近代上海公共租界城市交通治理探析

摘 要 自1863年上海公共租界成立至全面抗戰(zhàn)前，伴隨人口增長及機動車輛增加，導(dǎo)致租界交通事故頻密，由此對城市秩序和市民安全產(chǎn)生負面影響。鑒于此，通過歸納分析租界當局設(shè)置機構(gòu)和建構(gòu)規(guī)則、執(zhí)業(yè)訓驗和行停管制及安全教育和違法處置等模式，進而洞悉其治理成效與經(jīng)驗，俾期為現(xiàn)世城市交通治理衍生啟示。

關(guān)鍵詞 上海公共租界，交通事故，制度治理，管控治理，懲教治理

中圖分類號 K25文獻標識碼 A文章編號 0457-6241（2020）02-0031-10

伴隨交通運輸發(fā)展，機動車輛給人類帶來行動便捷、民生改善的同時，交通事故亦隨之增多，不僅引致生命、財產(chǎn)損失及社會問題，也對國家社會經(jīng)濟發(fā)展造成重大影響。交通安全是世界性難題，因工業(yè)化時間早，發(fā)達國家交通事故的嚴重性已呈現(xiàn)。①上海不僅在中國“占據(jù)政治上，經(jīng)濟上，文化上優(yōu)越地位，即就國際觀察亦含有深刻的意義”，即謂“上海為中國問題之啟鑰，蓋無人得以否認;而謂上海公共租界又為上海問題之啟鑰，殆亦有同程度之真確”。②1863年上海公共租界合并成立以后，伴隨人口增長及機動車輛增加，交通事故頻密。但其作為近代西方相對成熟的城市治理模式移植的先行區(qū)，交通治理頗有成效，繼為國內(nèi)其他城市借鑒。然而，迄今學界對此類問題關(guān)涉甚鮮。③由是，基于全面抗戰(zhàn)前的上海公共租界，以對人身財產(chǎn)傷害較巨的機動交通（汽、電車）為中心，洞悉當局治理成效與經(jīng)驗，俾期為現(xiàn)世交通事故預(yù)防及城市治理呈現(xiàn)啟示。

近代上海公共租界（以下簡稱租界）不斷拓界，至1899年面積達33503畝。④區(qū)域擴張引致人口增加：1890—1910年，外人由3821人增為13526人、華人由168129人增至488005人;⑤至1936年，人口達到118.09萬人，較1865年增長13倍強。⑥伴隨人口增長，上?！敖轴橹熊囻R頻繁，稍一不慎便易肇禍”，進而“汽車傷人之事，時有所聞”。⑦具如1908年3月5日，英商電車公司（以下簡稱英電公司）有軌電車通車首日即發(fā)生事故，一位中國青年從車門口跌下受重傷。⑧同月15日，電車撞傷行人兩起;翌日，一乘客突從電車跳下，被迎面另一輛電車撞死。①1924年11月10日，10歲男孩在西藏路口被英商公共汽車公司（以下簡稱英汽公司）汽車車輪碾過，“肚腹腸流于外，當即氣絕”。②

事實上，“上海一埠因物質(zhì)文明之銳進無已，故汽車之發(fā)達亦日增月盛”。③據(jù)租界工部局（以下簡稱工部局）1918、1919、1922年調(diào)查，靜安寺路（每24小時）汽車往來分別2070、3061、4940輛，行人分別4851、4363、8227人，“車輛行駛增加之速，可見一斑”。④但據(jù)該局年報顯示，1909—1913年汽、電車禍事故分別導(dǎo)致受傷37、59、82、81、113人，死亡1、4、6、8、11人。⑤1923年6月及1924年2、6月一周汽車肇禍分別計11、8、4次（見表1）。具言之，1922—1929年車輛肇禍分別共計2866、4467、6085、6537、7713、8127、8648、9641件，受傷分別1315、1974、2439、2364、2872、2968、3087、3447

人，死亡分別82、89、94、74、124、123、111、141人。⑥誠如時人論，“車輛肇禍案之激增……最可惡的要算那些汽車，開起來總是唯恐其不快，就使許多行人無辜葬送在輪下”，最易肇禍地是南京路外灘、外白渡橋堍及百老匯路等處。⑦

