火災隱患判定方法》等法律、規(guī)章和國家標準中對重大火災隱患的判定及整改作出了明確規(guī)定。消防行政管理實踐中，對影響公共安全的重大火災隱患，每年都要提請省、市、縣三級政府進行掛牌督辦。然而，現(xiàn)實的情況卻是，一些本應掛牌督辦的重大火災隱患單位沒有被掛牌，而一些整改難度不大、甚至已經(jīng)整改完畢的火災隱患單位卻被掛牌督辦，存在“選擇性掛牌”的現(xiàn)象。

（三）公眾聚集場所界定的兩難

公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查是一項消防行政許可行為。對一個場所是否屬于公眾聚集場所進行準確界定，或者是否把一個場所歸入公眾聚集場所的范圍，是決定對該場所是否需要實施消防行政許可的前提。我國在《消防法》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《公共娛樂場所消防安全管理規(guī)定》等法律和規(guī)章中分別對此作出了相應規(guī)定。尤其是《消防法》第73條、《公共娛樂場所消防安全管理規(guī)定》第2條采取列舉的方式，對公眾聚集場所的具體指涉范圍進行了明確。①《消防法》第73條規(guī)定：“公眾聚集場所，是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等”。《公共娛樂場所消防安全管理規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱公共娛樂場所，是指向公眾開放的下列室內(nèi)場所：（一）影劇院、錄像廳、禮堂等演出、放映場所；（二）舞廳、卡拉OK廳等歌舞娛樂場所；（三）具有娛樂功能的夜總會、音樂茶座和餐飲場所；（四）游藝、游樂場所；（五）保齡球館、旱冰場、桑拿浴室等營業(yè)性健身、休閑場所”。然而，消防行政管理實踐中，卻出現(xiàn)了對公眾聚集場所界定的兩難現(xiàn)象。

（四）公安派出所消防監(jiān)督檢查的難題

2018年行政機構改革之前，消防機構隸屬于公安部門。由于消防機構只設置到縣級，為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下大量社會單位難以監(jiān)管的問題，我國在《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中賦予了公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職能。大部分省級公安機關也根據(jù)《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的授權，對公安派出所日常消防監(jiān)督檢查的單位范圍進行了明確。②例如，云南省公安廳制定的《云南省公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“公安派出所負責日常監(jiān)督檢查對象的具體范圍，由縣（市、區(qū)）公安機關確定，公安派出所應當從中確定消防安全重點單位（場所），并登記造冊，向轄區(qū)公布”。然而，實踐中公安派出所開展消防監(jiān)督檢查的情況參差不齊，有的存在履職不到位、列管單位發(fā)生火災后被追責的現(xiàn)象。③例如，在2015年發(fā)生的河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓“5·25”特別重大火災事故中，魯山縣公安局董周派出所原所長曹新峰因涉嫌玩忽職守罪被批準逮捕。行政機構改革后，消防救援局轉隸應急管理部。雖然2019年修正后的《消防法》保留了“公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育”的條款，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》也還繼續(xù)有效，但實踐中公安派出所對履行日常消防監(jiān)督檢查職責普遍心存芥蒂，少數(shù)地方的公安派出所甚至明確表示不再履行該項職責。

（五）消防安全事中事后監(jiān)管的難題

2018年行政機構改革之前，建設工程消防設計審核、消防驗收、備案抽查、日常消防監(jiān)督檢查等職能由公安消防機構行使。改革之后，建設工程消防設計審查、消防驗收、備案抽查由住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責，日常消防監(jiān)督檢查由消防救援機構負責，形成了對建設工程的源頭監(jiān)管和事中事后監(jiān)管實行“分段式”管理的格局。實踐中面臨的難題是，如果消防救援機構在事中事后監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)了已通過審批的建設工程存在先天性火災隱患，即本不該通過消防驗收的卻已經(jīng)通過了驗收，該如何處置？

