代履行義務(wù)主體救濟(jì)權(quán)益探析

尹孝勉

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

引言

作為間接強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行方式之一，代履行制度通過(guò)將行政相對(duì)人的行為義務(wù)轉(zhuǎn)化成金錢給付義務(wù)，避免了行政機(jī)關(guān)憑借行政權(quán)力直接迫使義務(wù)人履行義務(wù)的情況，因有助于緩解行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)行的抗拒心理，在行政強(qiáng)制實(shí)踐當(dāng)中廣泛運(yùn)用。與此同時(shí)，面對(duì)紛繁復(fù)雜的實(shí)踐情況，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)代履行還是委托第三人代履行，都可能存在不當(dāng)或者違法行為，進(jìn)而給行政相對(duì)人的權(quán)益帶來(lái)侵害?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）對(duì)代履行規(guī)定抽象粗略，在實(shí)踐的執(zhí)法中也存在諸多的不足，本文就代履行目前存在的問(wèn)題及問(wèn)題的解決予以探討。

一、代履行各階段主體權(quán)益可能受損之分析

《行政強(qiáng)制法》第五十一條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)代履行的實(shí)施程序，包括送達(dá)決定書(shū)、催告當(dāng)事人、實(shí)施代履行行為以及收取費(fèi)用。根據(jù)行為過(guò)程理論，把代履行分為催告階段、具體實(shí)施階段和費(fèi)用收繳階段三個(gè)階段，在每個(gè)階段因行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為，都可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成侵害。

（一）催告階段

催告是行政強(qiáng)制代履行的法定程序，不經(jīng)過(guò)催告不得進(jìn)入實(shí)施程序，但在行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)不經(jīng)催告直接作出代履行決定書(shū)或者催告的形式不符合法定的要求，這樣的行為不僅違背了正當(dāng)程序原則的要求，也侵犯了行政相對(duì)人的知情權(quán)和選擇權(quán)，無(wú)法讓義務(wù)人自覺(jué)履行。代履行會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生新的行政法上的義務(wù)，即給付費(fèi)用的義務(wù)，催告的目的有助于保障行政相對(duì)人的權(quán)益，當(dāng)相對(duì)人違反基礎(chǔ)決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法催告相對(duì)人履行義務(wù)，此時(shí)若是行政相對(duì)人履行了應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，則代履行終止。催告程序是權(quán)利保障原則在代履行制度當(dāng)中的具體體現(xiàn)，在催告期間，行政機(jī)關(guān)不得主動(dòng)采取強(qiáng)制措施，而由相對(duì)人自行履行，以最大程度保護(hù)相對(duì)人的利益。正如有學(xué)者認(rèn)為，催告是善意的，它能勸告相對(duì)人履行義務(wù)，以降低行政機(jī)關(guān)后續(xù)行為的侵害性。[1]在一般代履行當(dāng)中，催告程序在充分尊重和保障行政相對(duì)人權(quán)益的基礎(chǔ)上，無(wú)疑是將代履行是否繼續(xù)實(shí)施的選擇權(quán)交給義務(wù)人，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)催告后義務(wù)人不愿履行或者義務(wù)人沒(méi)有履行條件不能履行的情況下，行政機(jī)關(guān)才會(huì)決定實(shí)施代履行。

（二）具體實(shí)施階段

在代履行具體實(shí)施過(guò)程中，不排除會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)派員監(jiān)督而未監(jiān)督的情況發(fā)生，抑或是執(zhí)行機(jī)主體未嚴(yán)格按照代履行決定書(shū)設(shè)定的內(nèi)容執(zhí)行，致使義務(wù)人的權(quán)益受到損害。例如在執(zhí)行范圍上，執(zhí)行機(jī)關(guān)私自擴(kuò)大執(zhí)行范圍，使得不應(yīng)該被納入執(zhí)行范圍的財(cái)產(chǎn)被執(zhí)行；在時(shí)間上，選擇法定節(jié)假日或夜間進(jìn)行執(zhí)法；在執(zhí)行方式上，采用停止供水、供熱、供燃?xì)獾扔绊懢用窕旧畹姆绞降氖侄芜_(dá)到管理目的。這些手段雖然可能有助于實(shí)現(xiàn)行政目的，但是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利侵害較大，故不為法理和情理所容。不僅執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格按照代履行決定書(shū)上的內(nèi)容執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督也不可或缺。若是行政機(jī)關(guān)決定自己代履行，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的紀(jì)檢部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)行完畢后應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽字；若是委托第三人執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)應(yīng)派員到場(chǎng)監(jiān)督，基于行政機(jī)關(guān)與代履行第三人之間的委托關(guān)系，當(dāng)?shù)谌顺霈F(xiàn)不當(dāng)履行或瑕疵履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)是否存在過(guò)錯(cuò)承擔(dān)一定的責(zé)任。