迨及20世紀30年代，租界交通情形更為復(fù)雜。如至1932年底，汽車注冊數(shù)“較之往年頗有增加”，公共及法租界汽車注冊達15365輛。⑧再如1927—1933年，工部局登記汽車分別為5328、5649、6472、6896、7539、8190、8880輛。⑨機動車大幅增長引致事故頻密。具如1932年1月23日，一華捕在戈登路中華女子體育學校前被英商十六路電車撞夾電話柱上，救治無效死去。⑩是年8月最后一周，兩件肇禍為英汽公司十路公共汽車造成，即一人于武定路馬霍路口為汽車所撞跌下腳踏車而死;一人于虹口區(qū)間被汽車撞死。{11}1935年4月9日，費冉源在百老匯路華記路被英商九路公共汽車“輾傷頗重”，未抵醫(yī)院斃命。{12}1937年3月6日，姐妹二人（11、5歲）在楊樹浦路被九路公共汽車撞倒，姐傷重、妹殞命。{13}

據(jù)工部局警務(wù)處報告，1930年交通事故共計10973起，受傷4005人，死亡142人。1931年7月肇禍1116起，死12人、傷442人，“開租界史上之新紀錄”?！洞竺劳韴蟆穲蟮溃鹤饨纭拔迥觊g馬路上車輪降禍增加百分之四十三，同時汽車數(shù)目亦增加百分之四十二，故肇禍次當多于汽車增加的成數(shù)”。{14}再據(jù)車務(wù)處統(tǒng)計，自1932年元旦至8月30日，車輛肇禍計7532起，死、傷分別88、3745人，與1922年同期相較“所增已三倍強”，①即1924至1933年，公共汽、電車肇禍分別為668、1415、1999、1580、1960、2173、2150、2848、2663、2523次。繼至1935年，電車、公共汽車、公用汽車、自用汽車“損害案”導(dǎo)致重傷分別12、12、28、96人，死亡分別3、9、7、18人。②斯時，“汽車肇禍無日不有，考其原由，每見街頭道旁行路者，以為汽車之來可從容而避之，于是因而發(fā)生禍患者十有八九”。③汽車等快速交通工具激增，公共租界人口急劇膨脹，行人隨意穿行于車輛中，引起交通事故。④

概言之，近代上?！暗卣顺?，怎能容得下許多汽車橫沖直撞，因此便有不少的生命，給斷送在四個無情的巨輪之下了”，即“汽車撞死人的慘案仍然不見減少”。⑤進而公共租界的“汽車，電車，哪一輛不能把你撞一個頭破腦碎？”⑥“行人偶不介意，輒有碾斃之虞……鄭重生命中外一致，上海之防市虎宜更嚴矣”。⑦推廣其意，伴隨租界交通事故及傷亡率持續(xù)迭現(xiàn)，當局治理城市交通則尤顯迫切。

城市治理是城市主體參與城市治理多元互動的過程。在此過程中，公共、私人和第三部門及社會公眾相互補充與制衡。⑧而伴隨人口聚集及交通繁復(fù)，租界當局以設(shè)置機構(gòu)和建構(gòu)規(guī)則作為近代上海城市交通治理的制度性內(nèi)容，成為維系都市功能和社會秩序的重要環(huán)節(jié)。

其一，設(shè)置專職機構(gòu)。1908年3月，電車首行公共租界，嗣與公共汽車逐漸取代人畜力工具成為交通主干。機動車輛增加必然導(dǎo)致事故增長。降低和控制交通意外發(fā)生率并減少危害，設(shè)置專職機構(gòu)刻不容緩。如1854年成立的工部局下設(shè)警務(wù)、工務(wù)等處，并設(shè)有公用、交通等委員會。⑨最初治安巡捕兼管交通，嗣專職巡捕初現(xiàn)，據(jù)工部局1882年報載：靜安寺路車輛“為數(shù)有增，因已增派四捕，沿路管理交通并禁阻車輛之擁塞”。⑩繼因電車等運行，對專職巡捕需求日盛。如1910年起該局加強配置專職人員，該年度西捕為正副巡官各1人、巡長2人、巡捕5人;華捕巡長4人、巡捕98人;印捕巡長8人、巡捕89人，共計213人。1917年再設(shè)立交通巡警，有正巡官1人、副巡官2人，西巡長10人，印捕100人，華巡長及華捕209人，共計322人。{11}專職交通管理者職能是清除道路障礙，指揮監(jiān)查車輛，處罰及拘捕違章者等。