需要指出的是，這里列舉的消防行政管理實踐中的五個具體問題，前四個是長期以來一直存在并隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展而愈加凸顯的問題，第五個問題則是機構改革職能調(diào)整后出現(xiàn)的新情況。不管是新情況還是老問題，各級消防行政管理部門都是比較熟悉的，在這里列舉實有“皇帝的新裝”之嫌，而且列舉得也不夠全面，只能起到管中窺豹的作用。不過對于學界而言，這些問題卻相對較為陌生，加之雖然這些問題在消防行政管理實踐中已經(jīng)司空見慣，但從理論層面進行分析研究卻又幾乎付之闕如，可謂是“熟悉的陌生人”，因而具有研究的價值和意義。

二、遮蔽的真相與實踐的邏輯

上述列舉的五個問題，如果僅以“法條主義”的視角來看，除了第五個問題目前僅有文件涉及，尚沒有明確法律規(guī)定之外，其余四個問題的規(guī)定是非常清晰的。①這里強調(diào)的僅僅是從法律條文的字面表述來看是比較清晰的。然而，“字面的邏輯”不等于“實踐的邏輯”，有些看似清晰的規(guī)定，在行政管理實踐中仍然讓人無所適從。那么，實踐中為什么會面臨難題呢？這就需要探究問題背后的真相，深挖隱藏其中的實踐邏輯。

（一）消防安全重點單位確定：誤解、重負和“將錯就錯”的多重合奏

在消防行政管理實踐中，應該確定為消防安全重點單位而沒有確定的，即通常所說的“應列未列”②消防行政管理實踐中，通常把對消防安全重點單位的確定和管理稱為“列管”，實踐中有支隊、大隊、公安派出所“三級列管”和大隊、公安派出所“二級列管”兩種主要情形。其實，就“列管”一詞本身而言，就已蘊含了太多社會學價值。這個濫觴于計劃經(jīng)濟時代的詞語，有明顯的“管制”成份在里面，跟現(xiàn)代社會管理理念是存在沖突的。出于使用習慣，本研究仍沿用這個用法。的，主要包括以下幾種情形：單位地處偏遠，交通不便的；剛剛達到消防安全重點單位界定標準，數(shù)量太大的；不好管理的“硬骨頭”；明顯感覺火災風險不大的；感覺火災風險太大，擔心單位發(fā)生火災后被追責的；管理成本太高而管理效益③這里的“管理效益”，不排除有“隱性效益”，比如去列管單位消費享受打折優(yōu)惠甚至免單等行為。不過在當前嚴峻的反腐形勢下，更多的則是指“制度收益”，比如有的單位通過消防救援機構的指導與單位自身的努力，能夠有效提升其消防安全管理水平，可以成為消防安全示范單位，因而對于列管人員來說，就具有明顯的管理效益；而有的單位無論投入多大的精力，消防安全工作成效都不會太明顯，如同“爛泥扶不上墻”，因而不具有明顯的管理效益。太低的。這幾種情形，肯定總結得不夠全面，而且由于沒有采取統(tǒng)一的歸納標準，所以會有交叉重疊甚至相互矛盾之處，看似一言難盡，但其在實踐中卻都有不同程度之存在。