（三）費(fèi)用征收階段

在費(fèi)用征收階段，行政相對(duì)人需要向行政機(jī)關(guān)繳納一定的費(fèi)用。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第五十一條僅規(guī)定代履行的費(fèi)用按照“成本合理”的標(biāo)準(zhǔn)確定，這一規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中難以把握。除此之外，并未出臺(tái)更多的細(xì)則對(duì)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，這也導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)在將委托事項(xiàng)委托給代履行第三人時(shí)，未對(duì)第三人的費(fèi)用及計(jì)算方式進(jìn)行有效監(jiān)督，致使類似“天價(jià)拖車費(fèi)”“天價(jià)打撈費(fèi)”的事件頻頻發(fā)生。代履行費(fèi)用過(guò)高是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人產(chǎn)生糾紛的主要問(wèn)題，不僅容易滋生腐敗，也容易損害相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因?yàn)榇男凶罱K是將義務(wù)人的行為義務(wù)轉(zhuǎn)化成為對(duì)行政機(jī)關(guān)或者代履行第三人的金錢給付義務(wù)，若是費(fèi)用過(guò)高，則容易形成對(duì)行政相對(duì)人的變相處罰。因此，規(guī)范代履行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是使代履行制度朝著良性方向發(fā)展的應(yīng)有之義。

二、代履行目前存在的問(wèn)題

代履行并不直接針對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，以間接的方式使具體行政行為更加緩和，也更加符合人權(quán)保障原則。但是我國(guó)的代履行制度發(fā)展的比較緩慢，在實(shí)踐當(dāng)中也存在諸多不足。

（一）未催告直接進(jìn)入實(shí)施階段

1.催告行為未達(dá)成熟性標(biāo)準(zhǔn)，不可提出救濟(jì)

成熟原則起源于美國(guó)1967年艾博特制藥廠訴加德納案，最早是由美國(guó)法院的判例確立的一個(gè)程序原則，要求案件必須發(fā)展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不受理。其背后的原理在于在行政機(jī)關(guān)正式作出行政決定之前，避免過(guò)早裁決，保護(hù)行政機(jī)關(guān)免受司法干擾。[2]該原則在我國(guó)的現(xiàn)行法律中雖然沒(méi)有明確規(guī)定，但是在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)的規(guī)定實(shí)質(zhì)就是對(duì)成熟原則的回應(yīng)，即“不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”為“不成熟的行為?！盵3]在學(xué)理界，我國(guó)對(duì)成熟原則的討論雖然沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但是大多采用的是王名揚(yáng)教授的觀點(diǎn)：行政程序發(fā)展到適宜由法院審查時(shí)的階段才算達(dá)到成熟階段，只有到達(dá)成熟階段，才能對(duì)其進(jìn)行司法審查。[4]根據(jù)成熟性原則，催告行為是行政機(jī)關(guān)作出代履行決定前的過(guò)程性行為，并不對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生終局性的必然影響，如果此時(shí)經(jīng)過(guò)催告后，相對(duì)人履行了相應(yīng)的義務(wù)，則不會(huì)有后續(xù)的代履行決定書(shū)。司法機(jī)關(guān)如果對(duì)這個(gè)階段的催告行為進(jìn)行審查，則會(huì)干擾后續(xù)行政強(qiáng)制執(zhí)行的正常發(fā)展，不利于行政決定的作出?？梢哉J(rèn)定，這種催告行為沒(méi)有達(dá)到訴訟案件的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，不能對(duì)其單獨(dú)提行政起訴訟或行政復(fù)議。

2.催告程序缺失構(gòu)成程序違法，可提起訴訟或復(fù)議

如果該催告沒(méi)有催告，相對(duì)人則可以根據(jù)該行政行為的程序違法來(lái)獲得救濟(jì)。正當(dāng)程序原則是行政法的基本原則之一，目的是為了規(guī)范行政權(quán)的行使和減少對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，催告是一般代履行中必不可少的法定程序，在唐仕伍訴舒城縣林業(yè)局代履行決定書(shū)一案①唐仕伍訴舒城縣林業(yè)局舒林強(qiáng)代決字第2號(hào)代履行決定書(shū)違法上訴案（2018）皖15行終33號(hào).中，被告舒城縣林業(yè)局在沒(méi)有對(duì)原告唐仕伍進(jìn)行催告的情況下作出代履行決定書(shū)，對(duì)原告唐仕伍所承包的林木進(jìn)行砍伐。雖然根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)，林業(yè)部門負(fù)有依法責(zé)令原告對(duì)病蟲(chóng)害樹(shù)木進(jìn)行除治的法定職責(zé)，但是行政機(jī)關(guān)作出代履行決定應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定首先作出責(zé)令限期除治決定，逾期不除治的，才能代為履行。由于被告在作出代履行決定書(shū)前缺少催告程序，被認(rèn)定為程序違法，所以一審法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求，作出確認(rèn)違法的判決?？梢钥闯?，行政相對(duì)人不能對(duì)催告單獨(dú)提出救濟(jì)，但是如果催告程序缺失，違反法定程序，可以向救濟(jì)主體提起出行政訴訟或行政復(fù)議。