具體職責主要由印、華捕承擔。如“馬路車輛日見加多，而管理路政一節(jié)非常緊要”，1920年9月華捕正巡官布告：華捕見車輛等“有犯租界章程”須隨時報告;街道狹窄有礙路政，機器車須靠近路邊停歇;小塌車及挑夫不準在電車軌道行駛;汽車往來稠密處，人力車須靠近左邊行駛;行人阻礙車輛交通，“常即禁止”。{12}再如南京路浙江路交叉口的印捕站在安全島上，“四面奔集攏來的車輛可以一覽無遺”，據(jù)高臨下指揮。{13}為順應(yīng)交通治理之需，1921年初，警務(wù)處內(nèi)獨立的交通股成立。至1927年，該股人員增為：警務(wù)處長幫辦2人、督察長1人、正訓官1人、巡官2人、副巡官和探長各5人。該股負責依據(jù)交通規(guī)則管理機動車;辦理執(zhí)照、檢查車輛;事故統(tǒng)計、起訴違章等。{14}租界交通委員會1924年12月成立，旨在調(diào)查交通并提供建議。{15}作為工部局咨詢機構(gòu)，其建議均有被采納：加強專職交通巡捕配置;加強公共汽車和停車管理;減少外灘和西藏路間的電車?？空镜?。①經(jīng)該會提議，1934年工部局確定改良電車設(shè)備、延長電車路線、電車和公共汽車應(yīng)加強合作等舉措。②

并且“車輛偶然鬧禍在所不免”，維護秩序“宜增添警察”。③租界巡捕持續(xù)增加，1922—1925年，各捕房專職交通巡捕分別計314、419、437、451人，其中西捕分別5、7、6、8人，印捕分別97、152、152、154人，華捕分別212、260、279、289人;分布于靜安寺、中央、虹口、老閘等捕房。1923—1925年，交通巡捕分別占該年度巡捕總數(shù)的17.6%、18.3%、17.1%。④另，1927年10月，警務(wù)處成立特別交通隊，有1名西捕和13名華捕，在中心區(qū)域監(jiān)督行人和車輛。高峰時段被分派南京路、漢口路等處執(zhí)勤，并向司機、行人散發(fā)交通宣傳手冊。⑤此外，1931年7月，機器腳踏車巡邏隊起開始執(zhí)勤，對于清除交通阻礙及禁止道路危險“頗能奏效”;制止車輛不顧危險暨開車人違反交通章程等“均仍證明為深有裨益”。⑥易言之，快速交通變成刺激行政管理機構(gòu)更加集中的因素。⑦如1930年，警務(wù)處有4879人，為租界“規(guī)模最大之組織”，其中巡士（包括交通警察）3673人;1934年專職交通巡捕總數(shù)為576人。且該處1911年經(jīng)費85萬元，1930年增至565萬元，其支出基本位列工部局“經(jīng)常支出”項目之首。⑧警務(wù)人員、經(jīng)費增長，及專職交通管理者增加體現(xiàn)當局重視，其設(shè)置的專職機構(gòu)成為抗戰(zhàn)前租界交通治理較為先進的獨特面相。

其二，建構(gòu)交通規(guī)則。規(guī)則對于人的交通活動特別重要。恪守規(guī)則，交通安全;反之則發(fā)生事故，給生命財產(chǎn)帶來重大損失。近代汽、電車為“肇禍殺傷人之利器……死者不可復(fù)生，曾不如事前注意”，由當局“妥訂專章，資為取締”。⑨租界事故迭現(xiàn)，迫切要求制訂交通規(guī)則，確保轄區(qū)的社會秩序和市民安全。當局通過專章治理交通始于1903年，以“汽車多傷人故目為市虎，以防肇禍而重生命，故訂市虎條例”。⑩如是年印行《公共租界工部局治安章程》第九款“機器車”中規(guī)定：（1）車須交于精煉的管車人管理，若巡捕舉手令其停止，應(yīng)即停止;（2）該車速率應(yīng)視行人多寡及路之闊狹而定，在轉(zhuǎn)彎、岔路或狹窄處更要緩行;（3）如遇巡捕及管車委員會查問，應(yīng)即將執(zhí)照給閱。“如有違犯照上各章程，工部局可將執(zhí)照吊銷并可控告領(lǐng)照之人”。{11}同年，該局《巡捕房章程》第三十項“馬路章程”中亦規(guī)定，駕車者在左邊前行、十字路口緩行、停車手勢和處所、行車速率等，“上列章程俱應(yīng)遵守，如敢違犯，拘辦不貸”。{12}

