我國慈善信托現(xiàn)狀及政策建議

□文/傅昌鑾 王夢珂

（杭州師范大學經濟與管理學院 浙江·杭州）

［提要］ 2016年9月我國《慈善法》公布并實施以來，慈善信托改變了之前公益信托在我國的發(fā)展停滯狀態(tài)，極大地提升了金融信托產品對慈善的促進作用，逐步形成“金融+慈善”發(fā)展模式。本文描述我國慈善信托規(guī)模以及發(fā)展模式，提出目前運行中存在的監(jiān)管與信息披露、稅收激勵制度及法律完善等方面存在的問題，從完善我國慈善信托的監(jiān)管機制與慈善信托的稅收優(yōu)惠政策等方面提出相關政策建議。

一、引言

近年來，我國慈善事業(yè)快速發(fā)展，各種慈善組織、基金會紛紛成立，公眾參與捐贈的熱情激增，公眾權利意識增強要求加大慈善財產公信力。2001年10月《信托法》公布并實施，《信托法》包括了信托的設立、信托財產、信托當事人、信托的變更與終止、公益信托以及附則的內容，其中公益信托是我國首次將公益事業(yè)與金融產品在法律上聯(lián)系在一起。在《慈善法》出臺之前，公益信托已經發(fā)展了15年，但到2015年底，有中國信托業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，全國共有11家信托公司發(fā)行了15只公益信托產品，公益信托資產總共達到1.25億元，從數(shù)據來講，公益信托的發(fā)展可以說十分緩慢，一直處于停滯的狀態(tài)。2016年9月《慈善法》出臺，我國開始正式有了慈善信托的概念，為慈善信托在中國的發(fā)展提供了法律支撐。該法定義慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。慈善信托的設立采取的是“備案制”，這也是對公益信托進行完善的體現(xiàn)之一。本文首先對目前慈善信托的發(fā)展現(xiàn)狀與模式進行了論述，其次對慈善信托目前存在的問題進行了分析，最后提出了完善我國慈善信托的相關政策建議。

二、慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀與模式

《信托法》中對公益信托的設立實施“審核制”。在“審核制”的情況下，公益信托的設立需要通過有關公益事業(yè)的管理機構批準，才能從事公益信托的有關活動。這些過程需要付出較大的交易成本，可能會阻礙公益信托的發(fā)展。而慈善信托“備案制”降低了慈善信托設立門檻，簡化了設立程序，這促進了慈善信托在我國的發(fā)展。

（一）我國慈善信托發(fā)展規(guī)模。慈善法的實施促進了慈善信托事業(yè)的發(fā)展，也取得了優(yōu)異的成績。由慈善中國網公布的數(shù)據顯示，截至2019年11月初，全國共成功備案了231只慈善信托，總資產規(guī)模超過了23.4億元人民幣。由于權威機構公布的每一年成功備案的慈善信托數(shù)據不易直接獲得，下面將采用中誠信托在2019年9月2日發(fā)布的《2019年度慈善信托研究報告》中的數(shù)據，該《報告》顯示，從2018年8月1日至2019年8月31日之間，全年全國成功備案設立了108單慈善信托，相比于2018年（與2019年相同的劃分方式，以此類推）成功備案的59單，同比增長了83%，相比于2017年成功備案的42單，2018年的慈善信托數(shù)量同比增長了40%。從慈善信托同比增長率的不斷增大，我們可以看出，慈善信托在我國的發(fā)展正處于快速成長期，在我國仍然有很大的發(fā)展空間。