（二）代履行超范圍適用

1.屬于行政行為的事實(shí)依據(jù)違法，可以提起訴訟或復(fù)議

盡管法律已經(jīng)對(duì)代履行的適用范圍作出的明確的限制，但是在實(shí)踐當(dāng)中，仍然存在行政機(jī)關(guān)濫用的情況：一是混淆了代履行和行政強(qiáng)制的界限，以代履行的名義實(shí)施行政強(qiáng)制；二是混淆了一般代履行和立即代履行的適用情況，在僅只符合一般代履行的情況下實(shí)施了立即代履行。

前者如陸錦英、趙毅君訴上海市浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府一案②陸錦英、趙毅君訴上海市浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府（2016）滬0115行初765號(hào).，被告三林鎮(zhèn)政府認(rèn)定原告陸錦英的住宅未取得建設(shè)規(guī)劃許可證，建設(shè)建筑物的行為違反了《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，被告作出了《立即代履行決定書(shū)》，鎮(zhèn)政府決定立即實(shí)施代履行，代履行費(fèi)用由原告承擔(dān)。原告稱該房屋不存在妨礙規(guī)劃，曾要求辦證但未獲成功，鎮(zhèn)政府組織工作人員當(dāng)場(chǎng)填寫(xiě)被訴決定，并當(dāng)場(chǎng)執(zhí)行將涉案房屋拆除，其行為對(duì)原告造成了重大經(jīng)濟(jì)損失和精神傷害。被告辯稱該房屋屬于違法建筑，且根據(jù)消防部門的認(rèn)定，該房屋存在安全隱患，故拆除行為合法。法院認(rèn)定，沒(méi)有證據(jù)能夠證明該行政行為的作出符合立即代履行的適用范圍，故作出被訴決定事實(shí)不清、證據(jù)不足，顯屬違法，鑒于被訴決定已經(jīng)執(zhí)行，法院最終判定確認(rèn)被告行政行為違法。本案當(dāng)中，涉案房屋并沒(méi)有阻礙道路或者存在需要在公共場(chǎng)所清掃障礙物的情形，但被告鎮(zhèn)政府卻作出立即代履行的決定強(qiáng)制拆除了原告的房屋，雖然被告是強(qiáng)制拆除的有權(quán)主體，但是并不符合代履行的適用前提。簡(jiǎn)而言之，被告在不滿足代履行適用范圍的情況下，借用代履行的名義實(shí)施了行政強(qiáng)制，并向行政相對(duì)人收取了代履行費(fèi)用。

2.應(yīng)嚴(yán)格限制代履行的適用范圍

代履行的適用范圍是特定的，一般代履行的適用限于交通安全、環(huán)境污染以及自然資源三個(gè)領(lǐng)域，不得擴(kuò)大解釋。[5]立即代履行由于其時(shí)間的緊迫性，沒(méi)有催告程序，需要行政機(jī)關(guān)保證行政效率，快速處置，為了避免對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成“合法傷害”，有著更加嚴(yán)格的前提條件，僅限于清除道路上的障礙物或者污染物的緊急情況?！缎姓?qiáng)制法》之所以將代履行限定在特定的領(lǐng)域，是為了防止行政機(jī)關(guān)借代履行之名行強(qiáng)制之實(shí)。若不加以限制，其一，會(huì)導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)按照規(guī)法定程序進(jìn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行，卻得以通過(guò)代履行完成；其二，會(huì)致使行政機(jī)關(guān)將行政強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為代履行借機(jī)收取費(fèi)用，進(jìn)而對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成侵害；其三，在僅符合一般代履行的情況下實(shí)施立即代履行，由于立即代履行沒(méi)有事前催告程序，行政機(jī)關(guān)可以直接實(shí)施，對(duì)相對(duì)人造成難以挽回的損失。如果行政機(jī)關(guān)未在法律規(guī)定的適用范圍內(nèi)行使代履行，由于作出該行為的事實(shí)不清、證據(jù)不足，屬于事實(shí)依據(jù)的違法，行政相對(duì)人可以向救濟(jì)主體提出行政復(fù)議或者行政訴訟，請(qǐng)求撤銷代履行行為，若義務(wù)人因代履行遭到損害，可以向行政機(jī)關(guān)主張賠償。