繼因電車馳駛，1908年6月，工部局頒行《捕房管理電車定章》，其中規(guī)定：（1）電車不得行駛過速，以免公眾危險;（2）除意外，電車只準停于限定處：白底紅記標為必須停止處，白記標為搭客以便上落處;（3）凡遇十字路或轉(zhuǎn)彎處，須要謹慎緩行，若非遇有不測事不得停于十字路口;（4）每車于日落后日出前，須燃點燈二盞，一前一后，其上須將該車號數(shù)標明，每車亦須備危險燈兩盞;（5）每車須備警鐘，以便車近路口應(yīng)即鳴報;（6）除盡頭處或勢不得已時，兩車同一軌相距不得在80碼內(nèi);（7）諸色人等不得故意將其所乘車行于軌道，以致無故礙電車行駛。“凡遇車中搭客或無論何人，有違背以上各章程或所開公司規(guī)例者，巡捕須盡力幫助公司與員役”。{13}上述數(shù)項章程是租界交通法制化之肇始，亦為上海城市交通治理近代化的重要標志。

爾后，工部局自1921年1月1日正式實施《交通規(guī)則》（共61則），“對于汽車行駛管理較前更為嚴密”。①這是一部管控、指導(dǎo)及疏通界內(nèi)道路交通的規(guī)章，使交通治理進一步法制化，并于1923、1931年先后修改，內(nèi)容主要涉及行人、駕駛者及車輛行停等向度。如該規(guī)則“行人”條款規(guī)定：不得以危險、魯莽或其他不適當?shù)姆绞皆诘缆飞闲凶?不得以阻礙其他人和車輛的方式在道路上行走?！榜{駛者”條款規(guī)定：不準疏忽疾馳致生命危險或有不正當行為;不準占路致礙他人交通，須遵照巡捕指示而行;通過各種手勢向其他車輛示意，要有左右拐彎或前行、停車等動作?！败囕v行駛”條款規(guī)定：無論何人未領(lǐng)取工部局執(zhí)照，不準在大路開駛摩托車;不得酒后駕駛;載貨、載客不得過分損害路面?！败囕v停泊”規(guī)定：除正式批準的停車場外，工部局只允許車輛一定時間內(nèi)停放某些地段，被批準的機動車停車場有外灘等9處;路邊劃有白線的區(qū)域內(nèi)，可供車輛暫停等。②另1924年6月工部局頒行《公共租界停車章程》，規(guī)定南京路、黃浦灘路等地“各車一概不準并排或橫徘”。③隨之“添設(shè)多數(shù)警告牌”，使駕駛者注意當?shù)仄囃Ａ姓鲁?1931年訂立交通新章，將不注意此項交通標志或通告者“均作為違犯行為”。④至1937年又修訂《規(guī)則》條款，對行人、車輛及汽、電車?？空九_等補充規(guī)定。⑤質(zhì)言之，租界當局通過設(shè)置專職機構(gòu)和建構(gòu)交通規(guī)則之管道，采用強制守法和確保安全的理念，為維護社會秩序和交通治理做出努力。

近代上海城市“要以交通問題為最嚴重”。⑥為強化管理效率和提升城市生活質(zhì)量，租界當局對執(zhí)業(yè)訓驗、行車停放等管控性治理逐次展現(xiàn)。

第一，執(zhí)業(yè)訓練考驗?！艾F(xiàn)代文明的最致命和最富有敗壞性的獨一無二的工具很可能要數(shù)汽車了”，⑦即“汽車駛行范圍愈廣，肇事案件隨以俱增，小則損壞財產(chǎn)，大則傷害人命”。⑧如近代上海汽車駕駛者，“覘其任意疾駛，乃不旋踵而肇禍。是故汽車夫之造就，實為今日本埠之一大問題”。⑨1909年，租界交通報告曾指出：對汽車駕駛員的管理不夠嚴格。建議頒發(fā)新執(zhí)照，上面寫明駕駛員及汽車信息，另以中英文寫明頒發(fā)執(zhí)照條件和駕駛員應(yīng)遵循的交通規(guī)則。⑩再據(jù)工部局年報顯示，1910—1913年底，中國司機在租界警方記錄中登記注冊分別為159、257、342、467名。司機申請一種以前記錄上未駕駛過的不同結(jié)構(gòu)或類型的汽車執(zhí)照時，為公眾安全須測驗每位司機。1911年最后4個月中，經(jīng)測驗的司機每月平均達60多名，全年（含外人）600多名，并存有非常完整的職業(yè)記錄。{11}

