京津冀一體化視域下流域水污染共治問題研究

李盛豐

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊050000）

京津冀三地地域相承、水脈相連，水資源作為生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略要素之一，為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。在京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國家總體戰(zhàn)略規(guī)劃之下，三地區(qū)域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理便是三地政府急需完成的任務(wù)之一。當(dāng)前，三地面臨的水資源緊缺、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題已經(jīng)深深影響著人們的日常生產(chǎn)生活，制約著區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，如何加快建立京津冀水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，通過協(xié)同治理手段來有效解決上述難題，已經(jīng)成為京津冀三地政府的重要工作之一[1]。

1 京津冀一體化下流域水污染之現(xiàn)實困境

京津冀一體化是國家重要的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。近些年，三地在協(xié)同發(fā)展方面取得了諸多成果，但水資源匱乏與污染始終是制約其發(fā)展的“瓶頸”。2017年，北京市共監(jiān)測五大水系有水河流98條（段），其中，污水類IV類、V類、劣V類仍然占比51.4%，北京市的水污染現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重危害到水生態(tài)安全及人民的用水安全，急需予以治理[2]。2018年，天津市的20個國家考核斷面中，污水類Ⅳ類、V類、劣V類仍然占比60%，天津市水污染現(xiàn)狀依舊不容樂觀，僅靠天津市的單獨力量，難以高效治理[3]。2018年，河北省實際監(jiān)測210個監(jiān)測點位，未達(dá)到優(yōu)良水質(zhì)斷面占比高達(dá)46.7%[4]。隨著北京非首都功能疏解全面實施以來，河北省承接了諸多家高污染企業(yè)，也導(dǎo)致了河北省的工業(yè)水污染物排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過北京市和天津市，主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和生化需氧量。京津冀三地同處海河流域，眾多河流屬上下游關(guān)系，水的流動性及高度滲透性使得處于人口聚集區(qū)和農(nóng)業(yè)、工業(yè)密集區(qū)的京津冀在水污染問題上處于“榮損共俱”的現(xiàn)實狀態(tài)，“有河皆干，有水皆污”是京津冀發(fā)展過程中不得不面對的尷尬處境。當(dāng)前，三地污染物的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了水資源環(huán)境容量與承載力，不僅諸多地表河流受到污染，地下水也同樣受到嚴(yán)重污染。雖然京津冀三地根據(jù)我國《水污染防治法》制定了相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章以及管理制度，但是從另一層面而言，實則是人為地將流域水生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了分割，反而加大了流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的難度[5]。

2 困境之內(nèi)在機(jī)理剖析

2.1 京津冀水污染防治立法與水污染防治現(xiàn)狀“不匹配”

三地共處海河流域，眾多河流屬上下游關(guān)系，錯綜復(fù)雜的海河水系將三地緊密聯(lián)結(jié)，基于流域內(nèi)水的流動性、高度滲透性等特點，該地區(qū)的水污染呈現(xiàn)出“整體性”態(tài)勢，但京津冀三地在協(xié)同立法治理水污染方面卻呈“碎片化”特點：一方面是三地立法節(jié)奏嚴(yán)重不同步，能夠合并“同類項”且處于“同一日程”的立法較少，三地在水污染治理方面的協(xié)同立法現(xiàn)狀明顯滯后于京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐；另一方面主要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域狹窄、立法數(shù)量嚴(yán)重不足，三地立法事項少有交集，更多的協(xié)同立法事項主要集中在大氣污染防治層面，水污染防治協(xié)同立法數(shù)量相對較少。三地在水環(huán)境治理實踐中需破解的共性問題很多，但是環(huán)境立法集中度不高，三地流域水污染防治立法現(xiàn)狀顯然與該區(qū)域的水污染現(xiàn)狀及水污染治理一體化要求嚴(yán)重“不匹配”。三地面對整體流域的水污染難題，各自立法，整個地區(qū)缺乏統(tǒng)一的水污染防治頂層設(shè)計，致使水污染防治行動難以在大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，這也正是京津冀地區(qū)水污染“久治不愈”之病根所在。

2.2 分割式自我治理體制與流域水污染整體性“不協(xié)同”

京津冀三地的功能定位不同，也就導(dǎo)致了三地之利益權(quán)衡存在差異，京津冀三地不同部門之間在協(xié)同治理水污染的過程中，基于各自不同的立場與地方利益考量，容易產(chǎn)生工作的“分散化”、管理的“碎片化”、效能的“低端化”，水環(huán)境治理中“九龍治水”就是分割式自我治理體制與流域水污染整體性“不協(xié)同”的典型表現(xiàn)。同時，在三地沒有統(tǒng)一的流域水污染防治頂層設(shè)計困境下，京津冀區(qū)域內(nèi)的水生態(tài)治理和保護(hù)長期處于分散式的自我管理、自我防治狀態(tài)。而一個區(qū)域有其自身的整體性特點，一個區(qū)域的水生態(tài)是整體的，而不是相互分散獨立的，水自身的流動性及循環(huán)性，也使得水體污染迅速擴(kuò)散漫延，水的高度滲透性，也會使得地表水污染危及到地下水水質(zhì)。京津冀一省兩市地域相連，水域融合，水污染治理本應(yīng)做到“協(xié)同發(fā)力”；相反，若采取分散式治理體制，單一行政區(qū)劃治理水污染的僵化措施與水流域的整體性治理規(guī)律相違背，跨區(qū)域水污染事件一旦爆發(fā)，單一政府在水污染治理問題上就會陷入“心有余而力不足”之困境，三地協(xié)同治污合力必將被極大地削弱。

