聘任制視域下高校教師申訴制度反思與完善

（凱里學院知識產(chǎn)權與法治研究中心，貴州凱里 556011）

一 聘任制下高校教師申訴制度的問題提出

2015 年修正的《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《教育法》）規(guī)定①高等學校實行教師聘任制。高校教師與高校在遵循平等自愿原則的基礎上由校長與教師協(xié)商簽訂聘任合同。［1］從法律上說，高校教師與高校的地位平等，權利義務對等，二者沒有孰優(yōu)孰劣之分，是否簽訂聘任合同及簽訂合同的內(nèi)容，只要不觸犯法律及沒有違背社會基本倫理道德，完全可由雙方平等協(xié)商確定。

但在實踐中，高校教師與高校平等協(xié)商簽訂聘任合同似乎僅適用于校外人才引進的情形，對于在職在編教師而言，高校與其更多的是一種管理與被管理的關系。高校教師與高校的合同簽訂，一般是教師在高校事先擬定的格式合同中簽字完成，平等自愿協(xié)商難以體現(xiàn)，高校教師在合同簽訂中明顯處于弱勢地位，如《教育法》第五十一條規(guī)定，②高校有權單方面對教師進行解聘。但當有的高校教師在合同期滿提出工作調(diào)動時，高校常以各種理由和借口拒絕辦理調(diào)動手續(xù)，即便有的教師依法定程序提出辭職，高校也不同意。高?？蓡畏矫娼馄附處煟械母咝＝處熞笳９ぷ髡{(diào)動卻極其艱難，如果高校教師對高校解聘或者對高校不予辦理調(diào)動手續(xù)不服，《教育法》沒有明確其可以通過何種途徑進行救濟。［2］但根據(jù)《中華人民共和國教師法》（簡稱《教師法》）第三十九條，③高校教師對高校侵犯其合法權益或?qū)Ω咝Ｗ鞒龅奶幚聿环模上蚪逃姓块T申訴。

毋庸置疑，現(xiàn)行《教師法》所設申訴制度對高校教師權利救濟有重要作用，因為通過高校教師提出申訴，由相應教育行政部門對“高校行為”進行審查處理，高校教師被侵害權益有可能得以恢復或彌補。但因我國尚處于向程序法治化轉型與過渡時期，《教師法》所設申訴制度尚存缺陷。當高校教師認為自己合法權益遭受高校侵害或者對高校所作處理不服而提出申訴時，申訴制度之不足無疑會影響其權利救濟。高校教師被侵害權益不能獲得及時有效的恢復或彌補，會引發(fā)高校教師乃至與其有密切關系的人對高校的怨恨和不滿，這些怨恨與不滿有可能會像在地下運行的地火一樣，當一切和平發(fā)泄的管道均被堵塞時，會爆發(fā)出驚人的破壞性能量，不僅會對高校而且對整個社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊影響。因此，在聘任制背景下，有必要對高校教師申訴制度予以冷峻反思與進一步完善。

二 高校教師申訴制度現(xiàn)狀與問題

（一）適用范圍采取概括性立法模式，易致權利救濟請求吃閉門羹

適用范圍，此指在聘任制下，高校教師可對高校何種侵權行為提出申訴。申訴適用范圍劃定了高校教師的權利救濟邊界，不在邊界內(nèi)的高校行為，即便高校教師對其提出申訴，承擔救濟義務主體可能以各種理由和借口予以推諉或拒絕。

關于高校教師申訴的適用范圍，在理論上可以將其大致分為三種立法模式：一是單純簡單列舉模式，即立法僅對高校教師可申訴的情形予以規(guī)定，沒有任何回旋余地；二是純粹概括性模式，該模式只是籠統(tǒng)規(guī)定高校教師對侵權行為可以申訴，但沒有明確可以向有關部門提出申訴的具體情形；三是折中模式，即在具體列舉高校教師可以申訴情形的同時附設有靈活性的兜底條款。