（三）代履行實(shí)施行為違法

1.代履行的實(shí)施行為應(yīng)為行政事實(shí)行為

行政事實(shí)行為在我國(guó)仍然是一個(gè)學(xué)理概念，在法律中并無(wú)明文規(guī)定。對(duì)于行政事實(shí)行為的認(rèn)定，不同的學(xué)者也存在不同的認(rèn)識(shí)，至今未形成統(tǒng)一的定論。薛剛凌教授認(rèn)為“事實(shí)行為，是指行政機(jī)關(guān)在管理中作出的與相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)無(wú)關(guān)或只涉及相對(duì)人程序權(quán)利義務(wù)的行為”。[6]

根據(jù)行政事實(shí)行為的特征，代履行的實(shí)施行為應(yīng)當(dāng)屬于行政事實(shí)行為。首先，代履行的實(shí)施行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為。即便是行政機(jī)關(guān)委托第三人代履行，也是以行政機(jī)關(guān)的名義行使權(quán)力，其并不具備主體資格，將第三人加入代履行的目的，是為了提高行政效率或者利用第三人的技術(shù)、特長(zhǎng)以更好的達(dá)到行政管理的目的，在此過(guò)程中并沒(méi)有轉(zhuǎn)移行政權(quán)力，且實(shí)施后的法律效果歸屬仍然是行政機(jī)關(guān)。因此，可以認(rèn)定實(shí)施主體仍然是行政機(jī)關(guān)而非第三人。其次，代履行的實(shí)施行為是行政主體基于行政職權(quán)實(shí)施的行為。當(dāng)義務(wù)人不履行行政法上的義務(wù)，且經(jīng)過(guò)催告后仍不履行的，行政機(jī)關(guān)依照代履行決定書(shū)由自己或者第三人代替其履行義務(wù)。代履行的實(shí)施行為屬于補(bǔ)充性行政事實(shí)行為，是為了實(shí)現(xiàn)已經(jīng)作出的代履行決定書(shū)的內(nèi)容而實(shí)施的行為，其并不具有獨(dú)立的法律地位，是輔助執(zhí)行已經(jīng)成立的代履行決定書(shū)的行為。再次，代履行的實(shí)施行為并不具備法律約束力，沒(méi)有產(chǎn)生、變更和消滅行政法律關(guān)系，只是對(duì)代履行決定書(shū)的執(zhí)行，未增加行政相對(duì)人義務(wù)或者減少相對(duì)人的權(quán)利。雖然代履行的實(shí)施行為不具有法律約束力，但是對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益仍可能產(chǎn)生事實(shí)上的侵害，即“可致權(quán)益受損性”。最后，代履行的具體實(shí)施行為是多樣的。面對(duì)復(fù)雜的實(shí)踐情況，行政機(jī)關(guān)或第三人必然是針對(duì)不同的具體情況，以不同的方式代替義務(wù)人履行義務(wù)，并沒(méi)有統(tǒng)一的行為模式，例如執(zhí)行主體可以依法拆除相對(duì)人在高速公路旁違法建筑的房屋、清掃相對(duì)人灑落在公共道路上的貨物或者拖走馬路上拋錨的車輛等等。代履行實(shí)施行為的目的是為了維持社會(huì)正常發(fā)展的必要秩序，因此，只要是有助于管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，允許代履行主體采取各種樣式的代履行實(shí)施行為。

2.代履行實(shí)施行為損害相對(duì)人權(quán)益，可通過(guò)行政賠償訴訟獲得救濟(jì)