再據(jù)車務(wù)處統(tǒng)計，1922年汽車執(zhí)照發(fā)出3038張，其中自備車2095張、公共車342張。{12}且上海汽車斃傷人“不時發(fā)生”，實因“昧識汽車學及其司機少純熟，不能于臨危時避讓所致”。由是，1922年租界汽車夫傳習所設(shè)立，以免“現(xiàn)今層見迭出之肇禍案”。即“聘請深諳汽車學教員以任所務(wù)，學科編制務(wù)求切于實用，使汽車夫熟諳汽車學識”;傳習所所員檢定20～40歲為宜，“須以稍識淺近文字暨為人誠懇無不良嗜好者為合格，俾不致再肇傷人碾斃之危險”。{13}而當時美國城市交通意外均有分類及列表記錄，以斷定肇禍原因，于“本埠交通管理問題之研究大有裨益”;{14}由此車務(wù)處對車輛肇禍“十二分注意”，備有上海地圖及街道車樣等，車輛肇禍可以以地圖來演繹，如該路有行人致死以黑針指示，傷則白針，無傷則綠針;并指明肇禍車輛類型，如汽車針上用藍珠，電車用紅珠;設(shè)置后，最易肇禍地點、肇禍車輛次數(shù)“均可立刻查得，而預(yù)防之法亦可易于入手”。①即車輛肇禍地點繪制詳細圖樣，“迨捕房訊究既明，乃將該盤奉諸會審官員而讞定”。該處備有3套模型，一大式模型置于工部局汽車夫養(yǎng)成學校為教授車夫所用，“足見捕房關(guān)心于道路肇禍事”。②

對于駕駛資格和執(zhí)照頒發(fā)，須嚴格考驗。如1922年7月，捕房給予160位執(zhí)業(yè)者證書。如投考者不論中外須先驗體格、察視聽力，以定錄取與否;每日早晨授課，演購汽車構(gòu)造;教室陳列機器逐件為之解釋，并授以道路交通章程、修理汽車方法和調(diào)換車胎手續(xù)。且每日實地演習20分鐘，教授一同乘車，先在人煙稀少處試駛;迨第二星期至新閘路等較熱鬧處練習，約兩星期“終可卒業(yè)”，離校后可在“工部局治下之居民處充當汽車夫之職”。③如經(jīng)戈登路站考驗，合格者只給臨時車照。此照只能在茂海路東、卡德路西、靶子路北段等駕駛。臨時執(zhí)照每月更新，直至得全照止。④1922年，汽車夫經(jīng)考驗合格獲駕駛執(zhí)照者633名。⑤1930至1935年（1932年缺）分別發(fā)給汽車夫駕駛執(zhí)照（1932年缺）1642、1282、1249、1604、1464張，注冊汽車夫分別為12458、13783、15000、16249、17854、19318人;汽車夫執(zhí)照被注銷與停止（1930、1932年缺）分別達197、144、251、243張。⑥1936年發(fā)給汽車夫執(zhí)照823張，但該年登記車夫已達20103人。⑦而經(jīng)訓驗后，英電公司“六年以來肇禍之事卒不多見，斯不得不歸功于行車之得人”。⑧且英汽公司訓練司機“甚為妥善，故其成績?nèi)钥皾M意”，1933年汽車意外比上年減少21%，“就上海之交通狀況而言，此種情形堪稱良好”。⑨

第二，行車停放管制。行車速率直接關(guān)乎交通安全。斯時美國洛杉磯警署新制鳥籠刑具將“開車過速之人”鎖閉籠中，駛行街市示眾。⑩1911年工部局亦規(guī)定：租界內(nèi)行駛汽車時速不得超15英里。{11}自1914年英商無軌電車開辦，當局規(guī)定電車以每小時18英里為率。{12}警務(wù)處亦于1933年9月通告各車主，“意外事件之所以增多，系由于開車過速及冒險，尤以在西區(qū)界外馬路各處為然，務(wù)各注意”。{13}另，英商電車最初不設(shè)車門，乘客“飛車而上、飛車而下”;{14}1924年3月鑒于“乘客任意上下易肇危險”，該公司將各路電車前后裝設(shè)鐵柵門，開行時柵門鎖閉“不得擅開”。{15}且英商電車限額載客：頭等6位，三等40位。{16}如1935年7月因“疾疫盛行，為避免傳染起見”，工部局衛(wèi)生處限令公共汽電車不得超載客并由捕房巡視，如遇違犯“即登車查點予以處罰”。{17}且“欲減少車輛肇禍，則凡熱鬧之地南北支路，必須有只準單面交通之規(guī)定”，1922年租界試辦單向行車。{18}自1932年1月1日，警務(wù)處增訂新的單行道規(guī)則，規(guī)定江西路段除星期日及假日外，每日上午8時至下午6時行駛車輛在該處僅準自北往南;9月5日起，圓明園路試行單向交通。是年，中區(qū)及虹口區(qū)數(shù)處狹窄路段經(jīng)施行單向交通，“各擁擠路段之停列車輛亦經(jīng)限制。故各該地點及其附近之交通，已稍見進步”。至1933年繼續(xù)單向行車辦法，經(jīng)擴充施行于香港路及四川路，“結(jié)果均頗圓滿”;翌年，施行該法各馬路“交通狀況均堪滿意”。{19}1934年再規(guī)定禁止右轉(zhuǎn)彎地點：除星期及假日外，南京路西藏路靜安寺路交點每日上午8時半—9時半及12時—12時半、下午1時半—2時半及4時半—6時，車輛均不準由西藏路向右轉(zhuǎn)入南京路或靜安寺路。①