由于社會生活極其復雜，立法很難對危害高校教師權益的具體情形予以窮盡，如果對申訴適用范圍采取簡單列舉模式，勢必會出現(xiàn)掛萬漏一。當侵權行為不屬于法定情形，對于高校教師就此提出的指控，有關機關可能會以法律沒有授權為由予以推諉或拒絕受理，導致被侵害權利無法救濟，所以，對高校教師申訴范圍采取單純簡單列舉的立法模式有可能縮小救濟范圍。從表面上看，概括性立法模式似乎對高校教師權利救濟有利，因立法未具體列舉申訴情形，這隱含高校教師對侵害其權益行為均可提出申訴。但沒有具體列舉申訴情形，模糊授權同樣會導致有關機關對高校教師申訴予以推諉。折中立法模式克服了純粹概括性規(guī)定與單純簡單列舉之不足，是高校教師申訴適用范圍的一種理想立法模式。

然而，根據(jù)《教師法》第三十九條，我國立法沒有列舉教師申訴的具體情形，對高校教師申訴適用范圍采取純粹概括性規(guī)定的立法模式。鑒于高校侵犯教師合法權益的形式多樣及教師對高校作出處理不服的情況較復雜，立法未明確教師申訴的具體情形，當高校教師對高校解聘、處分、不予續(xù)聘、不予晉升及拒絕工作調(diào)動不服而提起申訴時，有可能出現(xiàn)個別教育行政部門以法律沒有明確授權為由，對高校教師之請求進行推諉或故意拖延，致使高校教師申訴吃閉門羹。

（二）裁決者的地位有失中立，權利救濟程序不正義現(xiàn)象尤為明顯

正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)，這是法律人熟知的格言。在控、辯、裁三方組成的高校教師申訴基本架構中，裁決者不得事先有支持或者反對一方的預斷或偏見，其與利益沖突的控辯雙方等距離，應不偏不倚居中裁決，這是高校教師申訴程序正義的底限。否則，負責處理高校教師申訴主體的地位有失中立，例如，承擔解決申訴的有關機關與“侵權者”高校距離過近或者說與“受害者”高校教師的距離偏遠，有可能導致其基于各種因素考量而作出不公正裁決，高校教師被侵害權利不僅未得到公正救濟，還在尋求權利救濟中受到再次傷害。

根據(jù)《教師法》第三十九條，當高校教師與高校發(fā)生沖突時，對于高校教師提出的申訴，承擔權利救濟義務主體是“教育行政部門”。須承認，高校與高校教師都是教育行政部門的管理與服務對象，教育行政部門對其沖突之解決承載客觀中立義務。然而，由于工作業(yè)務往來頻繁，高校與教育行政部門之間的聯(lián)系不僅密切而且有一定的利害關系，例如，教育行政部門發(fā)布的行政命令有賴于高校貫徹執(zhí)行。然而，高校教師與教育行政部門的關聯(lián)通常需由高校做媒介。由此不難發(fā)現(xiàn)，教育行政部門與高校的關聯(lián)度要遠遠大于高校教師個人。這樣，當高校教師與高校發(fā)生權益沖突時，由教育行政部門作為權利救濟義務主體，裁決者與控辯雙方就不是等距離的等腰三角之權利救濟架構。裁決者與被控侵權的高校距離過近，與權利受侵害的高校教師距離偏遠，有可能使教育行政部門基于利害關系的各種因素考量作出對高校教師不利之裁決。

（三）沒有涉及聽審權，教師在權利救濟中的主體地位難以彰顯

聽審權，源于英國自然正義中“兩造兼聽”的理念，一般指在控辯對抗的糾紛解決中，雙方當事人享有向“法官”出示證據(jù)、陳述事實以及同對方證人對質(zhì)與反詰的權利。在兩造對抗的高校教師申訴中，保障可能受裁決影響的高校教師了解相關信息并有為自己利益予以辯解的機會，這既是對其主體地位的肯定和尊重，也有利于有關機關全面了解爭議事實，這對于高校教師權利救濟有極其重要價值。否則，承擔解決申訴主體只聽到一面之詞，所作裁決難免以偏概全。