雖然代履行的具體實(shí)施行為不具備法律效力，但是如果運(yùn)用不當(dāng)，仍然可能侵犯義務(wù)主體合法權(quán)益。根據(jù)行政法的一般原理，行政機(jī)關(guān)在代履行實(shí)施行為中違法損害行政相對(duì)人權(quán)益的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)損害結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。對(duì)行政事實(shí)行為的救濟(jì)，理論界與實(shí)務(wù)界有著不同的觀點(diǎn)。姜明安教授認(rèn)為對(duì)于行政事實(shí)行為的救濟(jì)，相對(duì)人可以提出行政訴訟、行政復(fù)議或者行政賠償。[7]原因在于《行政訴訟法》（2015）將行政訴訟的受案范圍由原來(lái)的“具體行政行為”改為“行政行為”，從語(yǔ)義上，行政行為的概念涵蓋了具體行政行為和行政事實(shí)行為，且沒(méi)有明文規(guī)定將行政事實(shí)行為排除在受案范圍之外，行政事實(shí)行應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。但是也存在不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者從實(shí)務(wù)的角度出發(fā)，認(rèn)為從現(xiàn)行法及最高院的司法解釋看，行政事實(shí)行為沒(méi)有納入行政訴訟受案范圍，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都是圍繞行政行為展開(kāi)的。[8]一般地看，《行政訴訟法》中“行政行為”是否包含行政事實(shí)行為，不能僅僅只根據(jù)字面的含義認(rèn)定，而應(yīng)從我國(guó)的具體情況判定，當(dāng)我國(guó)現(xiàn)行行政程序司法審查制度以及國(guó)家賠償制度可以很好的救濟(jì)行政事實(shí)行為的情形下，先作出對(duì)侵權(quán)行為的確認(rèn)違法判決，再提出救濟(jì)賠償稍顯多此一舉。結(jié)合上述觀點(diǎn)，當(dāng)義務(wù)主體在代履行的具體實(shí)施階段中遭到不法侵害，可以直接通過(guò)行政賠償訴訟獲得救濟(jì)，如果先提出行政訴訟對(duì)行政行為作出確認(rèn)違法判決，再提出賠償訴訟獲得救濟(jì)，會(huì)降低訴訟制度的效率，增加行政相對(duì)人的訴訟成本。

（四）第三人主體資格不適

1.法律對(duì)第三人主體資格規(guī)定模糊

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了代履行的主體既包括行政機(jī)關(guān)，也包括了沒(méi)有利害關(guān)系第三人，除了“沒(méi)有利害關(guān)系”以外，第三人應(yīng)當(dāng)具備什么樣的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和選擇條件，均未作詳細(xì)規(guī)定，而是由行政機(jī)關(guān)自由裁量決定。這會(huì)造成在實(shí)踐中代履行執(zhí)行的混亂，對(duì)行政相對(duì)人造成潛在的危害，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與代履行第三人共謀通過(guò)代履行借機(jī)“創(chuàng)收”，最終的不利的后果將會(huì)由行政相對(duì)人承擔(dān)。莫于川教授認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)隨意的指定第三人，既不利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，也會(huì)降低行政機(jī)關(guān)的公信力。[9]由此可知，確定代履行第三人的主體資格，是規(guī)范行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)合法行使選擇權(quán)的前提條件。

2.法院并未將代履行第三人納入審查范圍

在行政強(qiáng)制代履行的行政訴訟當(dāng)中，法院一般只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并未審查第三人的主體資格。若是代履行第三人不適，行政相對(duì)人可以通過(guò)向主管機(jī)關(guān)申訴或者向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。在缺乏司法監(jiān)督的情況下，行政機(jī)關(guān)在選擇代履行第三人帶有很大的隨意性，不利于行政相對(duì)人權(quán)益的保障。例如在李海豐訴舒蘭市水曲柳鎮(zhèn)人民政府代履行決定案①李海豐訴舒蘭市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 (2016)吉0283行終52號(hào).中，作出代履行決定的機(jī)關(guān)為舒蘭市水曲柳鎮(zhèn)，代履行第三人為舒蘭市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，后者根據(jù)前者的委托實(shí)施代履行行為。一般的看，行政機(jī)關(guān)在選擇代履行第三人時(shí)應(yīng)當(dāng)將公法人排除選擇之外，代履行制度的設(shè)計(jì)之初是為了緩解行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的沖突，若是在代履行當(dāng)中執(zhí)行主體仍為行政機(jī)關(guān)，可能與該制度設(shè)計(jì)初衷相違背。此外，有學(xué)者指出，雖然二者不存在直接的隸屬關(guān)系，但是不能排除沒(méi)有利害關(guān)系，且舒蘭市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局將代履行轉(zhuǎn)化成代執(zhí)行，故該案中的執(zhí)行主體并非合適的第三人。[10]究其原因，法院無(wú)法將代履行第三人納入審查范圍是因?yàn)榉蓪?duì)第三人的主體資格規(guī)定的較為粗略，在行政執(zhí)法當(dāng)中，執(zhí)法主體和執(zhí)法對(duì)象呈多元性，且執(zhí)法環(huán)境具有復(fù)雜性，司法機(jī)關(guān)對(duì)“沒(méi)有利害關(guān)系”不易把握，此問(wèn)題的解決，有待于出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)則對(duì)第三人的資格進(jìn)行細(xì)化。

