公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中的政府形象傳播策略分析

韓麗君，楊璐璐

（哈爾濱學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150086）

所謂公共危機(jī)，就是由于某些確定或不確定因素引發(fā)的，在較大范圍內(nèi)較深程度上影響正常社會(huì)秩序和民眾生命健康及財(cái)產(chǎn)安全的突發(fā)事件，它具有明顯的突發(fā)性、危害性、緊迫性等特點(diǎn)，需要我們認(rèn)真對(duì)待和積極處置。作為最重要的治理主體，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過程中，政府發(fā)揮著最為關(guān)鍵的作用。政府危機(jī)治理的效果如何，影響著政府形象的塑造與傳播；政府形象的好壞，又反過來影響政府在危機(jī)管理中資源的動(dòng)員能力和社會(huì)治理效果?？梢哉f，政府形象傳播問題非常重要，它關(guān)系著公共危機(jī)治理的效果，關(guān)系著社會(huì)和諧穩(wěn)定，需要我們認(rèn)真探討。

一、政府形象傳播及對(duì)公共危機(jī)治理的重大意義

形象是事物的具體形態(tài)或姿態(tài)。任何客觀的事物都會(huì)有自己的形象，而作為一種具體的組織，政府當(dāng)然也會(huì)有自己的形象。所謂政府形象，是指政府在公眾心目中的印象，是政府的行政行為表現(xiàn)、性質(zhì)特征、精神風(fēng)貌等在社會(huì)公眾心目中的反映，以及政府在公共行政中體現(xiàn)出來的整體素質(zhì)、綜合能力、施政理念和施政業(yè)績(jī)等給公眾留下的一種綜合印象或看法。政府形象本來是客觀的，無論我們是否感受到它，但民眾在感受或談?wù)撜蜗髸r(shí)，往往加進(jìn)了主觀成分，認(rèn)為特定政府的形象好壞、優(yōu)劣，并根據(jù)這種判斷來決定自己對(duì)于政府的態(tài)度和行為，諸如擁護(hù)、配合或批評(píng)乃至反對(duì)等。對(duì)于政府來講，作為最重要的治理主體，它有著明確的應(yīng)對(duì)公共問題、維持公共秩序和維護(hù)公共利益的責(zé)任，這個(gè)責(zé)任的履行既需要政府自身付出努力，更需要民眾積極配合。而民眾配合政府的程度如何，相當(dāng)程度上取決于他們對(duì)政府形象的感覺。因此，政府要有效履行自己的責(zé)任，就需要努力提升自己的形象，并想方設(shè)法把積極的形象傳遞給民眾，這就需要做好政府形象傳播工作。

政府形象傳播，簡(jiǎn)單說來，就是政府通過特定媒介將自己的形象輸出給民眾，民眾借以形成對(duì)政府的特定感受的過程。在這個(gè)過程中，政府和民眾互為主體，也互為客體：政府是形象塑造主體，決定著自己想要在民眾面前塑造何種形象；民眾是形象評(píng)價(jià)主體，掌握著判定政府形象優(yōu)劣的權(quán)利。由此，就政府形象傳播來講，政府與民眾互相制約，政府盡管掌握著形象塑造的主動(dòng)權(quán)，但不能為所欲為，而是要積極響應(yīng)民眾的需求：政府在想什么、做什么并不重要，重要的是讓民眾知道你在想什么、做什么；政府認(rèn)為自己很努力，做得也很出色不管用，關(guān)鍵是讓民眾認(rèn)為政府很努力，也做得很出色。