先來分析其中存在的誤解。關于消防安全重點單位，我國在《消防法》、《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中共有12個條文分別作出了具體規(guī)定。④《消防法》第17條；《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》第13條、第14條、第15條、第25條、第36條、第39條、第40條、第41條；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第3條、第7條、第11條作出了具體規(guī)定。通過綜合研究對比，可以看出法律規(guī)定建立消防安全重點單位制度，其主要目的是針對該類單位發(fā)生火災可能性較大以及發(fā)生火災可能造成重大的人身傷亡或者財產(chǎn)損失的實際，要求單位自身實行更加嚴格的管理，同時要求消防救援機構強化對此類單位的監(jiān)督，其核心還是通過監(jiān)督抽查，強化單位消防安全主體責任的落實?？梢钥隙ǖ氖?，沒有任何一個法條明示或者暗示消防救援機構需要對消防安全重點單位“大包大攬”，實行“責任捆綁”。然而現(xiàn)實情況卻是，如果重點單位和非重點單位同時發(fā)生火災，在履職都不完全到位并基本處于同等履職水平的情況下，負責重點單位監(jiān)管的消防行政人員肯定比負責非重點單位監(jiān)管的消防行政人員承擔更重的責任。⑤目前，消防行政管理領域尚未出臺盡職免責的相關規(guī)定。實踐中，如果列管的重點單位發(fā)生火災造成重大人員傷亡或者財產(chǎn)損失的，即使列管責任人員已經(jīng)盡到了法律規(guī)定的監(jiān)督責任，還是有可能被追究責任。而事實上，想要追究一個行政人員的責任，幾乎總是能找到履職不到位的理由。這就讓消防行政人員對重點單位產(chǎn)生了“責任捆綁”的誤解，在綜合權衡下做出這樣的選擇：不列為重點單位，發(fā)生火災后可能被追責；列為重點單位，發(fā)生火災后可能會面臨更為嚴重的追責，既然如此，列還不如不列，多一事不如少一事。

然而，并非完全只是誤解，也切實存在不堪重負的問題。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第7條和第11條分別對消防救援機構履行對消防安全重點單位的監(jiān)督抽查職責作出了詳細規(guī)定，對監(jiān)督抽查的比例、頻次和內(nèi)容都提出了比一般單位更為嚴格的要求。①《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第7條規(guī)定：“消防安全重點單位應當作為監(jiān)督抽查的重點，非消防安全重點單位必須在監(jiān)督抽查的單位數(shù)量中占有一定比例。對屬于人員密集場所的消防安全重點單位每年至少監(jiān)督檢查一次”。第11條規(guī)定：“對消防安全重點單位履行法定消防安全職責情況的監(jiān)督抽查，除檢查本規(guī)定第十條規(guī)定的內(nèi)容外，還應當檢查下列內(nèi)容：（一）是否確定消防安全管理人；（二）是否開展每日防火巡查并建立巡查記錄；（三）是否定期組織消防安全培訓和消防演練；（四）是否建立消防檔案、確定消防安全重點部位。對屬于人員密集場所的消防安全重點單位，還應當檢查單位滅火和應急疏散預案中承擔滅火和組織疏散任務的人員是否確定”。然而基層負責消防監(jiān)督執(zhí)法的人員數(shù)量極為有限，有些地方如果按照標準對消防安全重點單位做到“應列盡列”，將很難按要求完成監(jiān)督抽查任務。完不成任務的，就可能承擔被上級追責的后果。尤其是對于一些不好管理的“硬骨頭”單位，如果列為消防安全重點單位，很可能會成為“燙手山芋”。實踐中還有這樣的現(xiàn)象，由于法律法規(guī)要求的事項過細，有的消防安全重點單位憑借自身的能力，很難完全達到消防法律法規(guī)的要求，消防行政人員為了確保列管的重點單位達標，有時甚至不得不越俎代庖，自己去幫單位做檔案、錄系統(tǒng)，大大增加了工作量。加之長期以不增加的人力，去面對雨后春筍般增加的單位，已然形成不堪重負的局面。

因此，在長期的消防行政管理實踐中，在對相關法律精神的誤解、嚴峻的追責形勢和不堪重負的工作量等多重因素影響下，有些地方的消防行政管理部門只好選擇了“將錯就錯”，對消防安全重點單位采取了“選擇性列管”策略。畢竟，這是責任最輕、風險最小的方式，出于趨利避害的權衡，自然傾向于做此選擇。

