我國村干部權力監(jiān)督存在的問題及對策研究

胡賽賽

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

十八大報告中提出“完善基層民主制度，建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系”。農(nóng)村作為社會的最底層，加強村干部權力運行監(jiān)督是推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的基礎性工作。村級干部權力的運行是基于國家法律法規(guī)及村民大會的授權，對象包括整個村的公共資源、公共事務及其公共事業(yè)，因此是政治活動或準政治活動。其政治活動的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關、村委會和村民等，這些主體都是村級干部權力在運行過程中必不可少的參與者和行動者，因此村級權力的運行必然要受到法律、政治、經(jīng)濟、社會等因素的制約和監(jiān)督。

一、我國村干部權力監(jiān)督制度

目前，我國基層農(nóng)村干部在監(jiān)督制度方面已經(jīng)形成了完整的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督體系，內(nèi)部監(jiān)督是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關和村干部之間互相監(jiān)督的“權力監(jiān)督權力”制度，外部監(jiān)督則是每個村莊的村民組織開展的“權利監(jiān)督權力”。

(一)外部監(jiān)督

現(xiàn)如今，我國農(nóng)村外部監(jiān)督的行使主體是具有監(jiān)督權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關，開展監(jiān)督活動的途徑有三種，分別是黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法制監(jiān)督。

黨內(nèi)監(jiān)督指的是在黨組織系統(tǒng)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀檢組織對黨員村干部的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織二者之間是上下級的領導和服從關系，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法有權力對其管轄區(qū)域內(nèi)的村黨組織成員和黨員干部進行監(jiān)督。行政監(jiān)督是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部行政事務的監(jiān)督。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構是高度一體化的，黨委組織是整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負責所在轄區(qū)各種工作的決策權力，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的實質就是鎮(zhèn)黨委書記為領導的一元化權力結構。在這種一元化權力結構的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村干部的行政監(jiān)督就變成了行政控制。導致目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的監(jiān)督主要表現(xiàn)為對其完成上級任務的考核。法制監(jiān)督的定義是在村民自治范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的監(jiān)督行為。村委會是村民進行自治的組織，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治監(jiān)督的主要對象是村委會，對村委會的監(jiān)督大致可以分為兩個方面：第一個方面是依據(jù)相關法律法規(guī)對村委會成員的任期、換屆等移交工作進行監(jiān)督；第二個方面是對違反村莊自治規(guī)則、破壞選舉行為、村務公開不清楚不及時等問題進行監(jiān)督和責令改正。

(二)內(nèi)部監(jiān)督

在民主自治關系中村民對干部的監(jiān)督就是內(nèi)部監(jiān)督，是國家將權力歸還于人民自己手中的過程。村民對于村干部的內(nèi)部監(jiān)督是一套以村民會議為核心、公開村莊事務為程序、監(jiān)督機構為載體的監(jiān)督體系。

村民會議是處理村莊各項事務和開展內(nèi)部監(jiān)督的最高權力機關，要對涉及村民公共利益的重大事項進行討論決策，還要監(jiān)督和評議村干部和村委會的管理服務工作，是一個集民主決策、評議和罷免權力為一體的管理機構。村民委員會承擔著向村民會議負責和匯報工作的義務。監(jiān)督制度的成效始終與監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間所接收到的信息是否對稱存在重要聯(lián)系，當監(jiān)督者與被監(jiān)督者能夠共享對等的消息時，監(jiān)督的效果就出乎意料的好，反之亦然。由此可知，信息公開是有效監(jiān)督的前提和保障。在自治范圍內(nèi)，實行村務公開政策是村民享有知曉村集體事務的法定權利，是村干部對集體工作進行決策、評議和監(jiān)督的基礎。

二、我國村干部權力監(jiān)督存在的問題

“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”是造成我國村干部違法違紀貪污腐敗行為日益增長的根本原因，也暴露了國家村干部權力監(jiān)督政策在制度完善、監(jiān)督主體和被監(jiān)督對象方面存在亟待解決的不少問題，怎樣對村干部的權力進行制約和監(jiān)督逐漸變成國家和社會輿論關注的焦點。

(一)缺乏完善的權力監(jiān)督制度

農(nóng)村村干部不在國家行政干部體系的范圍之內(nèi)，是一個不在編、不脫產(chǎn)的特殊干部和邊緣化群體。適用于我國村干部權力監(jiān)督的相關法律有2部，分別是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國公務員法》。