不啻如此，機動車增多須位置停放。然“因缺乏其他適宜停車地點，乃使大宗車輛停列于路旁，而為交通之阻礙”，②1924年4月，中國汽車俱樂部主席白氏主張由工部局擇地點設(shè)公共停車間，將汽車停歇樓上。③當時汽車駕駛?cè)顺ＭＡ熊囕v于黃浦灘路停車場后或路東邊，“此與該處之來往車輛，阻礙殊多”。即外灘“汽車停駐者甚多”，該地“遠處仕女來集，商賈日臨服務(wù)于斯，午則齊蒞附近就餐，此后又有市貨購物者接踵而至”。如改建停車場約增空地千米，計上海1/12汽車“解決在外有所”。1932年，車務(wù)處將外灘某數(shù)處草地改作停車場，為中區(qū)商人及赴該區(qū)貿(mào)易者設(shè)一停車處，外灘汽車停列點“略見擴大”。④再至1934年，車輛禁停地點（星期及假日不限制）如河南路西邊三馬路四馬路間，每日中午12時—12時半及下午1時半—2時半、4時半—5時半禁停;靜安寺路南邊沿跑廳一段，每日12時—1時、下午4時半—6時禁停;江西路東邊三馬路四馬路間，每日上午8時—下午6時禁停。⑤

此外，1932年12月，工部局董事會議決停車辦法：規(guī)定公共汽車停車燈標及禁停車輛的路旁符號;總商會前電車下車旅客“頗為危險”，將電車停車站略向西或東移動。⑥是年，就各處可能地點樹立特別警告牌，“深望一般民眾對于此事多加注意，以免警務(wù)處經(jīng)據(jù)報告謂有違章情形，既當施以最嚴厲之處分”。具如1933年英汽公司設(shè)置停車處牌“經(jīng)采用一種更為明顯之式樣，業(yè)已證明為與民眾大為便利”。此外，1931年以來工部局規(guī)定南京路停列汽車限制至半小時，并禁止汽車不得在中區(qū)擁擠時間和道路停列所經(jīng)馬路一邊，“改善情形，已殊覺可觀”。嗣至1934年，主要通衢“并未發(fā)生嚴重延誤，交通情形尚堪滿意”。翌年，再頒布停車新規(guī)則若干條，并將南京路及靜安寺路等處電車站臺撤除若干，結(jié)果交通“忙碌之時，擁擠之情形以減少若干”。⑦易于看出，彼時租界通過執(zhí)業(yè)訓練考驗、行車停放管制等“疏”“導(dǎo)”措施展開管控性治理，對于維護城市環(huán)境和社會秩序產(chǎn)生良性作用。

交通運輸存在“外部效應(yīng)”。如運輸活動所造成的他人或社會的額外負擔，運輸工具帶來的噪聲、堵塞及事故，因而政府干預(yù)和調(diào)節(jié)是必要的。⑧伴隨事故增長，安全教育和違法處置成為租界當局懲教性治理的保障應(yīng)策，亦是培育近代市民法制意識的城市場域。

其一，交通安全教育。彼時市民“行路未受相當之訓練……擁入于車馬所行之道”，致“人與車相撞之事，時時得聞”。⑨據(jù)1926年4月26日至27日兩日調(diào)查，租界東西交通，行人計56323人、汽車16425輛、電車（有、無軌）1361輛、公共汽車349輛。⑩如1925年10月，交通委員會上外人抱怨：駕車超越步行（華）人時，按喇叭才能迫其讓道，因他們知道你不會故意撞上去。翌年11月，上?？偵虝潞げ烤痔峒埃阂噪娷囌氐溡蝰{駛員“漫不經(jīng)心，未盡正確”，查警務(wù)處報告肇禍統(tǒng)計由于“行人不慎及車輛擁擠居多”。{11}這亦從側(cè)面說明行人缺乏安全意識。鑒于此，工部局布告“馬路如虎口，當中不可走”宣揚交通安全，具體內(nèi)容有：（1）若橫過馬路，宜先左右一看，有無駛來車輛;（2）汽車駛來，不及避讓，宜鎮(zhèn)靜不可惶或立定待其先過;（3）上落電車時，宜觀察前后車輛;（4）路上一切行動悉遵定章，不致肇禍。{12}同時，向市民散發(fā)“上海行路須知”傳單，注意事項如：欲穿過東西馬路，由南向北時先向東一看，行時再向西看，若無車馬往來，方可通過。欲穿過南北馬路，由東向西時必先向北一看，行時再向南看。過馬路時，“恐對面來車為電車遮蔽，不知有人穿過，最屬危險”，由此切勿于電車剛過后隨即穿過。①自汽、電車成為交通主力后，因“年來汽車日增”，然僅恃法律“裁制不規(guī)則之馳駛，猶屬消極方法”，時人倡議：應(yīng)向上海駕駛汽車者宣傳，仿效美國某城開展“駕駛禮讓大運動”。②上述宣揚內(nèi)容是以提示市民注意交通安全。