從數(shù)量上講，政府工作更多地集中于日常的社會(huì)管理上。在此過程中，民眾對(duì)于政府形象好像已經(jīng)熟視無睹，感覺政府就是自己身邊的一個(gè)與自身關(guān)系不大的普通組織。但是，在社會(huì)日益發(fā)展的今天，各種類型的公共危機(jī)好像如影隨形，頻繁爆發(fā)。每次公共危機(jī)爆發(fā)，一方面受危機(jī)波及的民眾乃至全社會(huì)都不由自主地將目光投向政府，期待政府有所作為，另一方面政府也必將被推向治理的前臺(tái)。在這個(gè)過程中，政府的態(tài)度、選擇、治理效果，以及特定政府公務(wù)人員的行為都被置于公眾的視野之下，政府形象傳播尤受關(guān)注。公共危機(jī)成為政府形象傳播效果的“分水嶺”和“試金石”，有效的政府形象傳播對(duì)公共危機(jī)治理有著突出的現(xiàn)實(shí)意義。

一方面，有效的政府形象傳播有利于提升政府公信力，進(jìn)而促進(jìn)公共危機(jī)的治理。政府公信力是政府在公共利益協(xié)調(diào)等方面所表現(xiàn)出來的諸如公平、正義、責(zé)任等被民眾認(rèn)可的信任力?！皩?duì)于政府機(jī)構(gòu)來說，公信力是贏得公眾支持和信賴的基石，社會(huì)對(duì)政府公信的價(jià)值評(píng)判不僅決定了其形象品質(zhì)，而且決定了政府的人心向背”[1]。政府公信力是民眾對(duì)于政府過去工作認(rèn)可的一種現(xiàn)實(shí)反映，這種反映勢(shì)必會(huì)延續(xù)反饋到政府后續(xù)的治理過程中。在公共危機(jī)治理中，有效的政府形象傳播勢(shì)必會(huì)增進(jìn)民眾對(duì)政府的了解，提升政府公信力，讓民眾愿意圍繞公共危機(jī)治理配合乃至積極參與政府主導(dǎo)的治理工作中。

另一方面，有效的政府形象傳播有利于提升政府的號(hào)召力，進(jìn)而推動(dòng)對(duì)公共危機(jī)的管控能力。號(hào)召力是政府大力宣傳、吸引民眾參與特定事務(wù)的程度和力度，其前提是政府不僅要有權(quán)威，更要有威信。公共危機(jī)的波及面廣、危害大，政府盡管有權(quán)威，有資源，但應(yīng)對(duì)突發(fā)性的危機(jī)往往人手不夠，需要民眾積極參與。而民眾是否愿意響應(yīng)政府號(hào)召，以及參與的深度和水平，關(guān)鍵要看民眾感覺政府是否值得信任，是否有足夠的威信。有效的政府形象傳播提升了政府的公信力，增加了它的威信，進(jìn)而有利于提升政府的號(hào)召力，吸引民眾積極參與危機(jī)治理中來，推動(dòng)公共危機(jī)盡快得到控制。

二、當(dāng)前公共危機(jī)治理中政府形象傳播存在的問題

公共危機(jī)的危害很大，需要政府積極應(yīng)對(duì)。在這個(gè)過程中，有效的政府形象傳播非常重要，它對(duì)于提升政府公信力和號(hào)召力，對(duì)于公共危機(jī)本身的有效治理都有特別的意義。但是，根據(jù)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，面對(duì)一次次公共危機(jī)，政府在應(yīng)對(duì)過程中的形象傳播并非盡善盡美，客觀地存在著這樣或那樣不到位的情況和問題。梳理這些問題，比較集中的有以下幾個(gè)方面。