2008年修訂后的《行政監(jiān)察法》有兩個方面的突破，第一個方面是重新制定排除監(jiān)察機制體制，使得檢察權不再受制于被監(jiān)察對象而獲得獨立的行使監(jiān)察權力；另外一方面是從事公共事務的人員也被納入監(jiān)察對象，但是對于村干部的工作事務并沒有具體的明文規(guī)定，也沒有法律規(guī)定將村干部的工作內(nèi)容包含在管理公共事務的群體中，因此村干部的行為是否應該受到監(jiān)督仍然具有不確定性。《公務員法》是一部專門對公務員進行管理而制定的法律，其約束的對象不分級別和部門。公務員法規(guī)定鄉(xiāng)科級副職是受其約束的最低級別，而村干部卻在公務員的行列之外，因此也不受公務員法的制約。公務員法的第18章第106條中規(guī)定：事業(yè)單位中的國家行政編制外人員在法定條件下可視同公務員，而村委會是一個行政村內(nèi)所有村民共同投票選舉出來的基層群眾性自治組織，也被排除在公務員的體制之外。

通過以上分析可知，《公務員法》和《行政監(jiān)察法》這兩部法律均未對我國農(nóng)村村干部的權力監(jiān)督做出具體詳細的規(guī)定，使得我國村干部在行使權力的過程中具有極大的自由性和隨意性，給其不作為、濫作為，貪污腐敗行為留有極大的空間。

(二)監(jiān)督方式不夠本土化

我國行政法在對村干部的權力監(jiān)督方面羅列了一堆法例條文，卻沒有與之相適應的村干部權力監(jiān)督的法律規(guī)定，普遍適用的法律過于寬泛，在落實到地方和村莊的過程中會出現(xiàn)各種弊端。我國法律規(guī)定對村干部的權力監(jiān)督有三種方式，分別是上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和專項監(jiān)督，然而這三種監(jiān)督方式在實施的過程中都存在各種各樣的問題，法律制定的有些監(jiān)督方式在實施過程之中完全脫離實際，沒有任何可實踐的必要和價值。正如我們所知道的，村莊是一個熟人社會，村民對彼此都比較熟悉，村中大大小小的事務都是由村委會進行組織和決策，每一個村民對村干部的做事風格和為人處世方式都比較了解，村民為了自己的私利免不了要和村干部打交道，因此村民和村干部的關系可能就變得難以界定。有些村民可能為了與自己相關利益的實現(xiàn)，就不顧及村莊的整體利益，在一定程度上把自己的監(jiān)督權當做獲取私利的籌碼，容忍村干部的違法亂紀行為。

(三)村干部監(jiān)督的威懾力小

首先，監(jiān)察法中規(guī)定對于公務員的嚴重違法行為應給予行政處分，但是村干部又不屬于公務員，即使違反了規(guī)章制度對于其未來的發(fā)展也構不成致命的威脅。其次，其他行政法中只對村干部的違法行為構成犯罪的有追究刑事責任的規(guī)定，對于其他未達到刑事監(jiān)管標準的違法違紀行為交由村委會組織法處置，給危害程度不高的村干部違法亂紀行為留下監(jiān)督空白和腐敗空間。最后，雖然有不少懲治處罰村干部的越權和違權的法律法規(guī)，但是在實際執(zhí)行過程中會考慮村干部的工作任務重、工資待遇低、工作環(huán)境惡劣、涉案金額較小等條件，會從寬處置其行為，最經(jīng)常使用的手段就是要求村干部將非法所得全部退回，并給予思想政治教育為主，最嚴重的就是撤免其任職。這些懲處力度對于村干部的貪污腐敗現(xiàn)象形不成較大的威懾力，懲處不力最終只會縱容村干部更加肆無忌憚的違法行為。

(四)村干部的權力過度集中

我國一些農(nóng)村存在著村干部一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象，交叉任職行為屢見不鮮。在農(nóng)村中，一般由黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織對村中的公共事務進行管理，看似是三個獨立的部門，有時候這三個部門實際上是由相同的人員擔任。由于沒有明文規(guī)定的法律法規(guī)限制村干部的任職數(shù)目，有些村莊的書記還擔任著主任等職務，更有甚者將村黨組織、村委會和村集體經(jīng)濟組織合并成一個組織，把村里的黨政事務、管理權力和財政全都集中到一個人身上。這樣做的結果導致村干部一人在村中稱王稱霸，村中其他的職位不是其親戚在擔任就是走的比較近的朋友在管理，極易造成村里貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，官僚作風盛行，村里的財務收支混亂不堪、審批程序成了走過場的虛位設置。長期如此，村民更是有苦不敢說，自身所擁有的權力監(jiān)督根本無法發(fā)揮其實質作用。