三、代履行相關(guān)問(wèn)題的解決

（一）加強(qiáng)執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)

雖然法律對(duì)代履行的程序要求有所規(guī)定，但是在實(shí)踐中易于被行政機(jī)關(guān)忽視，例如該催告但未催告或在法定的適用范圍之外啟用代履行等。關(guān)鍵在于部分執(zhí)法人員法治意識(shí)較為淡薄，特別是基層執(zhí)法人員由于執(zhí)法不當(dāng)或者對(duì)代履行概念的理解偏差給行政相對(duì)人造成侵害的情況常有發(fā)生。另一方面，當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為不服向人民法院提起訴訟后，因行政強(qiáng)制執(zhí)行通常不具有可撤銷的內(nèi)容，法院判決確認(rèn)原行政行為違法。雖然法院的判決是國(guó)家意志在個(gè)案中的宣示，但不足以對(duì)執(zhí)法人員個(gè)人產(chǎn)生足夠的威懾力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法不當(dāng)人員進(jìn)行一定的處罰以規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。

1.提高執(zhí)法人員的法律意識(shí)

《行政強(qiáng)制法》作為行政程序立法“三部曲”之一，在各種行政強(qiáng)制種類中設(shè)定了大量的程序性內(nèi)容規(guī)范和監(jiān)督行政強(qiáng)制權(quán)，從而保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，例如在行政強(qiáng)制措施的一般程序當(dāng)中，實(shí)施前應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并批準(zhǔn)，即使情況緊急未能事前報(bào)告也應(yīng)該在法定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)辦批準(zhǔn)程序。這就要求行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員不僅對(duì)相關(guān)法律概念有較為清晰的認(rèn)識(shí)，也應(yīng)當(dāng)把握好不同強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同程序的區(qū)別。若是執(zhí)法人員的法律意識(shí)淡薄，必然會(huì)造成執(zhí)法質(zhì)量不高，更有可能會(huì)出現(xiàn)失誤或者差錯(cuò)。

2.明確違法行為及其責(zé)任后果

執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)代表行政機(jī)關(guān)，以行政機(jī)關(guān)的名義行使國(guó)家行政權(quán)，其行為的結(jié)果歸屬于相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)外由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的責(zé)任。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于執(zhí)法人員執(zhí)法不當(dāng)給行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益造成侵害或違反法定程序，應(yīng)當(dāng)給予一定的處罰。根據(jù)不同的違法程度和事實(shí)情形，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員作出如下處理：第一，對(duì)于在代履行中出現(xiàn)違法行為，情節(jié)較輕并造成一定不良后果的，對(duì)主要責(zé)任人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，視情況給主要責(zé)任人員警告處分，納入依法行政年度績(jī)效考核；第二，對(duì)于代履行中出現(xiàn)違法行為，情節(jié)較重并對(duì)行政相對(duì)人的造成比較嚴(yán)重后果的，對(duì)主要責(zé)任人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并視情況予以記過(guò)處分；第三，對(duì)于代履行中出現(xiàn)違法行為，情節(jié)嚴(yán)重并對(duì)行政相對(duì)人造成嚴(yán)重后果，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)形象和社會(huì)公信力的，對(duì)主要責(zé)任人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并視情況給予降級(jí)或者撤職處分。

（二）代履行主體具體實(shí)施時(shí)應(yīng)遵循比例原則

行政行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利造成的侵害往往都披著合法的外衣。行政強(qiáng)制作為實(shí)現(xiàn)行政目的的方式之一，對(duì)公民的個(gè)人權(quán)益也會(huì)造成一定的影響。在執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，因行政機(jī)關(guān)采用不恰當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制手段造成相對(duì)人利益受損的例子屢見(jiàn)不鮮，有些行政行為盡管合法，但是仍然存在合理性瑕疵。因此，比例原則在行政強(qiáng)制過(guò)程當(dāng)中的運(yùn)用可以更大程度減少對(duì)行政相對(duì)人的侵害。

1.合理的啟動(dòng)代履行制度

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理的啟動(dòng)代履行制度。代履行決定是由于行政相對(duì)人逾期不履行行政法上的義務(wù)所引發(fā)的，但是并非行政相對(duì)人不履行義務(wù)就必然會(huì)引發(fā)代履行，行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)根據(jù)個(gè)案情況進(jìn)行利益衡量，認(rèn)為代履行的行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)是適當(dāng)和必要的，才可以實(shí)施，不得濫用代履行損害行政相對(duì)人的權(quán)益，也不得為了獲得較小的公共利益犧牲較大的義務(wù)人利益，即符合比例原則中“均衡性原則”。