2.3 京津冀協(xié)同發(fā)展與水污染協(xié)同治理“不同步”

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀政策背景之下，京津冀三地依托自身特色及優(yōu)勢，形成了與自身情況契合的整體發(fā)展體系。三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、交通體系一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化、城市發(fā)展一體化、科學(xué)技術(shù)一體化方面均取得了一定成果[6]。三地協(xié)同發(fā)展的背后，是對水資源的大肆掠奪和污水的肆意排放，加之污染后期治理不及時、不全面、不到位，導(dǎo)致京津冀地區(qū)水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為三地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了堅實的政策保障，但三地在發(fā)展的過程中并沒有對造成的跨界水污染予以一體化治理。三地政府在追求利益最大化的同時，卻恪守“一畝三分地”的固化思維，這就使得共享區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與水污染共同治理相違背。

2.4 京津冀水資源利用機(jī)制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“不對稱”

基于三地的區(qū)位功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及產(chǎn)業(yè)分布不同，雖然河北省相較于京津兩市，水資源“相對豐富”，但不可回避的是河北省自身也面臨著水質(zhì)污染嚴(yán)重、水資源緊缺的困境，卻仍然要以犧牲“自己”的利益保障京津兩地的供水安全[7]。應(yīng)該看到，流域生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境要素的多樣性及治理措施的復(fù)雜性、綜合性勢必要投入大量的成本。為了加強(qiáng)水資源的保護(hù)，確保輸向京津的水質(zhì)安全，河北省在水資源保護(hù)和水污染治理建設(shè)方面加大資本投入，也關(guān)停了一些污染企業(yè)，放棄了一些對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有拉動作用的投資項目。京津冀三地同處一流域，三地都有平等發(fā)展的機(jī)會和權(quán)利，長期作為生態(tài)效益獲得者的京津兩地，并沒有向處于上游地區(qū)的河北支付足夠的生態(tài)補(bǔ)償費用[8]。京津冀水資源利用機(jī)制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長期“不對稱”，河北長期處于“付出大于收益”的尷尬處境。如果三地政府只為追求自身發(fā)展，盡其所能地?fù)屨假Y源、謀取利益，相互不進(jìn)行政策支持和反哺，不僅不利于河北自身水資源的利用及保護(hù)，同時也會加劇河北水生態(tài)環(huán)境的惡化程度，也必然直接影響京津兩地的供水安全，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難以實現(xiàn)。

3 “本土化”治理路徑選擇

域外國家在跨區(qū)域水污染治理方面采取了“保證金制度”“統(tǒng)一聯(lián)合立法”“完善水權(quán)交易制度”等一系列措施，具有一定借鑒意義[9]。對于京津冀區(qū)域水污染治理問題的研究，不可盲目照搬照用，單純強(qiáng)調(diào)國外流域水污染治理的成功經(jīng)驗而忽視中國具體流域的現(xiàn)實狀況及困境，或者研究只集中在某一治理措施，缺乏系統(tǒng)性思維和整體治理思路，那么針對京津冀區(qū)域水污染提出的治理措施其針對性和可操作性必定不強(qiáng)，全盤移植國外治理經(jīng)驗也必然會導(dǎo)致治理措施“水土不服”。為此，在研習(xí)國外跨流域水污染治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，取其精華，“以‘我’為主”，“為‘我’所用”，提出系列具有可操作性、適應(yīng)京津冀“本土化”特點的治理舉措。

3.1 打破“一畝三分地”僵局：立法治理跨界水污染

國外針對跨流域水污染往往以整個流域為依托，以流域立法為形式進(jìn)行治理，這對京津冀三地協(xié)同立法治理跨界水污染具有借鑒意義[10]。目前，京津冀一體化下水污染協(xié)同治理的法律依據(jù)僅有《水污染防治法》第十六條。其規(guī)定了防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，但這僅從原則上規(guī)定了政府間應(yīng)該加強(qiáng)交流與合作，缺少可操作性。盡管京津冀流域內(nèi)已成立一些環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)小組或三地區(qū)之間的聯(lián)席會議，出臺了一些地方性法規(guī)及政府規(guī)章文件，但在面對跨行政區(qū)域的流域水污染問題時，仍顯得力不從心。因而要建立水生態(tài)協(xié)同治理法律體系，以區(qū)域治理為目標(biāo)，三地協(xié)作立法，共同制定一部適用于整個流域的法律——《京津冀流域管理條例》，或者由全國人大及其常委會制定一部專門的、適合京津冀區(qū)域水污染保護(hù)治理的法律，由單一的依據(jù)各地方性法律法規(guī)聯(lián)合行政執(zhí)法轉(zhuǎn)向區(qū)域法律依法治理轉(zhuǎn)變，以此消除三地水污染防治政策、法規(guī)間的沖突與矛盾。