(五)村民的權利監(jiān)督意識弱

《村民委員會組織法》明文規(guī)定：村民依法享有的民主監(jiān)督權是實現(xiàn)民主自治最根本和最有效的辦法。然而在現(xiàn)實生活中，村民的民主監(jiān)督權不僅沒有得到切實的保障，而且缺乏實現(xiàn)村民監(jiān)督權的有效途徑，大部分的監(jiān)督方法都只是形式主義，無法對村干部的權力進行有效監(jiān)督。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關、紀檢機構、民主監(jiān)督對村干部權力監(jiān)督所起的作用來看，民主監(jiān)督所產(chǎn)生的作用微乎其微，是這三個監(jiān)督主體中最薄弱的一個團體。村干部是由長期居住于本村的村民選舉出來的，對于村干部的人選沒有什么學歷限制，大部分都是由工人身份的村民擔任的，所以村干部的文化水平和政策理論水平偏低，對于黨紀、政紀和國法的了解程度不高，對于權力監(jiān)督的威懾性和重要性也認識得不夠清晰。當村干部在向文化程度更低的村民傳達國家方針和政策時，普遍存在不認真、不嚴謹態(tài)度，導致村民也對政策和方針一頭霧水，左耳朵聽右耳朵出，根本達不到預期的效果。雖然每個村民都擁有監(jiān)督權，但是現(xiàn)在常住在農(nóng)村的都是老人和小孩，他們的法律意識比較薄弱，有時候可能根本沒有認識到自己擁有監(jiān)督的權利，更別提讓他們依法去行使自己所擁有的監(jiān)督權。村民的監(jiān)督意識不強致使自己有權不會使，官本位的舊思想使得村民有權不敢用。

三、我國村干部權力監(jiān)督路徑構建

當前全面推進從嚴治黨和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景，為村干部的權力監(jiān)督路徑探索創(chuàng)造了良好的條件。我國農(nóng)村村干部權力監(jiān)督路徑的構建可以從國家相關的法律制度入手，也可以從被監(jiān)督象村干部自身的素質方面開始，當然加強各個監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)合作對于提升整體的監(jiān)督效果也起到不可忽視的重要作用。

(一)建立權力問責清單體系

我國村干部腐敗的一個重要原因是缺乏權力問責的法律法規(guī)，在村干部的權力劃分和責任承擔等方面都存在一定程度的模糊性，造成的一個結果就是在對村干部權力進行監(jiān)督時沒有明確的法律依據(jù)和制度保障，因此，建立一套完善的權力問責清單體系刻不容緩。通過權力問責清單將村干部所擁有的權力邊界進行明確界定，對其任何的違權、違規(guī)、越位等行為都列出相應的懲罰措施，完善的權力問責清單使得村干部有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究。同時，要將村干部由于工作上的失職失誤所造成的損失和要承擔的責任進行量化，如何懲罰、懲罰的力度有多大等問題都要有詳細具體的安排。另外，為了避免村干部管理公共事務的積極性受到挫傷，還要建立相應的容錯糾錯免責制度。制定權力問責清單、運行規(guī)則、操作程序等規(guī)范都要采用多渠道進行公示，以公開廉政清單的方式確保權力在廣大人民群眾的監(jiān)督下運行。

(二)完善權力監(jiān)督考評體系

要使權力真正為人民服務，就必須建立一套客觀、合理和嚴密的評估指標和行之有效的評價機制。我國現(xiàn)存的對權力運行實效進行考核的制度雖然已經(jīng)基本建立起來了，但在實際操作過程中還存在“漏”“難”“虛”等問題。解決這些困境可以通過建立健全權力監(jiān)督的法律法規(guī)、制定具體的監(jiān)督標準和考評細則來提高整體的監(jiān)督水平。我黨目前在黨風廉政建設中還存在評價主體單一和程序不規(guī)范等問題。要想成功解決這些問題，建立健全黨風廉政制度是第一步，在制定制度的過程中既要注重頂層設計還要細化具體實施的策略安排；其次，要進一步約束評價主體和第三方評價監(jiān)督的權力范圍，從而確保監(jiān)督的科學性和時效性；最后，無論是對政府權力的監(jiān)督還是對廉政建設的評價都要第一時間向人民公開，最終建立一個透明公正的政府，使權力在陽光下運行。