此外，被控“侵權”的高校與權益“受侵害”的高校教師，不論在力量對比還是在道義支持上，高校通常處于優(yōu)越地位。這樣，在有關機關處理高校教師申訴中，保障高校教師聽審權，不僅能彰顯高校教師在權利救濟中的主體地位，還有利于負責處理申訴的有關機關全面了解爭議事實。否則，有關機關只聽到一面之詞，對爭議事實缺乏全面了解，對申訴的處理就缺乏事實基礎。為此，在申訴中保障高校教師聽審權，認真聽取其意見，這是權利救濟程序正義底限。［3］

但我國《教師法》所設申訴制度沒有涉及教師的聽審權。這意味著，在處理高校教師申訴時，是否給予及在多大程度上給予教師“聽審權”，教育行政部門擁有自由裁量權，在類似甚至相同的高校教師申訴事例中，不同高校乃至同一高校的不同教師實際獲得的聽審權會有差異。聽審權“因人而異”“因案有別”，不僅破壞了法律面前人人平等原則，而且使高校教師在申訴中主體地位難以彰顯。

（四）未明確舉證責任分配，裁決者遇到舉證不能情形時進退維谷

舉證責任分配，通常指在正式的糾紛解決場域，法律事先規(guī)定應由何方當事人對訴訟中的事實主張?zhí)峁┳C據(jù)予以證明，如果法律規(guī)定有義務提供證據(jù)的一方無法提供證據(jù)時，其要承擔對自己不利的敗訴后果。［4］由此不難發(fā)現(xiàn)，在控辯裁三方組成的高校教師申訴架構中，舉證責任分配包含兩方面的內(nèi)容：一是對于高校教師提出的主張，由誰提供證據(jù)予以證明；二是當高校教師提出的主張沒有相關證據(jù)進行證明時，有義務提供證據(jù)的一方要承擔敗訴的不利后果。

“誰主張，誰舉證”通常是分配舉證責任的一個基本原則，但在高校教師申訴中，由于控辯雙方力量明顯失衡，“控方”高校教師處于弱勢地位，在此種情況下，基于實質(zhì)公正因素考量，立法可作出由高校承擔舉證責任的特別規(guī)定。這不僅有利于及時收集證據(jù)，而且避免裁決者面對舉證不能不知如何處理的尷尬。

然而，對于高校教師的申訴，是由“權利主張”的高校教師還是由被控“侵權”的高校抑或分別由雙方承擔舉證責任，在《教師法》第三十九條所設申訴制度中未提及。沖突雙方的舉證責任分配缺失，導致當遇到高校教師與高校就爭議事實均無法舉證且互不讓步時，承擔權利救濟義務的教育行政部門就此不知如何處理。對高校教師的申訴常常只能暫緩甚至無限期拖延，導致權利救濟正義遲來。

（五）未確立對申訴處理不服可行使訴權，后續(xù)救濟缺失制度保障

申訴，是高校教師維護自身合法權益的一種極其重要方式，但不應當是唯一和終極的救濟途徑。［5］如果高校教師對有關部門作出的申訴處理決定還是不服的，應當賦予其可以通過其他渠道尋求更高級別救濟的權利，例如，除非法律有禁止規(guī)定，高校教師可以通過行使訴權方式請求司法救濟。

根據(jù)我國《教師法》第三十九條規(guī)定，高校教師對高校侵犯其合法權益或?qū)Ω咝Ｗ鞒龅奶幏植环?，可以向教育行政部門提出申訴，但若對處理決定仍不服的，高校教師是否還可請求救濟，《教師法》沒有涉及。［6］根據(jù)1995 年國家教委頒發(fā)的《〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》（簡稱《實施意見》）的補充規(guī)定，高校教師對教育行政部門就申訴處理決定不服的，如果申訴內(nèi)容直接涉及其人身權、財產(chǎn)權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以提起行政復議或者行政訴訟。④但《實施意見》屬于部門規(guī)章，法律位階低，對法院缺乏強制性的約束力，難以作為高校教師提起行政訴訟的依據(jù)。［7］在實踐中，當高校教師就教育行政部門對申訴處理決定不服，以《實施意見》為依據(jù)向法院提起訴訟時，極有可能出現(xiàn)有的法院以法沒有授權為由不予受理或者推諉。