2.實(shí)施行為應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的一種

實(shí)施行為的選擇應(yīng)當(dāng)在多種方案中選擇對(duì)行政相對(duì)人損害最小的方案。實(shí)踐當(dāng)中所面臨的執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜多樣，達(dá)到行政管理目的執(zhí)行方式也并非一種，代履行的具體執(zhí)行在不同的執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中多種多樣，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將對(duì)相對(duì)人的損害降至最低，使用的是窮盡其他手段后更為輕微的方式。即符合比例原則中“必要性原則”，該原則存在三項(xiàng)預(yù)設(shè)前提：首先，有多種可以選擇的執(zhí)行方式；其次，各種方式的效力基本一致；最后，采取最為溫和的手段。[11]

3.不得擴(kuò)大行政相對(duì)人的非必要損失

代履行實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)義務(wù)人的合法權(quán)益，不得擴(kuò)大義務(wù)人的非必要損失。例如行政機(jī)關(guān)在代履行中依法拆除房屋建筑時(shí)應(yīng)當(dāng)要求義務(wù)人在場(chǎng)，或邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)，制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄由義務(wù)人或見(jiàn)證人簽字，拆除房屋的數(shù)量、規(guī)格和面積應(yīng)當(dāng)確定，并提前與相對(duì)人協(xié)商將屋內(nèi)物品搬離，或者由行政機(jī)關(guān)妥善處置，對(duì)于因行政機(jī)關(guān)故意或者過(guò)失導(dǎo)致屋內(nèi)貴重物品的毀損滅失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。

（三）明確代履行第三人的資格條件

1.沒(méi)有“利害關(guān)系”

已有的法律、法規(guī)和地方政府規(guī)章，對(duì)代履行第三人作出的規(guī)定并不多，《行政強(qiáng)制法》對(duì)第三人的主體要求做了粗略的規(guī)定，即“沒(méi)有利害關(guān)系”，并未沒(méi)有規(guī)定第三人應(yīng)當(dāng)符合什么樣的要求，在選擇代履行第三人時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序，這些都有待立法進(jìn)一步完善。但是，除了應(yīng)該對(duì)第三人進(jìn)入代履行的主體資格進(jìn)行限制，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)扮演監(jiān)督者的角色，將代履行第三人的主體資格納入到司法審查范圍之內(nèi)。在行政訴訟當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)委托的第三人“沒(méi)有利害關(guān)系”承擔(dān)證明責(zé)任?！皼](méi)有利害關(guān)系”是包含主體和內(nèi)容兩個(gè)方面。從主體上來(lái)說(shuō)，第三人與行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人均不存在主體上的利害關(guān)系。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，既不存在組織上的從屬關(guān)系，也不存在財(cái)政上的牽連關(guān)系。如果這二者之間存在上下級(jí)關(guān)系或者利益關(guān)系，則可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)通過(guò)代履行為行政機(jī)關(guān)攝取利益的情況發(fā)生。對(duì)于相對(duì)人而言，若是二者之間曾經(jīng)存在沖突，此時(shí)作為執(zhí)行主體，則可能會(huì)出現(xiàn)導(dǎo)致代履行主體在實(shí)施過(guò)程中侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，使相對(duì)人遭受到更大的損失。[12]從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，代履行主體與行政機(jī)關(guān)、義務(wù)人沒(méi)有利害關(guān)系，即第三人不會(huì)因?yàn)閷?shí)施行為而使得自身的產(chǎn)生不合理的增多或者不必要的減少。

2.應(yīng)當(dāng)選擇私法組織

有學(xué)者主張，行政代履行第三人不僅包括公法組織，還包括私法組織。[13]第三人是否可以為私法組織，這點(diǎn)毫無(wú)爭(zhēng)議，但是是否可以為公法組織，從一般法可得出否定結(jié)論。從表述上來(lái)看，《行政強(qiáng)制法》只規(guī)定了委托給第三人履行，這其中第三人必然就包括了公法組織和私法組織。但是，從代履行設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，將第三人引入到行政法律關(guān)系當(dāng)中來(lái)，就是為了緩解二者之間的緊張的關(guān)系，如果第三人為行政機(jī)關(guān)，這一目的可能難以實(shí)現(xiàn)，而且也會(huì)增加機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)的成本，增加的成本最終可能會(huì)由相對(duì)人承擔(dān)，導(dǎo)致相對(duì)人的承擔(dān)更多不必要的費(fèi)用，所以，無(wú)需通過(guò)行政機(jī)關(guān)合作的方式來(lái)為相對(duì)人履行義務(wù)。