第一，政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)不力影響自身形象。政府是負(fù)有公共管理責(zé)任的特殊的實(shí)體組織，處于民眾之中，為民眾服務(wù)，與民眾聯(lián)系密切。對(duì)于政府來講，事事是形象，時(shí)時(shí)是形象，歸結(jié)起來可以合并為兩大部分：一是相對(duì)靜態(tài)的物的形象，比如莊嚴(yán)的辦公大樓、整潔的辦公環(huán)境、整齊的文件擺放等；二是動(dòng)態(tài)的施政過程以及在此過程中公務(wù)人員的言行等。在按部就班的日常公共管理中，政府莊嚴(yán)的大樓、整潔的環(huán)境，公務(wù)人員統(tǒng)一的著裝等都是應(yīng)該的和必要的，它反映著政府的形象。但是，“公眾的知覺由于受‘近因效應(yīng)’及‘暈輪效應(yīng)’的影響，易受政府近期的或者重大的行為左右而改變對(duì)政府的看法”[2]，公共危機(jī)一旦發(fā)生，民眾面臨著巨大的生命財(cái)產(chǎn)安全威脅，他們渴望政府立刻出面應(yīng)對(duì)，他們?cè)u(píng)價(jià)政府形象的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)發(fā)生巨大變化，甚至是顛覆性變化：他們不看政府的儀式，只看政府的行動(dòng)，期待政府快速反應(yīng)、快速到場(chǎng)、快速處置。這個(gè)時(shí)候，行動(dòng)就是政府形象，就是形象傳播。不過，從歷次重大公共危機(jī)的處置情況來看，政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)往往不夠及時(shí)，難免影響政府形象傳播：一是危機(jī)發(fā)生后政府公務(wù)人員往往不是想著第一時(shí)間到場(chǎng)，而是致力于危機(jī)應(yīng)對(duì)規(guī)范的制定。規(guī)范的制定本無可厚非，但沒有現(xiàn)場(chǎng)感受為基礎(chǔ)的規(guī)范往往并不那么適用；二是政府危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制不夠完善，平時(shí)缺少應(yīng)對(duì)危機(jī)的專門機(jī)構(gòu)或綜合管理部門，并很少會(huì)預(yù)留必要的應(yīng)對(duì)資源，一旦危機(jī)爆發(fā)，往往是臨時(shí)安排負(fù)責(zé)人或抽調(diào)部分人員，并臨時(shí)調(diào)劑資源，不僅捉襟見肘，難以協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系，而且難以做到與民眾之間的深入溝通，導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率不高。

第二，政府的信息透明化不夠影響自身形象。公共危機(jī)爆發(fā)后，不僅社會(huì)普遍關(guān)注，當(dāng)事民眾除了生命財(cái)產(chǎn)遭受損失外，心理也必然無比震駭，出于本能也會(huì)四處打聽，期望了解關(guān)涉危機(jī)的更多信息，渴望通過對(duì)信息的確認(rèn)而將自己置于更加安全的境地。這個(gè)時(shí)候，政府應(yīng)該第一時(shí)間與民眾溝通，一方面通過溝通了解相關(guān)情況，為后續(xù)的危機(jī)應(yīng)對(duì)提供支撐，另一方面通過溝通安撫民眾的情緒，維持秩序，防止失控。“信息的整合往往是決定性的關(guān)鍵，無論是災(zāi)情匯集、災(zāi)情研判、求援指揮，都是不可或缺的。因此，無論是危機(jī)態(tài)勢(shì)上達(dá)，還是公之于眾，都要實(shí)現(xiàn)不同信息部門的協(xié)同、聯(lián)動(dòng)，確保危機(jī)信息的及時(shí)傳遞”。[3]但是，部分地方政府乃至公務(wù)人員往往做得不到位：一是缺少必要的溝通機(jī)制，對(duì)誰出面溝通、應(yīng)該采取何種方式溝通等等問題都缺少預(yù)案；二是危機(jī)信息的采集、處理和傳播的能力不夠，所掌握的信息難以滿足民眾需求；三是維穩(wěn)意識(shí)、保密意識(shí)過強(qiáng)，不愿意透露過多信息。由此，往往對(duì)民眾采取諱莫如深的態(tài)度，對(duì)媒體也不主動(dòng)。公共危機(jī)擺在那里，政府對(duì)相關(guān)信息的傳播力度不足，但當(dāng)事民眾卻可能無所顧忌，他們互相傾訴、互相補(bǔ)充，狀態(tài)描述和分析推理可能混合在一起，并且受視角、眼界的限制，個(gè)人的感受并不一致。這些不一致的信息一旦被推送出去，就會(huì)成為讓人難辨真假的小道消息，它很容易導(dǎo)致社會(huì)失序。在這種狀態(tài)下，即便政府后續(xù)的辟謠式的各種信息不斷發(fā)布，其效果也會(huì)大打折扣。本來可以為政府形象加分的公共危機(jī)治理，卻因?yàn)檎畔⑼该鞫炔粔蚨鴮?dǎo)致民心散軼，政府形象頓失。

