對中小學基層黨組織領導下的校長負責制的研究與探討

黑河市教育局 劉保國

深圳市教育局在2020 年工作思路中提出“在中小學試點基層黨組織領導下的校長負責制”，此前，天津市、浙江省已經在試點此項工作。什么是基層黨組織領導下的校長負責制，實行這一體制是否有政策上的依據(jù)，其內涵是什么，效果會怎么樣，這些問題，有待于我們深入探討。

一、黨組織作用的發(fā)展歷程及政策依據(jù)

在黨支部領導下的校長負責制、黨支部領導下的校長分工負責制時期，基層黨組織處于領導地位，但是這種體制沒能很好地起到總攬全局的作用；校長作為專業(yè)人員，沒能體現(xiàn)出專業(yè)的優(yōu)勢。1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“學校中的黨組織要從包攬一切的狀態(tài)中解脫出來……大力支持校長履行職權，保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)?！?016 年《關于加強中小學黨的建設工作的意見》指出：“建立黨組織參與決策和監(jiān)督、有效發(fā)揮作用的制度機制……保證黨組織在重大事項決策中的地位?！敝链耍h組織的作用在“保證監(jiān)督”的基礎上又增加了“參與對重大事項的決策”。

在校長負責制下，保證監(jiān)督也好，參與對重大事項的決策也罷，執(zhí)行得并不盡人意。

2017 年《中國共產黨章程》“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的……黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用”，明確了“黨組織的領導核心”地位。2019 年《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》指出：“加強學校黨的建設，充分發(fā)揮學校黨組織領導作用?！?019 年《國務院辦公廳關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》指出：“要加強普通高中學校黨組織建設，發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的領導作用?！边@份指導意見在明確了黨組織起“領導”作用的同時，還明確指出這個“領導”具體體現(xiàn)為“把方向、管大局、保落實”。2019 年發(fā)布的這兩份文件涵蓋了中小學所有階段（義務教育和普通高中），明確了黨組織的領導地位及具體體現(xiàn)。

中小學校黨組織的作用經歷了“領導——保證監(jiān)督——參與對重大事項的決策——領導”的過程。發(fā)展過程中，后邊的“領導”與前邊的“領導”含義不同，前邊的“領導”是包攬一切的，后邊的“領導”是“把方向、管大局、保落實”的。應該說，從黨組織作用的發(fā)展歷程可以看出，中小學黨組織的把方向、管大局、保落實的“領導核心”地位，是歷史的選擇，具有政策上的依據(jù)。

二、黨組織領導下的校長負責制的內涵

關于中小學黨組織領導下的校長負責制，至今還沒有一個明確的定義和解釋。實行黨組織領導下的校長負責制的范圍，除試點地區(qū)以外，就是邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和國家舉辦的高等學校。綜合《中小學校貫徹落實黨組織領導下的校長負責制實施意見》（新黨組通字〔2006〕46 號）、《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（辦發(fā)〔2014〕55 號）等文件，黨組織領導下的校長負責制，具有如下特點：

黨組織是領導核心。討論決定學校改革和發(fā)展以及教學、科研、行政管理中的重大事項和基本管理制度。堅持黨管干部原則、黨管人才原則。領導學校的思想政治工作、德育工作、黨的紀律檢查工作；領導工會、共青團、少先隊等群團組織和教職工大會（代表大會）。

配備書記和校長。書記、校長分工明確，邊界清晰，各司其職，互相配合。

貫徹和執(zhí)行黨的民主集中制。按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，對涉及學校發(fā)展規(guī)劃、改革方案、干部人事、規(guī)章制度、經費預決算、基建采購項目等重大問題和事關全局性、涉及教職工切身利益的重要事項，必須由黨組織集體研究決定。

校長是學校行政工作的第一責任人。在黨組織集體領導下全面負責教學、科研和其他行政管理工作。

教職工參與民主管理和監(jiān)督。

建立健全議事制度。對黨組織會議、校務會議的職能定位、出席范圍、議事規(guī)則和程序都提出了要求。

黨組織領導下的校長負責制概括為：以黨組織為領導核心，集黨組織集體領導和校長行政負責兩個優(yōu)勢為一體、在黨組織的集體領導下充分發(fā)揮校長積極性，教職工參與民主管理和監(jiān)督的一種分工明確、邊界清晰的領導體制。

三、“黨組織領導下的校長負責制”與普遍實行的“校長負責制”的區(qū)別

“黨組織領導下的校長負責制”與目前普遍實行的“校長負責制”相比，有著明顯的區(qū)別，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