三 完善高校教師申訴制度的路徑選擇

（一）構建具體列舉與兜底條款相結合的立法模式，合理確定申訴范圍

現(xiàn)行《教師法》對申訴范圍采取單純概括性規(guī)定的立法模式，易造成有的教育行政部門可能以法律沒有規(guī)定為由，對高校教師申訴予以推諉甚至拒絕受理。因此，有必要對高校教師申訴范圍采取具體列舉與兜底條款相結合的折中立法模式，即在具體列舉教師可以申訴的情形后，附加兜底條款。立法對教師可以向有關機關提出申訴的情形予以具體列舉，意味著對于高校教師提出的申訴，只要屬于法定情形，承擔救濟義務主體必須受理，不得拒絕，避免申訴范圍過于寬泛可能導致教師權利救濟請求吃閉門羹現(xiàn)象。但為了防止立法掛萬漏一，在具體列舉可以申訴情形之后，應附設兜底條款，使得教師申訴范圍更趨合理。

具體應將那些情形列舉為高校教師可以申訴的情形，目前可暫時設定為這樣兩種：一是教師認為高校在簽訂聘任合同、職稱評審與聘任、工作調(diào)動、教學管理、科研獎勵、年終考核、工資福利、進修培訓及退職退休方面作出的決定侵犯其合法權益的；二是教師對學校作出的紀律處分或者行政處分決定不服的。

在具體列舉教師可申訴情形后，附設有一定彈性的兜底條款，是為了防止具體列舉難免出現(xiàn)的遺漏。但因兜底條款可能導致個別高校教師動輒將高校作為“被告”予以指控，因此，有必要對兜底條款設置一定條件，例如，對于不在《教師法》具體列舉范圍的高校行為，如果高校教師認為該行為侵犯了自己的合法權益，要提出相應證據(jù)予以證明，只有符合條件的，有關機關才予以受理。

（二）設置獨立教師申訴委員會，彌補救濟義務主體地位不中立的缺陷

相對于教師個人而言，教育行政部門與高校的關系更密切，由教育行政部門作為處理教師申訴的主體具有明顯不中立性，這對高校教師權利救濟極其不利。但從某種意義上說，《教師法》如此制度安排絕非沒有合理之處。因為安排不同機構解決高校教師申訴，其所需成本及效益有別。例如，與程序剛硬及裁決者相對中立的司法救濟相比，其系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟成本較低，救濟效益更高。總的說，解決申訴程序正義的程度通常與救濟成本成正比，程序越正義，救濟成本相應就高。有鑒于此，并非所有權利救濟均要由完全具有中立性的主體承擔，否則，救濟會付出更大代價。正是從這個意義上說，由教育行政部門作為處理高校教師申訴的裁決者有其合理之處。對于教育行政部門作為裁決者的中立性不足現(xiàn)象，可以通過在教育行政部門設置獨立的高校教師申訴委員會予以彌補。

為了確保高校教師申訴委員會相對中立，可以對其作出規(guī)定。一是在人員組成上，高校教師申訴委員會須由教育行政部門代表、工會代表與教師代表組成，且教育行政部門代表不得多于委員會組成人員的三分之一，教師代表人數(shù)不得少于委員會成員的二分之一。高校教師代表可從教育教學機構中遴選，必要時可以邀請法律界專業(yè)人士參與，以保證高校教師申訴委員會具有專業(yè)性、專門性與公正性。二是賦予高校教師享有申請回避權。為避免申訴委員會因偏見、利益或其他因素而導致裁決不公，如果高校教師有合理根據(jù)，應賦予其有權申請委員會成員回避。為此，《教師法》應就回避范圍、理由及程序予以規(guī)定。