第三，政府中部分官員的責(zé)任意識(shí)匱乏使政府形象受損。政府的宗旨是為人民服務(wù)，因此，努力維護(hù)社會(huì)和平穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)利益協(xié)調(diào)是政府不可推卻的責(zé)任。對(duì)于政府責(zé)任可以從兩個(gè)方面理解：一是正向責(zé)任，用來引導(dǎo)政府如何去做；二是負(fù)向責(zé)任，即當(dāng)政府及其內(nèi)部公務(wù)人員一旦不能正確履行職責(zé)而造成政府形象受損時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中許多公共危機(jī)案例顯示，一方面部分政府官員傾向于做和平官，只愿意享受做官的紅利，卻缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。當(dāng)由于其瀆職行為引發(fā)公共危機(jī)，或者由于其在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的推諉扯皮、應(yīng)對(duì)不力而使危害雪上加霜時(shí)，他們下意識(shí)地做法不是去努力彌補(bǔ)過失、挽回或減少損失，而是出于對(duì)自己未來前途的考量，甚至刻意隱瞞，直到危機(jī)在范圍上不斷擴(kuò)大、在程度上不斷加深，實(shí)在無法隱瞞下去時(shí)才不得已承認(rèn)自己的錯(cuò)誤或過失。而當(dāng)前許多地方政府內(nèi)部的責(zé)任倒追機(jī)制或者不健全，或者追責(zé)的程度過輕，致使當(dāng)事官員能夠輕松過關(guān)，責(zé)任意識(shí)長期匱乏，傷害了民眾感情；另一方面存在追責(zé)過程的“瞞天過海”現(xiàn)象。個(gè)別當(dāng)事官員在危機(jī)爆發(fā)、民眾生命財(cái)產(chǎn)遭受損失、群情激奮、一致要求追責(zé)的情況下被就地免職，但危機(jī)過后不久卻搖身一變，異地異職低調(diào)復(fù)出。也許政府認(rèn)為這些官員人才難得，棄之可惜，但在許多民眾看來，這反映了政府并不是在真正追責(zé)，而是在有意敷衍民眾，拿民眾利益當(dāng)兒戲。一旦民眾有了這種認(rèn)識(shí)，政府形象就必然受損。

三、提升公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中政府形象傳播效果的策略

政府形象傳播非常重要，沒有有效的政府形象傳播，就難以提升政府公信力和號(hào)召力，難以形成危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的凝聚力，政府在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)就難免要單打獨(dú)斗，不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且效果肯定不會(huì)好。而危機(jī)應(yīng)對(duì)不力將進(jìn)一步影響政府形象，形成惡性循環(huán)。因此，我們需要努力探討有效舉措，提升公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中政府形象傳播的效果。