（二）我國慈善信托發(fā)展模式。根據目前我國《慈善法》和《信托法》以及其他法律法規(guī)對慈善受托人的有關規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)非營利組織和信托公司分別作為慈善信托的受托人時，在促使慈善信托發(fā)展的方面，雙方具有各自不同的優(yōu)勢和劣勢。目前，我國慈善信托模式主要有以下四種：第一，信托公司作為慈善信托的受托人，單獨設立慈善信托。在該模式下，眾多的慈善財產捐贈者共同作為委托人，將慈善財產委托給信托公司，信托公司根據委托人的意愿設立慈善信托，并且獨立地尋找慈善項目和受益人。此種模式的優(yōu)勢在于信托公司可以運用自己專業(yè)的金融知識，為慈善財產進行融資和投資。但其不足之處在于信托公司從分散的受托人手中籌集慈善財產時，需要付出較高的成本；并且信托公司對慈善事業(yè)并不熟悉的情況下，尋找合適的慈善項目和受益人，也需要付出較大的成本；最后信托公司不具備開具捐贈票據的資格，所以對慈善財產的籌集不能起到促進作用。第二，慈善組織作為委托人，信托公司作為受托人。慈善財產捐贈者現(xiàn)將資金捐贈給慈善組織，然后由慈善組織委托信托公司設立慈善信托。在該模式下，相比于第一種模式，既降低了信托公司籌集資金的成本，又解決了信托公司不能向捐贈者開具捐贈票據的問題，可以說更加符合現(xiàn)代慈善信托的設立習慣。但是在該種模式下，捐贈者放棄了作為慈善委托人的權利，所以捐贈者一旦將慈善財產捐贈，對這部分財產在慈善信托中的使用和處理就不再享有任何的權力。第三，雙層信托的模式。慈善組織和信托公司同時與委托人簽訂委托合同，形成第一層信托合同委托人是與信托公司簽訂，信托公司主要負責慈善財產的籌集和投資，第二層信托合同是委托人與慈善組織簽訂，慈善組織負責慈善項目和受益人的確定，在簽訂信托合同時，應該約定好慈善組織和信托公司各自的職責和應負的責任。但在現(xiàn)實操作過程中，這種模式可能會暴露出雙方互相推諉責任的缺陷。第四，家族信托+慈善信托的模式。目前，有很多家族企業(yè)積極運用自己的家族財產，設立家族信托。比如他們可以以家族企業(yè)的股權作為信托財產，以其盈利的部分或全部用于設立慈善信托，這樣就解決了直接以股權捐贈設立慈善信托時需要支付的高額稅負的問題。如果直接以將股權捐贈為慈善財產，會將其視同股權銷售，對捐贈人征收較高的銷售稅和增值稅，高額稅負會打擊慈善捐贈人從事慈善事業(yè)的積極性，也不利于我國慈善信托財產形式的多樣化。

三、慈善信托存在的問題

目前，慈善信托主要在監(jiān)管與信息披露、稅收激勵制度及法律完善方面存在一些不足，具體分析如下：

（一）慈善信托監(jiān)管與信息披露問題。第一，政府部門間的職責劃分不是很明確。比如，《慈善法》中對于慈善信托設立的規(guī)定，受托人需要在信托文件簽訂七日之內向受托人所在地縣級以上人民政府的民政部門備案。從表面看，這項規(guī)定降低了慈善信托的設立門檻，不需要經過慈善事業(yè)管理機構的審核，只需要進行備案即可，但在實際操作過程中，受托人在建立慈善信托時仍然比較麻煩，因為該項法律沒有明確規(guī)定向縣級、市級、省級中的哪一層人民政府備案，也沒有明確規(guī)定向民政部門中的哪個具體的部門提出申請。這樣的現(xiàn)實問題增加了慈善信托的設立難度，也不利于政府監(jiān)管發(fā)揮實際的作用。第二，慈善信托的信息公開不充分。2017年9月4日，我國正式開通了慈善信息公開平臺，目的是為了讓慈善組織、慈善信托受托人等參與主體在統(tǒng)一的平臺上，向社會公開慈善信息，方便社會公眾對慈善信托實施監(jiān)督。雖然民政部設立統(tǒng)一的慈善信息公開平臺的愿景美好，但是目前該平臺還不夠完善，完全披露慈善信托相關信息的組織很少，該平臺不能很好地促進慈善信托信息公開的力度。參照《慈善法》與《信托法》兩種法律中有關信息公開制度的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，兩者對要求公開的內容沒有多大區(qū)別，而且《慈善法》的信息公開制度并不完善。譬如，沒有關于財務報表之外的表外事項的披露，比如與慈善信托捐贈人、委托人、受托人等當事人存在共同控制或重大影響的個人、法人或組織（重大關聯(lián)方）的披露等情況。在法律層面上，目前的慈善信托信息公開制度不夠完善，給了慈善信托受托人發(fā)生道德風險的機會，導致慈善丑聞的頻頻出現(xiàn)，也降低了慈善信托的社會公信力，打擊了社會公眾、法人、團體參與慈善事業(yè)的積極性，不利于慈善事業(yè)持久永續(xù)的健康發(fā)展。第三，慈善信托監(jiān)察人制度不完善。對于慈善信托是否設立信托監(jiān)察人的問題，《信托法》和《慈善法》對此的規(guī)定不同，甚至形成了互相矛盾的局面。通過比較兩部法律對信托監(jiān)察人設立的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在法律層面上，沒有建立統(tǒng)一的外部監(jiān)管機制，所以外部監(jiān)管機制也就很難在慈善信托中發(fā)揮作用。