（三）確立聽審權，保障裁決者了解爭議事實及彰顯教師主體地位

在教育行政部門處理高校教師與高校沖突“兩造對抗”的申訴架構中，保障處于弱勢地位的高校教師享有陳述事實、發(fā)表意見及同對方進行辯論的權利，不僅有利于教育行政部門全面了解沖突事實，而且能彰顯高校教師在申訴中的主體地位，因此，在將來修改《教師法》時，應從如下方面確立高校教師聽審權。

一是陳述事實的權利。在教育行政部門對高校教師的申訴進行“庭審”時，當具體負責人宣布“案由”后，首先應由高校教師就高校侵犯其合法權益或者對高校作出處理不服的事實依據(jù)、政策依據(jù)及相關法律法規(guī)依據(jù)予以陳述。

二是同高校進行辯論的權利。在教育行政部門處理高校教師申訴的過程中，被控方的高校無疑會提出證據(jù)就自己行為的合法性及合理性予以捍衛(wèi)，針對高校的反駁和主張，《教師法》應明確賦予高校教師有權同高校進行辯論。

三是詢問對方證人的權利。如果高校方有證人到場作證，高校教師有權詢問對方證人，通過雙方之間的詢問與反詢問，有利于承擔救濟義務主體全面認識沖突事實，這對于高校教師被侵害權利的恢復或者彌補具有極其重要的意義。

四是最后陳述與發(fā)表意見的權利。當教育行政部門負責處理高校教師申訴的工作人員認為沖突事實已經(jīng)查清，在進入評議和裁決之前，應當給予高校教師最后陳述和發(fā)表意見的權利。充分聽取高校教師意見，有利于在對其作出不利裁決之前進行適當思想政治教育工作或采取有效措施，避免不必要極端現(xiàn)象發(fā)生。

（四）合理分配舉證責任，避免待證事實真?zhèn)尾幻鲿r裁決者左右為難

在高校教師申訴制度構造中，合理分配舉證責任，有利于促使承擔舉證責任方及時收集證據(jù)。特別是當出現(xiàn)待證事實無法舉證時，教育行政部門可根據(jù)舉證責任分配確定由誰負擔不利后果，避免舉證責任分配不明可能導致不知如何處理的困境。因此，針對現(xiàn)行《教師法》對教師申訴制度未涉及舉證責任分配之缺陷，在未來修改該法時，有必要對控辯雙方舉證責任予以合理分配。根據(jù)高校教師與高校在申訴中所處地位及雙方實際力量對比，可對其舉證責任做如下分配：

首先，由控方的高校教師就“學校侵犯其合法權益或者就學校對其作出的處分錯誤”承擔初步舉證責任。具體而言，對于“學校侵犯其合法權益”，高校教師應就高校何種行為、在何時何地侵犯其何種合法權益提供一定支撐材料；對“學校作出的處分錯誤”，高校教師須就學校處分錯誤的事實依據(jù)或法律依據(jù)進行說明。高校教師在申訴中承擔初步舉證責任，不僅有利于避免高校教師動輒對高校進行指控，而且有利于負責處理申訴的機關對是否“立案”進行初步判斷。［8］考慮到高校教師在申訴中受害者地位，對其承擔初步舉證責任的證明標準不宜要求太高，只要能使負責處理申訴的機關認為有必要對申訴進行審查即可。

其次，被控“侵權”的高校就自己行為合法或自己行為與高校教師權利受損不存在因果關系予以舉證。在高校教師申訴制度中，舉證責任不是遵循“誰主張，誰舉證”原則，而是由被控侵權的高校承擔。除了高校是強者這一原因外，還有一個重要緣由，那就是高校作為教師的管理者，承載“依法行政”的義務，其實施的每一行為及對教師所作的不利決定都必須有事實和法律依據(jù)。如果高校實施的行為或所作決定是合法的，只要將相關材料呈送教育行政部門予以審查核實即可。因此，在高校教師申訴中由高校承擔主要舉證責任有正當性基礎。