3.2 消除“與鄰為壑”思維：搭建權(quán)威跨界水污染治理機(jī)構(gòu)

三地政府應(yīng)認(rèn)識到在水污染問題上的“榮損共俱”現(xiàn)實狀態(tài)，認(rèn)清其中的利害關(guān)系，立足于本區(qū)域水資源現(xiàn)狀，實現(xiàn)對京津冀區(qū)域各自然資源要素的統(tǒng)籌分配，形成治污合力。為此，三地政府要打破“行政壁壘”，消除“與鄰為壑”思維，通過強(qiáng)有力的流域水污染協(xié)同立法支撐跨界水污染治理行動。通過立法，為搭建權(quán)威的跨界水污染治理機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)。在法律支撐下，在流域內(nèi)構(gòu)建一個綜合管理機(jī)構(gòu)，對整個區(qū)域的水事問題進(jìn)行統(tǒng)一治理，即具體負(fù)責(zé)流域水資源規(guī)劃、水質(zhì)的保護(hù)、污染的治理、水量的配置等事項。

3.3 堅持“互惠互利”模式：再生水調(diào)水工程和聯(lián)合供熱工程

再生水利用是京津冀水資源極度短缺及水污染嚴(yán)重背景下的又一路徑選擇。對于京津冀這種城市污水排放量大的省市，只要有城市污水的產(chǎn)生，就有穩(wěn)定可靠的再生水，因地制宜，比遠(yuǎn)距離引水便宜，更具經(jīng)濟(jì)可行性。同時，處理后的再生水可用于城市綠化、工業(yè)生產(chǎn)、街道清洗、公共消防等方面。再生水的循環(huán)利用，既能減少對優(yōu)質(zhì)水資源的消耗量，改善水資源短缺現(xiàn)狀，同時還能加大對污水的處理，減輕對環(huán)境的影響，能帶來顯著的社會效益及生態(tài)效益。再生水目前已經(jīng)成為北京市的第二大水源，北京市也與河北省建立跨區(qū)域再生水調(diào)水工程和聯(lián)合供熱工程，將北京通州碧水再生水廠的再生水通過管線輸送給河北省的三河熱電廠作為循環(huán)冷卻水。同時，三河熱電廠還向北京通州新城輸送熱力。隨著北京非首都功能疏解的進(jìn)一步實施，諸多化工、鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)移河北，可借鑒北京通州碧水再生水廠與河北三河熱電廠的經(jīng)驗，也可在鋼鐵行業(yè)、化工行業(yè)、船舶行業(yè)等實現(xiàn)再生水的利用，同時，又可將生產(chǎn)的電力、熱力、工業(yè)產(chǎn)品對內(nèi)、對外輸送，實現(xiàn)“互利共贏”。

3.4 實施“以水定城”舉措：編制實施水生態(tài)空間管控規(guī)劃

“以水定城”就是把水資源作為城市發(fā)展的前置性條件，摒除“以人定城”的固化思維，依據(jù)一個城市的水資源稟賦條件、水資源承載現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，將與水相關(guān)的各類社會經(jīng)濟(jì)活動限定在合理范圍之內(nèi)，促進(jìn)城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理分布，以實現(xiàn)城市的良性高效發(fā)展。自然資源部于2019年對國土空間規(guī)劃各項工作作出部署，而水生態(tài)空間作為國土空間的核心構(gòu)成部分，對國土空間的整體規(guī)劃起到重要的保障作用。為此，應(yīng)盡快編制和實施水生態(tài)空間管控規(guī)劃，界清全國及京津冀區(qū)域水資源利用的上限、水環(huán)境的質(zhì)量底線，明確水生態(tài)各個功能區(qū)保護(hù)底線方面的要求，構(gòu)筑高效集約產(chǎn)業(yè)空間、宜居舒適生活空間、天藍(lán)水清生態(tài)空間并存的國土空間開發(fā)格局。

4 結(jié)論

京津冀三地若想破除當(dāng)前流域水污染治理困境，必須秉承“優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏”的理念，同時要明確認(rèn)識到水污染協(xié)同防治應(yīng)做到“防治結(jié)合”，“防”與“治”是治污的兩個抓手，不可孤立認(rèn)為水污染治理只有“治”而無“防”。同時，京津冀流域的水污染治理也并非“一家之事”，三地只有做到立法、組織、標(biāo)準(zhǔn)、管理、補(bǔ)償、懲治等諸多方面的統(tǒng)一，形成三地聯(lián)動治理機(jī)制，才能在協(xié)同發(fā)展的同時，實現(xiàn)人水和諧、生態(tài)友好的美好愿景。