面對復(fù)雜的交通形勢和輿論壓力，1934年8月，交通委員會提出保護行人辦法，如在沖要地點“廣為揭示”穿越或徘徊街道上的危險;仿照國外都市，劃定行人穿越街道時的安全地帶。③嗣在人流量較大的交叉路口設(shè)立紅綠燈，并告誡人們認明紅綠燈，以維安全秩序。④警務(wù)處亦增加巡捕值班，“但最根本解決方法還是教育公眾自覺遵守交通規(guī)則，今后行人占用車道及堵塞交通者應(yīng)被拘捕”。⑤1922年，工部局巡捕房組織的“安全第一”宣傳活動在上海首次出現(xiàn)，由英美煙草企業(yè)制作的一部反映在美國亂穿馬路引起事故的影片在滬巡回放映。⑥且該局聘請說書人向社會各界宣講安全故事。如1932年，該職業(yè)宣講員赴各工廠、茶樓共演講768次，講題為“行路宜求安全”，聽眾多為工人，總計約35560人;1933—1934年，宣講員仍以此題赴各工廠茶樓等處演講;1935年，宣講員增為2人赴各處演講，并將6000份布告張貼于各區(qū)。⑦由是，“上海租界交通日有進步”，當局對警察授以指揮交通方策，裝設(shè)紅綠燈以協(xié)助，指揮行人與車輛行走，“更有‘馬路如虎口，當中不可走之觸目驚心的標語，以訓練市民”，⑧進而使交通安全教育持續(xù)生根。

其二，違法行為處置。早于1905年，英電公司與工部局合同規(guī)定，此中條文均不得限制該局制定規(guī)章管理電車營運、速度及乘車等，公司若違規(guī)定，將受處罰。⑨1916年，“租界地皮章程”附律第33條規(guī)定，電車行、坐車等，違犯者監(jiān)禁一月或罰洋50元，受管法庭即執(zhí)行。⑩嗣該局董事會1922年5月議決“防杜電車擁擠辦法”，規(guī)定英電司機坐臺應(yīng)與乘客隔斷，電車一律裝置柵門，不準電車駛行際站立，“凡違背此條章程者，須加懲罰”。{11}且英電公司設(shè)有意外事故部，規(guī)定發(fā)生行車事故由公司確定責任追賠償;因事故被判刑入獄8個月內(nèi)者，每月工資照發(fā)，超過者則超過日期不給工資;如發(fā)生后車撞前車者，立即開除。一般事故企業(yè)處理，重大事故判罰由當局決定。{12}具如1923年9月14日，老閘捕房西捕頭查該公司電車搭客數(shù)違背工部局章程，將其控告租界領(lǐng)署警務(wù)公堂。根據(jù)交通章程第29條第36款，16日，公堂判令公司處罰金10元。{13}1927年1月24日，徐長桂無照駕車，在仁記路將胡孫氏腿部碾傷，臨時法院以玩忽業(yè)務(wù)致人傷害判罰金30元、無照開車罰金5元。{14}1929年2月26日，陳小仁在漢璧禮路被167號無軌電車撞傷碾斃，法院判決：司機拘役14天，小仁母按月補給贍養(yǎng)費洋6元、2年為限。{15}至1932年8月，駛于極司菲而路及貴陽路間的英商十路公共汽車，有一人從車上跌下而死，司機被法院判禁兩個月，“以罰其駕車不慎”。{16}