3.第三人具備相應(yīng)的專業(yè)技能

第三人應(yīng)當(dāng)有可以代替義務(wù)人完全履行義務(wù)的能力。因?yàn)榇男斜举|(zhì)上是行政機(jī)關(guān)利用民間資源代替義務(wù)人履行義務(wù)的行為，如果履行主體不具備相應(yīng)的能力，則無(wú)法勝任代履行事項(xiàng)，所以，具備履行能力是成為代履行第三人的必備條件。具體顯現(xiàn)在，其一，履行主體應(yīng)當(dāng)熟悉相應(yīng)的法律知識(shí)，在履行的過(guò)程中，由于履行主體是民間機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)關(guān)，對(duì)法律法規(guī)的熟悉程度不夠，所以履行主體相對(duì)而言更加容易有意或無(wú)意的損害行政相對(duì)人的權(quán)益，熟悉現(xiàn)有法律法律，確保在法律允許的框架內(nèi)和行政機(jī)關(guān)的委托范圍內(nèi)執(zhí)行是代履行制度的應(yīng)有之義；其二，履行主體應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的物質(zhì)條件，根據(jù)法條的列舉，該制度的適用范圍僅僅限于交通安全、環(huán)境污染或者自然資源這幾個(gè)方面，為了面對(duì)某些復(fù)雜的突發(fā)情況，如果不具備一定的專業(yè)設(shè)備或者操作人員沒(méi)有相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，就不能很好的勝任這項(xiàng)任務(wù)，若是處理不當(dāng)，很容易對(duì)環(huán)境或者他人造成二次傷害，后果更加嚴(yán)重。

（四）代履行費(fèi)用的確定

在代履行費(fèi)用的確定當(dāng)中，成本的確定是費(fèi)用確定的基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)既可以決定由自己代履行，也可以由第三人代履行，因此，成本的規(guī)定也必須考慮到這兩種不一樣的方式。

1.行政機(jī)關(guān)代履行

在行政機(jī)關(guān)代履行的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)也為此支出了相關(guān)的費(fèi)用，比如人力、物力、租用設(shè)備等。一般地看，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的公務(wù)員工資由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，國(guó)家已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了支付，所以在計(jì)算代履行成本的過(guò)程當(dāng)中，執(zhí)行人員的人工費(fèi)用不應(yīng)計(jì)算在內(nèi)，[14]不應(yīng)該再額外收取因違反義務(wù)而產(chǎn)生的告誡程序所需費(fèi)用及調(diào)查費(fèi)用。并且，行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)著維護(hù)社會(huì)秩序的本能，不存在盈利一說(shuō)。章劍生教授認(rèn)為，不能以代履行作為創(chuàng)收業(yè)務(wù)，其目的是實(shí)現(xiàn)相對(duì)人對(duì)義務(wù)的履行，而不是課以其他行政負(fù)擔(dān)。[15]因此，由行政機(jī)關(guān)代履行的情況下，費(fèi)用的確定只需要計(jì)算行政機(jī)關(guān)在代履行過(guò)程中所花費(fèi)的實(shí)際費(fèi)用即可。

2.委托第三人代履行

在第三人代履行情況下，費(fèi)用可以采用“成本加適當(dāng)?shù)挠边@一模式來(lái)確定。成本應(yīng)該包括“必要性支出費(fèi)用”和“其他必要費(fèi)用”，前者是指第三人在代履行過(guò)程中直接耗費(fèi)的費(fèi)用，如人工成本、材料使用費(fèi)、設(shè)備租賃費(fèi)和人員報(bào)酬等；后者是指商主體在平常狀態(tài)下正常運(yùn)行所必需的成本，例如門面租金、機(jī)器折舊費(fèi)等。第三人作為私法人主體，并不承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公共秩序的職能，使第三人適當(dāng)?shù)挠兄谔岣叩谌思尤氪男兄贫鹊姆e極性。若是限制第三人在代履行過(guò)程當(dāng)中的盈利，勢(shì)必不符合市場(chǎng)當(dāng)中經(jīng)濟(jì)主體趨利性的特征，關(guān)鍵在于如何合理確定第三人盈利空間，可以在義務(wù)主體的費(fèi)用支出與第三人適當(dāng)盈利之間達(dá)到合理的平衡。一般地看，盈利空間應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件來(lái)確定，經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)的地區(qū)，人工成本偏高，履行費(fèi)用也比一般地區(qū)高。由于代履行具有一定的公共性，必然要受到公法的調(diào)整，為了防止第三人惡意抬高成本損害義務(wù)人權(quán)益，實(shí)際收取的總費(fèi)用不得超過(guò)一般人履行所收取的費(fèi)用。