第一，政府要在危機(jī)應(yīng)對(duì)中“做得好”。在信息技術(shù)異常發(fā)達(dá)的今天，公共危機(jī)一旦爆發(fā)，勢(shì)必會(huì)受到全社會(huì)的普遍關(guān)注。盡管政府形象分為靜態(tài)的物的形象和動(dòng)態(tài)的行為形象，但在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，民眾關(guān)注的幾乎都是政府在如何行動(dòng)，政府的行為形象擠壓了政府的物的形象。可以說，危機(jī)變成了政府形象傳播的平臺(tái)。面對(duì)公共危機(jī)，政府必須迎難而上，盡力而為。一方面，政府要爭(zhēng)取“第一時(shí)間”。囿于公共危機(jī)的突發(fā)性、危害性、不確定性等特點(diǎn)，對(duì)危機(jī)的處置和應(yīng)對(duì)越快越好。可以說，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，時(shí)間就是效果。因此，政府一定要努力爭(zhēng)取“第一時(shí)間”：“第一時(shí)間”有利于政府了解最新最全的情況，方便后續(xù)的施策；“第一時(shí)間”有利于政府安撫民眾，穩(wěn)定民眾的情緒，維持秩序，避免危機(jī)導(dǎo)致的“二次危害”；“第一時(shí)間”有利于政府掌控危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，掌握危機(jī)信息發(fā)布的主導(dǎo)權(quán)，從而有效避免“小道消息”滿天飛。要把握好“第一時(shí)間”，政府就應(yīng)該有充分的危機(jī)意識(shí)，并為此未雨綢繆，做好相對(duì)充分的準(zhǔn)備：設(shè)置應(yīng)對(duì)危機(jī)的專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)人員的培訓(xùn)，提升公務(wù)人員的危機(jī)處置能力和危機(jī)溝通能力，準(zhǔn)備隨時(shí)可用于危機(jī)應(yīng)對(duì)的資源，做好危機(jī)預(yù)警工作，等等。只有做好必要的準(zhǔn)備，才能夠確保政府在危機(jī)發(fā)生后“第一時(shí)間”出場(chǎng)。另一方面，確保人民利益至上。政府也是一種組織，也有自己的組織利益，但政府與民眾之間的委托-代理關(guān)系決定了人民利益始終是第一位的，有了人民，政府才會(huì)有力量。有些政府官員擺錯(cuò)了自己的位置，盡管也到了危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，甚至做到了“第一時(shí)間”，但總感覺自己身嬌肉貴，處處將自己的安全擺在優(yōu)先位置，這樣的做派，難免會(huì)引來一片噓聲?？傊?，政府要想在危機(jī)應(yīng)對(duì)中提升政府形象，“做得好”是硬道理，只要做得好，政府形象就不會(huì)差；但如果做不好，即便描繪得天花亂墜，也無濟(jì)于事，因?yàn)槊癖姴攀钦蜗蟮脑u(píng)判主體，他們會(huì)有自己的感受。

第二，政府要在危機(jī)應(yīng)對(duì)中“溝通得好”?！暗胤秸c民眾之間的溝通很重要，沒有必要的溝通，民眾不知道政府的規(guī)劃目標(biāo)與為此所作出怎樣的努力，政府也不知道民眾所想，更不可能及時(shí)回應(yīng)，便利了謠言的肆虐?！盵4]在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，溝通工作對(duì)于政府形象的提升非常重要。一方面，公共危機(jī)的相關(guān)信息要讓民眾知道，因?yàn)榧幢阏还迹癖娨矔?huì)想方設(shè)法打聽。與其讓小道消息亂傳，還不如政府主動(dòng)公布，這樣對(duì)于危機(jī)秩序管控和政府形象傳播都有利；另一方面，盡管關(guān)于危機(jī)應(yīng)對(duì)中政府形象的傳播，“做得好”是關(guān)鍵，但民眾的感知并不一定那么深刻，并且難免會(huì)有人由于視角、利益等方面的關(guān)系會(huì)將信息理解偏了，因此政府有必要讓民眾更清楚、更準(zhǔn)確地知道政府為什么這樣做而不是那樣做，借此爭(zhēng)取民眾的理解和支持。因此，要提升政府形象傳播效果，除了“做得好”，政府也應(yīng)該努力“溝通得好”。一方面，政府要確保危機(jī)信息公開。從黨的第十六次全國代表大會(huì)開始，黨的歷次代表大會(huì)的報(bào)告都特別強(qiáng)調(diào)公民知情權(quán)的問題。危機(jī)信息公開，讓民眾知情，既是落實(shí)公民知情權(quán)的內(nèi)在要求，又可以讓民眾在知情的基礎(chǔ)上監(jiān)督政府，提升政府的法治、廉潔形象，防止公務(wù)人員在危機(jī)救援過程中發(fā)生瀆職、腐敗現(xiàn)象。對(duì)于傳播媒體，它們的態(tài)度對(duì)民眾影響極深，政府要借助新聞發(fā)布會(huì)等形式積極與之溝通。一定意義上說，民眾感知到的政府形象，并不是政府形象本身，而是大眾媒體描繪的虛擬的政府形象。媒體如何描繪政府形象，政府既需要正確引導(dǎo)，更需要為它們提供描繪政府形象時(shí)所需要的素材——信息。另一方面，政府要注意來自各方的意見。公共危機(jī)發(fā)生后，政府的應(yīng)對(duì)可能有具體方案，但因?yàn)闀r(shí)間緊張，所用方案并不一定特別完美、科學(xué)。傾聽多方意見，既直接傾聽來自民眾的意見，又注意傾聽媒體從民眾那里集中上來的意見，不僅有利于修正方案，促進(jìn)危機(jī)應(yīng)對(duì)，而且也可以讓民眾感受到民主、透明的政府形象，無疑能為政府形象傳播加分。