（五）對教育行政部門處理申訴的決定不服，教師有權展開后續(xù)救濟

對于教育行政部門就申訴所作的處理決定，如果高校教師仍不服的，其能否向上一級教育行政部門申請復議或直接向人民法院提起行政訴訟，現(xiàn)行《教師法》未規(guī)定?！督處煼ā穼處熒暝V的后續(xù)救濟途徑?jīng)]有明確，高校教師就教育行政部門對申訴所作處理不服時，對于是否有必要尋求其他救濟途徑，常常感到困惑。即便有的高校教師向有關機關提出請求，有關機關也很可能以“法不授權”為理由或借口予以推諉乃至拒絕。這不僅只是高校教師被侵害權益不能得到及時有效救濟，還有可能導致教育行政部門的裁決權不能得到權利與權力的及時有效監(jiān)督，容易助長濫用。因此，《教師法》有必要就教師對申訴處理不服的后續(xù)救濟渠道予以明確規(guī)定，確保聘任制下高校教師權益能得到更好的保護。

至于對申訴處理不服的后續(xù)救濟途徑如何設置，筆者認為，高校教師對教育行政部門就申訴所作處理仍然不服，或者對教育行政部門逾期沒有對申訴作出處理決定不服的，高校教師可以通過兩種途徑尋求更高級別的救濟：

一是高校教師可以先向處理申訴的教育行政部門的上一級主管部門申請行政復議，倘若高校教師對行政復議決定還是不服的，只要其與高校之沖突屬于行政訴訟受案范圍，高校教師還可以提起行政訴訟。

二是高校教師也可以未經(jīng)行政復議，直接向法院提起行政訴訟，但前提是高校教師與高校的沖突屬于行政訴訟范圍。

賦予高校教師在提起訴訟前有選擇請求行政復議的權利，除了是對高校教師的尊重外，此舉還有利于節(jié)約權利救濟成本，有利于上級行政機構對下屬行政機構的監(jiān)督。此外，作為行政復議機構的教育行政部門與對申訴作出處理決定的教育行政部門是上下級行政隸屬關系，對高校教師有利的行政復議決定易得到執(zhí)行。但行政復議畢竟是行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟，倘若高校教師對復議決定還是不服的，只要沖突屬于行政訴訟范圍，就應保障其通過行使訴權尋求司法救濟，由法院就高校對高校教師實施行為或所作決定是否具有合法性進行審查并作最終裁決。

四 結語

在聘任制背景下，高校教師權利常常面臨被高校侵害的危險，《教師法》所設申訴制度對高校教師權利救濟有重要價值，但因我國尚處于向程序法治化的過渡與轉型時期，《教師法》關于申訴制度設計上還存在諸多缺陷，這在一定程度制約了高校教師申訴的權利救濟功能發(fā)揮。因此，有必要就《教師法》所設申訴制度予以反思和完善。鑒于高校教師與高校紛爭涉及公益與私益的尖銳沖突，高校教師申訴制度完善須對該沖突予以適度平衡，否則會適得其反，過猶不及。

注釋：

①《中華人民共和國高等教育法》第四十八條：“高等學校實行教師聘任制。教師經(jīng)評定具備任職條件的，由高等學校按照教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校的教師的聘任，應當遵循雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！?/p>

②《中華人民共和國高等教育法》第五十一條：“高等學校應當為教師參加培訓、開展科學研究和進行學術交流提供便利條件。高等學校應當對教師……的思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務水平和工作實績進行考核，考核結果作為聘任或解聘、晉升、獎勵或者處分的依據(jù)。”

③《中華人民共和國教師法》第三十九條：“教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理?！?/p>

④1995 年國家教委關于《〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定：“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可以向原處理機關隸屬的人民政府申請復核，其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權、財產(chǎn)權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以提起行政復議或者行政訴訟。”