(三)加強監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)合作

對村干部進行監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關和本村村民并不是互不相容的，而是相互協(xié)調(diào)和配合完成監(jiān)督工作的。實現(xiàn)這兩種監(jiān)督形式有效銜接的首要條件，就需要黨政機關對村民起到拉動效應。首先要在黨政機關和村民之間建立有效的“需求——回應”機制，充分發(fā)揮村民作為關心者、知情者和黨政機關作為領導者、關心者的作用；其次要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織和專門負責監(jiān)督的村民監(jiān)督委員會之間建立合作關系，將村民監(jiān)督委員會納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織的體系之內(nèi)，對村莊內(nèi)部的權力監(jiān)督進行指導、支持和幫助，而村務監(jiān)督委員會可以在紀檢組織需要幫助的時候貢獻自己的一份力量。通過加強多元監(jiān)督主體的合作，將村干部權力監(jiān)督的邊界和漏洞進行無縫隙銜接，優(yōu)勢互補，不僅可以提升多元監(jiān)督主體的各自功能，而且可以提高總體的監(jiān)督水平。

(四)加強村干部的教育培養(yǎng)

盡管我國對高官腐敗采取高壓態(tài)勢，但是作為最低職務的村官腐敗案件卻高頻發(fā)生。很大一部分原因是因為農(nóng)村的工作環(huán)境艱苦、所要完成的任務繁重，導致村干部中工人身份所占的比例較大，他們的黨性觀念比較弱化、政治素質不高和廉政意識淡薄，致使他們無法把持住最基本的職業(yè)道德操守、抵抗住金錢的誘惑。因此加強對村干部的教育培養(yǎng)、增強他們的廉政意識就顯得尤為重要。在對農(nóng)村干部進行宣傳教育的時候要結合農(nóng)村的工作實際，所采取的教育方式爭取做到通俗易懂，使其能夠學以致用；教育的內(nèi)容可以是國家的政策法規(guī)、黨政建設等方面的知識，也可以是農(nóng)業(yè)技術，力爭對農(nóng)村干部進行全方位的培訓。通過加強村干部的教育力度，提高整體干部素質，增強基礎干部凝聚力、戰(zhàn)斗力，培養(yǎng)村干部的服務意識、責任意識和創(chuàng)新意識，打造一支強有力的農(nóng)村干部隊伍。

(五)調(diào)動民主監(jiān)督的積極性

民主與監(jiān)督是相互依存的關系，沒有民主監(jiān)督的過程是不可能實現(xiàn)的，同樣，沒有監(jiān)督民主的過程也無法實現(xiàn)。要切實強化權力的制約，使村干部領導權力在監(jiān)督主體方面的價值得到充分發(fā)揮，就必須將村民監(jiān)督的熱情和積極性充分調(diào)動起來。首先，要建立完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度來保障民主的監(jiān)督權利，把權力關進制度的牢籠里，健全懲治和預防腐敗體系。其次，要不斷強化民主監(jiān)督重要渠道之一——信訪舉報?？梢酝ㄟ^設立專門的窗口來處理人民群眾的來訪和舉報工作，信訪工作人員要耐心地接待來訪的村民并處理來訪的信件，不能因為怕得罪人而推諉、拖延群眾所反映的問題，而是要對人民群眾所反應的問題進行及時的調(diào)查研究，嚴肅處理，給其一個滿意的答復。要進一步處理在信訪制度中存在的民意收集不暢通的問題，逐步加強村干部用權監(jiān)督的渠道，切實解決人民的疑惑，要及時高效地解決人民大眾關心和涉及到他們自身利益的問題，最終達到充分調(diào)動廣大人民群眾權利監(jiān)督積極性的目的。

(六)建立權力監(jiān)督的信息共享平臺

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術全面覆蓋目標的逐步實現(xiàn)，大量引進和利用新技術建立一個信息共享平臺使村干部的權力在一個透明的環(huán)境中運行。村干部在不泄露黨和國家機密的前提下，可以通過信息共享平臺將政府的日常工作和一些會議、政策等內(nèi)容及時更新到相對應的網(wǎng)頁上，最大限度發(fā)揮網(wǎng)絡媒體和輿論對村干部行為全方位的跟蹤、監(jiān)督功能，也可以設置相對應的評論區(qū)，讓廣大村民發(fā)表自己的意見，這樣不僅可以達到監(jiān)督主體和被監(jiān)督者信息交流無障礙的效果，而且村干部可以根據(jù)這些評論內(nèi)容了解村民的需求并進行下一步的工作部署。通過建立權力監(jiān)督的信息共享平臺，村干部的政務公開可有效加強預防措施，著力改變以前注重事后懲罰、忽視預防的行事風格，從源頭上加強對村干部權力的監(jiān)督，堅決杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，最終提高村干部的行政效率和透明度。