（二）重大火災隱患掛牌整改：掛與不掛的兩難選擇

對影響公共安全的重大火災隱患，由省、市、縣三級政府進行掛牌督辦，是督促火災隱患單位落實主體責任，盡快完成隱患整改的一項工作舉措。實踐中，由各級消防救援機構對火災隱患進行判定，認為屬于重大火災隱患，并且有必要提請政府掛牌督辦的，才會進入政府掛牌程序。從理論上講，這對于消防救援機構是有利無害的事，不存在“掛與不掛”的兩難選擇。然而，現(xiàn)實面臨的問題是，一旦列入政府掛牌督辦的范圍，就意味著消防救援機構必須想方設法去督促甚至幫助相關單位進行整改，這將大幅增加行政成本。如果按期完成整改，自然皆大歡喜。而如果不能按期完成整改，消防救援機構將陷于“兩頭不討好”的境地——隱患懸而不決，單位背負“不安全”的標簽，自然會產(chǎn)生矛盾；同時將“家丑”暴露于上級和社會之中，而這“家丑”卻遲遲不能“靚化”，政府領導身處焦慮之中，勢必會責怪消防救援機構督促不力。為此，夾在政府和隱患單位中間的消防救援機構，就有可能在長期實踐和反復“試錯”中“聰明”起來，把容易整改的隱患單位上報政府掛牌，把難以整改的隱患單位“雪藏”，使這項制度設計的效果在實踐中打了折扣。

（三）公眾聚集場所界定：認死理的代價和不認死理的風險

我國《消防法》規(guī)定，公眾聚集場所是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等；《公共娛樂場所消防安全管理規(guī)定》規(guī)定，公共娛樂場所是指向公眾開放的影劇院、錄像廳、禮堂等演出、放映場所；舞廳、卡拉OK廳等歌舞娛樂場所；具有娛樂功能的夜總會、音樂茶座和餐飲場所；游藝、游樂場所；保齡球館、旱冰場、桑拿浴室等營業(yè)性健身、休閑場所等室內(nèi)場所。看上去規(guī)定得清晰明了，不存在疑惑。然而，深究起來卻經(jīng)不住推敲。簡單總結為，這一法律、一規(guī)章對公眾聚集場所的界定存在“不設底線”的問題，具體到相應場所，沒有最低面積、最少容納人數(shù)等方面的限定。在此規(guī)定下，如果“認死理”，按照法條規(guī)定把所有列舉的場所都界定為公眾聚集場所，都要求辦理消防行政許可，那有的地方因這些場所數(shù)量龐大，不僅將“管不勝管”，而且有“擾民”的嫌疑，一些小型場所可能會因此產(chǎn)生很多矛盾；如果“不認死理”，對一些規(guī)模不大的單位不界定為公眾聚集場所，“主動放權”免予辦理消防行政許可，那么一旦發(fā)生火災，將可能面臨失職追責的風險。