第三，強(qiáng)化對(duì)問題官員的追責(zé)。官員是政府的縮影，其工作行為代表著政府。政府形象傳播強(qiáng)調(diào)的是政府的總體形象，其中包含著官員的形貌和行為反映出來的形象。政府形象就像一個(gè)“易碎品”，構(gòu)建一個(gè)良好的政府形象可能需要日積月累，但要想損壞它，個(gè)別官員僅用個(gè)別行為或言語在較短的時(shí)間內(nèi)就可以完成。對(duì)于政府形象傳播來講，這些官員不負(fù)責(zé)任的言行的殺傷力無與倫比。公共危機(jī)需要政府出面組織應(yīng)對(duì)，這個(gè)過程中的政府形象傳播也是通過政府官員共同努力來實(shí)現(xiàn)的。在這期間，不排除個(gè)別官員的不和諧行為或言語，諸如救援不力、趁亂侵占救援物資等，這是決不能容忍的，必須切實(shí)追責(zé)。一方面，對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中表現(xiàn)不好、民眾反響較大的官員實(shí)行就地免職、不復(fù)任用，堅(jiān)決杜絕追責(zé)過程中“雷聲大雨點(diǎn)小”或“異地復(fù)出”現(xiàn)象，這既可以嚴(yán)重震懾有僥幸心理的官員，迫其精神百倍地投入到危機(jī)應(yīng)對(duì)中去，又可以在民眾面前樹立起負(fù)責(zé)的、人民至上的良好政府形象。另一方面，政府在平時(shí)要加強(qiáng)對(duì)官員的責(zé)任教育，告知他們政府決不會(huì)包庇縱容，借以倒逼官員提升責(zé)任意識(shí)，將政府對(duì)官員的愛護(hù)體現(xiàn)在嚴(yán)格要求之中。在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中強(qiáng)化對(duì)問題官員的追責(zé)，既純潔、精干了政府的干部隊(duì)伍，又提升了政府的責(zé)任政府形象，傳播效果立竿見影，顯得極有必要。

總之，政府形象關(guān)涉政府公信力、號(hào)召力乃至合法性，沒有必要的政府形象，政府將無法充分地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)、履行其責(zé)任，而政府形象傳播是一項(xiàng)事無巨細(xì)的長期工程。在這個(gè)工程中，公共危機(jī)應(yīng)對(duì)是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，成為政府形象傳播的“分水嶺”，政府必須從形象傳播的大局出發(fā)，高度重視危機(jī)應(yīng)對(duì)工作和期間的形象傳播問題，借以不斷提升政府形象?！?/p>