同時記錄犯罪，以控告起訴。據(jù)工部局年報顯示，1909、1911年，因不端行為而吊銷或暫吊執(zhí)照的司機，在警方登記在案的人數(shù)中占很大比例。如1911年，因各種犯規(guī)行為而受公審公廨處罰的司機有37人次;1913年，10名司機執(zhí)照因犯規(guī)行為被暫時吊銷，63名因違反交通規(guī)則被公廨判決。①至1922年，汽車司機違犯交通規(guī)則被控告者1521名，存案者4522名。②1927年，公廨審理的違反交通規(guī)則案件中，交通違章被起訴1297人（外人65人、華人1232人）;機動車執(zhí)照違章起訴2321人（外人62人、華人2259人）。③1929年9月事故致死15人，其中5人是因開車疏忽致死的，“皆以起訴于法庭，先后定罪在案”;④翌年，車輛違禁判罰被控華人7055人、外人337人。⑤至1931年，工部局指印檢驗處收到指印計28897件，此中汽車司機被驗明曾經(jīng)犯罪者指印數(shù)692件，公共汽車司機及閽巡士等驗明犯罪者447件。再至1933年9月，捕房“遇有開車玩忽情形，輒從嚴究辦”，結(jié)果因超速被控究司機達130名。⑥交通巡捕將違章上報捕房，由捕房發(fā)送違章統(tǒng)計（見表2），作為起訴違法傳喚之用。

另“街道上的噪音，叫人無法忍受”，當局取締汽車“勿多發(fā)無謂之喇叭聲”。⑦如1911年，警方記錄217起涉及汽車的事件，雖“汽車仍快速增加，去年很多不正常的汽車喇叭聲現(xiàn)在很明顯是沒有了”。⑧1932—1934年，濫按喇叭經(jīng)懲罰案分別814、386、1543起，分別有22、4、77名汽車司機因?qū)曳?，開車執(zhí)照被吊銷或暫時停發(fā)。1935年，濫按喇叭被控訴并經(jīng)定讞的開車人共1709名;汽車司機因?qū)曳?，?zhí)照暫時停發(fā)111人。即工部局對“汽車濫按喇叭之喧擾曾極加注意，結(jié)果為有多數(shù)人經(jīng)被懲罰”，數(shù)人因系再犯將其執(zhí)照停止。⑨且工部局與會審公廨達成協(xié)議，捕房負責向違反交通規(guī)章的車主或司機發(fā)送傳票，由公廨審理。1926年，該局通告：被控違章者可采用繳納保釋金免出庭答辯。保釋金將按法庭命令處罰，于48小時內(nèi)交給警務(wù)處交通股或發(fā)傳票官員。⑩經(jīng)法院裁定，“違犯規(guī)則之人倘于被控之案不欲抗辯而不到案，則其所繳之保證金當被沒收”，1930年，警務(wù)處沒收保證金案10135件，業(yè)經(jīng)判決案2404件;1935年所控案件8646件，被告保證金被沒收計2997件。{11}從而，在違法行為處置進程中，執(zhí)業(yè)者和市民漸次形塑規(guī)則習性和公共觀念，呈現(xiàn)懲教性治理的特質(zhì)。

綜論而言，伴隨近代租界機動車輛增加，一段時期內(nèi)交通事故呈上升趨勢，但至1933年前后逐而遞減;且1930年代致死率與1920年代相較亦為下降。譬如電車初行“慘禍頻聞”，嗣英電公司“所提倡‘平安為先之政策，成效甚佳”;1909、1918年分別載客11772715、78683690人，但受傷由每百萬人占19人減至3人。①再如1935年，英汽公司平均每行駛139154英里致人受傷僅1起（全年未有致命）;上年平均每行駛81705英里發(fā)生此項事件1起。是年，租界車輛“比往年為多。惟所發(fā)生意外事件及致命事件之數(shù)目，為近數(shù)年來之最少者，良堪滿意”。②至1936年，肇禍共計9520起，受傷3634人，“為已往五年中最低數(shù)”，死亡84人，“實為已往十年中之最低者”。③揆厥原因，面對交通事故頻仍，租界當局通過設(shè)置機構(gòu)和建構(gòu)規(guī)則、執(zhí)業(yè)訓驗和行停管制及安全教育和違法處置等模式治理，致使肇禍逐而遞減，這在車輛數(shù)攀升態(tài)勢下所呈現(xiàn)，凸現(xiàn)出交通治理成效，亦確保城市功能和社會秩序循是以進。推廣其意，在現(xiàn)世交通事故頻發(fā)之際，追溯近代中國城市交通的治理經(jīng)驗，不僅可對當代城市可持續(xù)發(fā)展提供歷史殷鑒，亦可為新時代“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”衍生啟示。

【作者簡介】李沛霖，南京郵電大學馬克思主義學院副教授暨鼎新學者，主要研究方向為近代社會經(jīng)濟史。

【責任編輯：王向陽】