（四）公安派出所消防監(jiān)督檢查：“管還是不管”是一個難題

我國《消防法》第53條規(guī)定：“公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規(guī)定”；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第2條、第3條、第4條、第30條、第31條、第32條、第33條、第34條等8個條文對公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責作出了規(guī)定。很多省份還通過地方性法規(guī)的形式，再次對公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責作出明確規(guī)定。①例如，《云南省消防條例》第10條第2款規(guī)定：“公安（邊防）派出所依照規(guī)定進行消防監(jiān)督檢查，并對規(guī)定范圍內(nèi)的公眾聚集場所實施消防安全檢查。具體辦法由省公安機關制定”。然而，這項工作在實踐中的效果卻并不理想，主要有以下幾方面原因。從法律規(guī)定看，《消防法》作為消防行政管理領域位階最高的專門法律，在立法中使用了“可以”一詞，立法用語不夠嚴謹，效力也大打折扣。雖然《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》和有的地方性法規(guī)作出了明確的補充規(guī)定，但畢竟上位法太“軟”，下位法也就“硬”不起來。從現(xiàn)實條件看，“近十多年來，公安機關職能重心已經(jīng)或正在隨著政府職能轉變進行積極的調(diào)整”。[1]但是公安派出所作為最基層的執(zhí)法單位，承擔了太多的職能任務，不堪重負的現(xiàn)象普遍存在，而且消防行政管理是一項專業(yè)性較強的工作，派出所民警客觀上不大可能做到十分精通，履行好這項職責有很大難度。從功利角度看，派出所列管的單位發(fā)生火災，責任民警就有被追責的風險；如果不發(fā)生火災，由于這項工作在考核中僅占少量分值，管得好或者不好，加不加分、扣不扣分幾乎不會影響一個單位或者責任民警的工作業(yè)績，權衡利弊之后普遍不愿列管。②這里所分析的是公安派出所列管單位的“制度收益”，即按照制度規(guī)定履行該項職責能夠獲得的明面上的收益（或者損失，損失是一種負收益）；實際上，對于一些“不守規(guī)矩”的人，還存在一個考量因素，即列管該單位是否有隱性的收益，比如能否去列管的酒吧、KTV享受打折甚至免單消費等。甚至公安機關的各級領導，站在保護下屬、減輕下屬機構工作量和從業(yè)風險的角度，也會默許和支持基層派出所對消防監(jiān)管職能的適度推卸。但是，只要相關法律法規(guī)沒有免除公安派出所履行消防監(jiān)督檢查的職責，這把“達摩克利斯之劍”就將始終高懸在那里，說不定哪天就會掉下來。因此，管還是不管，還真的成為了一個難題。

（五）消防安全事中事后監(jiān)管：權力的劃分和銜接問題

2019年11月28日，應急管理部下發(fā)了《關于在自由貿(mào)易試驗區(qū)試行公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制的通知》（應急〔2019〕125號）。從該《通知》要求來看，消防救援機構在公眾聚集場所履行了消防安全承諾后，對現(xiàn)場核查采取的是形式審查和實質審查的雙重審查標準，即既要審查該場所在投入使用、營業(yè)前，是否取得住房和城鄉(xiāng)建設主管部門建設工程消防驗收或者竣工驗收消防備案等合法手續(xù)，又要審查該場所是否符合消防技術標準。如此，是否意味著消防救援機構有權否定住房和城鄉(xiāng)建設主管部門已經(jīng)通過的消防驗收？如果是，又將對行政相對人產(chǎn)生怎樣的影響？如果不是，則兩個部門對同一建筑的合法性出現(xiàn)了不同意見，行政相對人該如何面對？這既涉及到權力的劃分和銜接問題，還涉及到權力的監(jiān)督問題，進而還關系到行政相對人的切身利益。如此重大的制度安排，有必要通過法律法規(guī)的形式來界定，僅憑一紙文件來規(guī)定，似乎有草率之嫌。鑒于這項制度目前僅在自由貿(mào)易試驗區(qū)試行，希望在下一步的法律修改中，能對這個問題有妥善的解決方案和制度安排。

三、制度建設與理論研究的方向探索

消防行政管理既有一般行政管理活動之共性，也有其獨特個性。③在筆者看來，消防行政管理活動中存在著大量的消防行政確認行為，這是很多其他行政管理活動所不具有的特性。與一般的行政管理行為大量涉及人文社科知識而較少涉及自然科學知識不同，消防行政管理既涉及人文社科知識，也涉及自然科學知識。特別是處于當前改革大潮中的消防行政管理，其行政人員在很多時候面臨“經(jīng)與權”的兩難選擇。筆者作為消防業(yè)內(nèi)人士，在上述分析中，雖不同程度應用了法律社會學、法律經(jīng)濟學、公共管理學、社會學等學科領域的知識，同時在分析問題過程中盡可能做到“刀口向內(nèi)”、不回避矛盾，但受職業(yè)身份和研究視角的限制，不可避免的會存在“物傷其類”的“同情之理解”，加之筆者理論水平有限，分析問題的角度、深度和廣度必然都會與現(xiàn)實存在一定差距。不過，筆者愿意拋磚引玉，對消防行政管理制度建設和理論研究之可能方向進行初步探索。