從領導核心看，前者的領導核心是黨組織，后者的領導核心是校長，因為“校長既是學校的最高決策者，也是學校的最高行政負責人”（引自《中華人民共和國義務教育法釋義》）。從決策內容看，前者決策的是涉及戰(zhàn)略性、全局性、根本性的重大事務，后者“要求校長既要負責學校一切重大事務的決策，又要全面負責教學及其他行政管理”（引自《中華人民共和國義務教育法釋義》）。從決策主體看，前者是黨組織會議，后者是校務會議（校長辦公會）。從決策制度看，前者必須執(zhí)行民主集中制，因為民主集中制是“黨”的根本組織制度，所有黨組織必須執(zhí)行民主集中制，執(zhí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，這是黨章明確規(guī)定了的；后者的校務會議（校長辦公會）成員不一定都是黨員，不是黨組織，它可以采取審議制，當無法達成一致意見時，校長具有最終決定權，責任由校長承擔，“校長是學校的最高決策者”。

黨組織領導下的校長負責制，黨組織是領導核心，更有利于確保社會主義的辦學方向；黨組織負責的是學校的重大事務，更有利于騰出時間思考事關學校全局發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，校長無須決策一切事務，應集中精力發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢；黨組織領導下的校長負責制，不是“書記領導下的校長負責制”，書記不能代表集體，也要接受黨組織的集體領導，更容易發(fā)揮集體智慧，更有利于避免獨斷專行。黨組織領導下的校長負責制比目前普遍實行的校長負責制更具有制度上的優(yōu)勢。

四、基層黨組織領導下的校長負責制要強化監(jiān)督

與校長負責制相比，黨組織領導下的校長負責制雖然更有優(yōu)勢，但同樣需要強化監(jiān)督，除上級黨組織、行政部門監(jiān)督以外，還須在下面兩個方面著力。

（一）委托第三方進行辦學滿意度測評

黨組織領導下的校長負責制，有利于對重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督，但這種監(jiān)督仍然囿于同一組織內，并未涉及第三方，學校是給學生辦的，家長（限于孩子們的民事行為能力）理應成為監(jiān)督的主體。

每學期末，市教育局可以委托第三方對所屬縣（市、區(qū)）中小學進行辦學滿意度測評。測評內容包括家長對學生身心健康、核心素養(yǎng)、教育教學、后勤服務等全方位的評價。測評結果在市級媒體刊登，并于兩會召開時下發(fā)所有參會代表。滿意度達不到一定比例的，即可啟動相應程序。

（二）增加教職工代表大會的權限并加大審議力度

審議通過關系到學校發(fā)展和教職工權益的重大問題。教育部2011 年《學校教職工代表大會規(guī)定》指出“學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式”。

該規(guī)定賦予了教職工代表大會民主管理和監(jiān)督的權力，對于學校改革和發(fā)展的重大問題，僅限于“聽取”“提出意見和建議”“監(jiān)督”而不是“審議通過”，力度還不夠，還應該進一步增加權限，對關系到學校發(fā)展和教職工權益的重大問題，比如學校章程、行動綱要、發(fā)展規(guī)劃、人事聘任方案、薪酬分配方案、職稱晉升方案、學術工作管理辦法等，都應經教職工代表大會審議通過后方能實施。投票結果必須當場公布，任何組織和個人無權改變教職工代表大會通過的方案。

約束校長的日常決策。為進一步約束校長的日常決策行為，可以每年一次對校長進行信任投票，達不到一定比例的信任票，或達到一定比例但連續(xù)三年未達到規(guī)定比例時，校長不能續(xù)任。

對中層干部進行滿意度投票。校長有權依法推薦副校長及內設機構負責人人選，黨組織有權選拔任用內設機構負責人。為了約束黨組織及校長的權力，保證他們推薦、任用的內設機構負責人能夠真正對教職工負責，對學生負責，教職工代表大會每年應聽取中層及以上干部述職，并進行無記名滿意度測評，測評結果作為干部任用的依據(jù)。

審定學術委員會成員。教育教學改革，教科研項目的立項、管理、評價，教師引進，職稱評聘，學科帶頭人推薦等工作不僅大學存在，中小學一樣存在。在中小學也應成立學術委員會，學術委員會成員候選人由校務會議提名，但要提交教職工代表大會審定，達到一定比例的贊成票方可當選。通過第三方測評和增加教職工代表大會的權限并加大審議力度，可以從制度層面在一定程度上倒逼學校處理好黨組織領導和校長負責的關系、書記和校長的關系、分工與合作的關系、權力與監(jiān)督的關系以及職責與權限的關系，從而激發(fā)書記、校長以事業(yè)為重的政治意識、大局意識、責任意識和拼搏意識，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，確保社會主義的辦學方向。

關于黨組織領導下的校長負責制的探索與實踐，還在路上，但我們有理由相信，有黨中央的堅強領導，有有識之士的大力推動，制度一定會越來越完善，越來越適合中國國情。