（二）慈善信托稅收激勵問題。稅收優(yōu)惠政策是慈善信托發(fā)展的重要的基礎性激勵手段，完善的稅收優(yōu)惠制度是發(fā)展慈善信托的推動力，同樣稅收優(yōu)惠制度不完善，會打擊慈善捐贈人的捐贈積極性，就會成為慈善信托發(fā)展阻力。第一，慈善組織和信托公司在給予稅收優(yōu)惠程度的地位不平等。慈善組織和信托公司具有不平等的給予稅收優(yōu)惠程度的地位，慈善組織是明確規(guī)定享受稅收有優(yōu)惠，而信托公司只是受到國家鼓勵，但沒有指出國家為鼓勵信托公司從事慈善事業(yè)，具體采取何種措施或辦法?！洞壬品ā返谌藯l指出慈善組織在接受慈善捐贈時，有權向捐贈人開具民政部門統(tǒng)一印發(fā)的捐贈票據，但信托公司并沒有此項權利。這就損害了直接向信托公司捐贈財產的捐贈人的權益，因為捐贈人不能得到捐贈票據，就不能進行稅前抵扣。第二，對非貨幣形式的慈善財產的稅收優(yōu)惠不明確。目前，我國成功備案的慈善信托的財產形式大多仍為現(xiàn)金，能夠體現(xiàn)信托工具多樣性和靈活性的其他形式的財產，比如股權、動產、不動產和知識產權等多種多樣的財產形式，在慈善信托的運用少之又少。原因是采取非現(xiàn)金時的股權捐贈時，捐贈人享受的稅收優(yōu)惠力度很小。在捐贈人以股權作為慈善財產設立慈善信托時，捐贈人捐贈的股權視同股權銷售，需要繳納相當高的所得稅，高額的稅負可能會打消捐贈人的捐贈意圖，或者導致慈善財產流向海外。稅收激勵政策的不到位，也是導致我國慈善信托財產過于單一的重要原因。第三，稅收激勵制度沒有統(tǒng)一集中的規(guī)定。目前，缺乏規(guī)定慈善信托稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一的法律，包括稅法也沒有有關規(guī)定，所以在從事慈善事業(yè)時，關于慈善信托的當事人（委托人、受益人）各自能夠享受的哪種稅收優(yōu)惠，享受多大程度的稅收優(yōu)惠，以及捐贈不同種類的慈善財產時，慈善當事人能夠享受哪種稅收優(yōu)惠和多大程度的稅收優(yōu)惠的規(guī)定，也是分散于《慈善法》《信托法》《所得稅法實施條例》《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》等一系列法律法規(guī)，甚至是更為分散的通知或條例中，導致在慈善信托設立時，確定慈善當事人享有稅收優(yōu)惠種類和力度很困難。

（三）《慈善法》支撐慈善信托發(fā)展問題。梳理國內外相關研究發(fā)現(xiàn)，我國慈善信托蓬勃發(fā)展的同時，相對于英美等發(fā)達國家而言，現(xiàn)行《慈善法》原則性規(guī)定較多，具體實施細則較少，可操作性不強。很多法規(guī)只是對慈善組織進行了一般性的要求，而沒有對具體實施做出明確的指導，沒有說明內部治理結構應該由哪幾個部分組成，也沒有法律規(guī)定執(zhí)行、決策和監(jiān)督的具體職責權限，這樣的結果導致不同的慈善組織對職責權限的劃分不同，這樣會出現(xiàn)慈善組織有效運營困難問題。