（一）消防行政管理制度建設：重點內(nèi)容與方式方法

1.重點內(nèi)容：厘定職責與落實責任相結合。本質上講，整個消防行政管理活動，核心就是圍繞督促和推動各方落實消防安全責任而開展的各項業(yè)務工作。這是消防行政管理明顯不同與其他行政管理行為之處。一般行政管理主要涉及行政管理主體與行政相對人，少數(shù)還涉及到第三方當事人，而消防行政管理卻要復雜得多。首先是管理主體的多元化，既有綜合監(jiān)管部門，也有行業(yè)監(jiān)管部門，廣義上講還包括各級人民政府；其次是管理行為的多樣化，既有剛性的督促行政相對人落實法定義務的行政執(zhí)法行為，也有柔性的消防宣傳教育等行政指導行為，還有寬泛的協(xié)調(diào)推動其他部門落實行業(yè)監(jiān)管責任的行為。而想要落實好消防安全責任，其前提就是對各方責任有科學準確的界定。在制度建設上，首先要厘清政府、社會與市場的界限，科學有序做好“放管服”，不要張冠李戴、缺位越位錯位，該規(guī)定的沒規(guī)定，該管的沒管好，不該管的卻管控過多；其次要厘清政府與職能部門以及職能部門之間的職責，既要防止出現(xiàn)管理空檔、管理真空，又要防止職能交叉重疊、多頭管轄；再次要切實抓好各項責任的落實，采取正激勵和負激勵相結合的方式，推動各項責任真正落到實處，切實做到盡職免責、失職追責，防止制度成為“稻草人”，損害制度權威?！案咝Ыy(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督是整合綜合行政執(zhí)法資源不可或缺的環(huán)節(jié)”。[2]對于實踐中難以落實的制度，要及時進行修正，積極回應基層關切。比如對重大火災隱患掛牌督辦，實踐中就要大力鼓勵掛牌行為，只要是主動申請掛牌的，即使未能按期銷案，只要是按規(guī)定申請延期，就可以算作盡到了責任，甚至在考核中還可以加分，而對于刻意“雪藏”重大火災隱患單位的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須嚴肅處理。

2.方式方法：邏輯演繹與實證分析相結合。消防行政管理實踐中，消防行政人員之所以會面臨一些兩難選擇，有的是由于缺乏相應法律規(guī)定造成的，比如目前“分段式”管理格局下如何處理消防安全事中事后監(jiān)管跟源頭監(jiān)管之間的關系問題；有的是由于法律規(guī)定不夠科學造成的，比如對公眾聚集場所的界定，既沒有在立法中明確相應標準，也沒有授權相關部門制定，因而實踐中會面臨尷尬處境；有的則是立法不嚴謹加之實踐有難度造成的，比如公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責問題；還有的雖然法律法規(guī)和政策文件已經(jīng)明確了具體標準，而且還授權有關部門可以進一步制定標準，但在實踐中還是存在難題，比如重點單位的界定問題，雖然已經(jīng)授權省級消防機構可以制定標準，但有的省份各地經(jīng)濟社會發(fā)展差異實在太大，“十里不同天，百里不同俗”，省城、州府、縣城之間的發(fā)展相差數(shù)十年，甚至縣城的街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集市也不可同日而語。因此，就算省級制定了標準，在實踐中各地執(zhí)行起來也會面臨諸多問題，可能需要把制定標準的權力進一步下放。這就要求法律和政策的制定，必須堅持在自上而下與自下而上相結合的同時，兼顧“普遍性知識”與“地方性知識”，即采取邏輯演繹與實證分析相結合的方法。有關部門在制定法律和政策時，不能僅僅從理論上的邏輯思考出發(fā)，還必須考慮實踐中的邏輯，盡可能將基層在行政管理實踐中遇到的實際問題納入制度設計的視線范圍，盡可能“體察和理解民眾以其‘愚頑’體現(xiàn)的實踐智慧”[3]。當然，需要指出的是，“吸納民意，但不是簡單地對民意妥協(xié)”[4]，對于一些明顯有不合理利益考量在內(nèi)的基層實踐，比如對重點單位的列管采取有沒有“隱性收益”為實際列管標準的行為，就必須及時校正偏差，用科學的制度設計和追責方式來規(guī)訓基層消防行政部門和行政人員，重塑消防行政管理秩序。

（二）消防行政管理理論研究：模式選擇與學科依托

1.模式選擇：內(nèi)部挖潛與外部借力相結合。近些年來，學界和實務部門對消防行政管理的研究，總體上都不盡如人意。從學界來看，跟其他領域相比，相對而言，或許學者們對消防行政管理領域較為陌生，擔心在“陰溝里翻船”而不敢貿(mào)然介入；抑或是消防行政管理這個領域范圍過窄，學者們擔心在這塊“學術鹽堿地”上難以開掘出“學術富礦”，因而不愿意投入過多精力，致使“批判的武器”無法在這個領域有效發(fā)揮作用?？傊?，時至今日，學界有關消防行政管理領域的重要研究成果，可謂寥寥無幾。從實務部門來看，一方面由于總體上的理論水平有限，無力把具體問題總結上升到理論高度；另一方面，身處體制之內(nèi)，雖然能夠對有些問題有切身的體會，但同時也更容易熟視無睹，甚至還會有意無意“遮蔽”一些敏感問題，畢竟要當那個說出皇帝沒穿衣服的孩子，還是需要很大勇氣的。因此，目前可行之方法是“跳出消防看消防，內(nèi)外結合論消防”①這是2005年、2007年、2009年、2011年連續(xù)四屆“中國云南·消防改革與發(fā)展論壇”一以貫之的理念和方法。論壇相關成果，請參閱公開出版的四屆論壇論文集。論壇停辦后，部分專家和學者等學術人才資源被應急管理部消防救援局續(xù)聘為特約研究員，每年組織開展相關理論研究活動。。這是由“中國云南·消防改革與發(fā)展論壇”開創(chuàng)的理論研究模式，其被時間證明確實是行之有效的。需進一步改進之處在于要盡可能拉近學界與消防行政管理實踐的距離，盡量減少疏離感?？捎上缹崉詹块T提出需求，提供“靶子”，甚至自曝不足，與相關領域專家學者合作開展課題研究，或者是采取購買智力服務的方式，由學界有針對性地開展專題研究，避免理論研究與消防行政管理實踐“兩張皮”的現(xiàn)象，以提升理論與實務之契合度，全面提高理論研究的綜合效益。