四、完善我國慈善信托政策建議

根據前文的分析，本文主要從慈善信托的監(jiān)管機制以及稅收優(yōu)惠政策方面提出相關的政策建議：

（一）完善我國慈善信托監(jiān)管機制。第一，成立慈善信托政府監(jiān)管機構。建議成立統(tǒng)一的慈善監(jiān)督委員會，設立全國統(tǒng)一的、獨立的政府監(jiān)管部門。這不僅可以在慈善當事人的權益受到侵害時，方便當事人向統(tǒng)一監(jiān)管部門投訴或舉報，還可以實現(xiàn)政府對慈善信托監(jiān)管的信息共享，降低政府對慈善信托的監(jiān)管成本。第二，加強社會公眾對慈善信托的監(jiān)管。政府應該建設統(tǒng)一的信息公開平臺，并且強制要求慈善信托的受托人，每年或半年定期地在信息公開平臺上披露以下的信息：能夠反映慈善財產使用情況的財務報表、與慈善信托當事人（捐贈人、委托人、受托人等）有重大相關關系的關聯(lián)方的信息披露；慈善信托財產與委托人財產是否獨立的情況；慈善信托目的變更或終止之后的財產處理情況；慈善信托相關事務的處理情況；慈善當事人的信用情況以及其他不能在財務報表中反映的表外事項。第三，鼓勵利用第三方機構進行監(jiān)督?！缎磐蟹ā芬蟠壬菩磐斜仨氃O立信托監(jiān)察人，并且需要由公益事業(yè)管理機構審核，提高了設立監(jiān)察人的成本。相反《慈善法》倒是給信托監(jiān)察人的設立降低了要求，體現(xiàn)了委托人的充分自愿原則，但是同時引來的問題就是當設立信托監(jiān)察人不再是慈善信托的強制性要求時，會增加受托人侵占或挪用慈善財產的機會，增加道德風險發(fā)生的可能性。所以國家應該鼓勵慈善組織主動設置信托監(jiān)察人，降低信托監(jiān)察人的設立門檻。但同時慈善信托監(jiān)察人的設立又不能完全任意化，因為聘請專業(yè)的律師事務所或會計師事務所作為第三方監(jiān)察，可以充分利用第三方的專業(yè)知識，加強對慈善信托事務的監(jiān)管。

（二）完善我國慈善信托稅收優(yōu)惠政策。相比于政府通過稅收提供公共物品，直接對從事慈善信托的當事人減少稅收，會降低從事慈善事業(yè)的成本，并且提高社會公眾、企業(yè)法人以及慈善組織從事慈善事業(yè)的積極性。第一，從法律制定層面完善。建議能夠在《慈善法》的慈善信托一章中，減少一般性的要求，譬如扶貧目的的慈善活動應當享受特殊的稅收優(yōu)惠，增加明確針對慈善信托當事人、捐贈物的種類，不同性質的捐贈人能夠享受的稅收優(yōu)惠細則，譬如捐贈物是企業(yè)股權時，應當給捐贈人（企業(yè)或個人）怎樣的稅收優(yōu)惠。而且要細化慈善信托稅收優(yōu)惠政策，讓慈善信托真正做到稅收優(yōu)惠有法可依，這樣可以讓慈善捐贈人在捐贈時更方便地了解稅收優(yōu)惠政策，降低捐贈成本。第二，從針對不同種類捐贈物給予相應的稅收優(yōu)惠方面完善。在我國的《慈善法》中沒有規(guī)定捐贈人捐贈不同性質的慈善財產時，具體可以享受的稅收優(yōu)惠政策，只規(guī)定當捐贈人捐贈實物、有價證券、股權和知識產權給慈善組織時，依法免征權利轉讓的相關行政事業(yè)型費用，沒有實質性的促進作用。建議可以針對不同性質的慈善財產，做出相應的稅收優(yōu)惠政策。譬如，當捐贈物是公司股權時，以股權的歷史成本而不是公允價值對捐贈人征稅，并且不重復對捐贈人和受益人征稅；當捐贈物是房產等不動產時，可以對捐贈人實施減半征收土地稅等優(yōu)惠力度。第三，從平等對待不同性質的慈善信托受托人方面完善。建議在處理相同或類似的慈善信托事務時，法律可以給予慈善組織和信托公司平等的稅收優(yōu)惠程度，只要經過政府審查并且符合從事慈善事業(yè)的受托人，法律應該給予公平的對待，比如可以開具國務院同意印發(fā)的捐贈票據，對慈善財產的募集或投資享受同等的稅收優(yōu)惠。當然這可能會增加政府審核慈善信托受托人資格的難度，但法律仍然需要公平對待慈善信托受托人，才能體現(xiàn)法律的“三公原則”，并且如果慈善組織和信托公司都可以開具捐贈票據，捐贈人可以根據自己的慈善目的自由選擇受托人，不受享受稅收優(yōu)惠程度不同的限制，能夠方便慈善信托捐贈人，增加捐贈人的選擇，也可以豐富我國的慈善信托模式，促進慈善事業(yè)的發(fā)展。