2.學科依托：自然科學與人文社科相結合。一般的行政管理行為，大量涉及的是人文社科知識，較少涉及自然科學知識。消防行政管理則有其自身特點，既涉及到消防法律法規(guī)規(guī)章和政策文件，還涉及到消防安全技術標準，而很多消防安全技術標準在制定過程中，需要大量以燃燒等自然科學實驗作為其信息數(shù)據(jù)支撐，因此既涉及人文社科知識，又涉及自然科學知識。近年來，“技術治理成為我國社會治安防控體系現(xiàn)代化建設的基本底色和優(yōu)化路徑”。[5]在消防自然科學領域，發(fā)展出了消防工程學、火災動力學等基礎學科和理論，同時也取得了不少的國家級、省部級科研成果。但是在人文社科領域，學界和實務部門都沒有較為突出的學術研究成果。正如有學者指出，科技與人文的“雙輪驅動”，方是人類文明的底色。[6]在消防理論研究過程中，過分奉行技術至上的研究導向，會導致社會消防人文精神的整體缺失，進而限制消防科技成果作用的發(fā)揮。[7]北京市石景山區(qū)喜隆多商場火災警示我們，如果相關人員缺乏應有的責任感，那么再先進的技防設施也只能淪為擺設。②2013年10月11日，北京市石景山區(qū)喜隆多商場發(fā)生火災，導致2名參與救火的消防員不幸犧牲。在這起火災中，該樓1層的麥當勞餐廳值班店長和另一名員工既未處置火災也未第一時間提醒顧客疏散，而是自行逃離。中控室里的自動報警和自動滅火系統(tǒng)開始報警后，一名男性值班人員起身按了一下報警器消音，回到座位上。2分鐘后，報警器又開始報警，值班人員再次摁斷報警器，坐下繼續(xù)打游戲，導致火勢沒有被及時控制而蔓延擴大。這個案例警示我們，僅有技術的先進，缺乏人文的熏陶，沒有責任感和公共精神，消防行政管理的目的將難以達成。有鑒于此，在消防行政管理中，相關責任的落實是重中之重。如果沒有培育起公民的公共精神和自律意識，主動去落實消防安全責任，那么要實現(xiàn)消防行政管理目標的難度可想而知?？梢姡诶碚撗芯恐?，必須堅持自然科學與人文社科并重，“比翼齊飛”才能行穩(wěn)致遠。

四、余論：消防行政管理中的“問題與主義”

早在百余年前，以胡適為首的學界已經(jīng)就問題和主義孰重孰輕做過深入探討和全面論戰(zhàn)。有人主張“多研究些問題，少談些主義”，有人堅持“先搞清楚主義，才能研究透問題”，有人則說“問題和主義，一個都不能偏廢”?；蛟S，因為消防行政管理與人的生命和財產(chǎn)安全息息相關，特別需要突出其緊迫性與務實性的特點，因而折射到消防行政管理理論研究中，“解決問題”的實用主義傾向就尤為明顯。幾乎大部分理論研究都突出“短頻快”的特點，而長遠的理論儲備、人文積淀、制度設計則明顯不足。解決問題自然沒有錯，每個領域都在與問題斗爭并在解決問題中發(fā)展進步。特別是對于消防安全來說，一個個具體的問題就是直接的安全風險。以科學技術應對消防問題是至關重要的解決之道，“正是借助現(xiàn)代科技的威力，現(xiàn)代化國家的社會動態(tài)監(jiān)控能力和清晰化治理能力得以大幅躍升”，[8]然而，在消防行政管理過程中，不是所有問題都能像做算術題那樣，能夠得出準確的標準答案。相反，很多問題更像是寫作文，不同的人有不同的切入角度和表述方式，會寫出不同風格的文章來。問題的關鍵在于不能脫離主題，不能沒有是非黑白、公平公正等基本價值判斷。消防行政管理理論研究也是同樣的道理，“問題”要研究、要解決，“主義”也要提煉、要構建，“短頻快”的解決辦法要研究，管長遠的制度設計也要跟上。只注重談論“主義”，不研究解決具體“問題”，就會陷入空談，而“空談誤國、實干興邦”已成為現(xiàn)代社會共識；但若只注重解決具體“問題”，不思考凝練“主義”，則會陷入瑣碎、見子打子的誤區(qū)，構建不了完備的消防行政管理制度體系，形成不了穩(wěn)定的消防行政管理制度預期，使消防行政管理主體和行政相對人都長期處于不確定的狀態(tài)之中。畢竟，短期內(nèi)“摸著石頭過河”的弊端可能不是太明顯，若長此以往，結果可能會是“問題”也解決不好，制度也構建不了。因此，處理好“問題”與“主義”的關系，既關系到消防行政管理理論研究，又關系到消防行政管理實踐行為，不可不察，不可不慎?；蛟S，在研究“問題”中凝練“主義”、完善制度；用完善的制度指導實踐、解決“問題”，方為可取之道。