精準施策，打造承接產(chǎn)業(yè)轉移的良好生態(tài)體系

李旦梅

（永州市人民政府，湖南 永州 425000）

為促進高質量發(fā)展和加快推進中西部地區(qū)發(fā)展，國家發(fā)改委批復通過了湖南省的《湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)總體方案》[1]，同意建設“湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)示范區(qū)”，作為全國四個承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)之一。這是中央實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，也是優(yōu)化我國生產(chǎn)力空間布局、形成合理產(chǎn)業(yè)分工體系、調整產(chǎn)業(yè)結構、提高供給質量、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的必然選擇。這對于湖南、對于永州都是重大機遇。省委、省政府對示范區(qū)建設極為重視，于2018年11月迅速召開推進大會，并制定出臺示范區(qū)建設的政策措施，對示范區(qū)建設作出了全面部署和安排。為貫徹落實好中央和省委、省政府的有關決策部署，永州市委、市政府專題研究出臺了《永州市承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》《永州市人民政府關于加快湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)建設的若干政策措施》，并于2019年7月召開了承接產(chǎn)業(yè)轉移推進大會，但在實施過程中許多同志觀念并沒有轉變過來，只是被動的承接，目前我們在很多方面仍有改進的空間，這也是永州發(fā)展的空間。本文結合2018年筆者在深圳市經(jīng)濟貿易和信息化委員會掛職時研究了解的情況，根據(jù)永州實際探討如何做好承接對接工作。

一、關于產(chǎn)業(yè)轉移基本情況

根據(jù)全球經(jīng)濟發(fā)展情況，當一個地方的人均GDP達到1萬美元左右時，各項要素成本不斷上升，而產(chǎn)品的市場需求卻還在，這就會導致相關產(chǎn)業(yè)向低成本地區(qū)轉移，我國發(fā)達地區(qū)目前仍然處于這樣一個階段中，比如深圳市90年代中后期即已開始的騰籠換鳥，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和電子信息等主導產(chǎn)業(yè)開始外溢或轉往東莞、佛山、蘇州等地，近幾年轉往東南亞和內地較多，也有隨著產(chǎn)業(yè)鏈上下游轉往歐美、日本等地的，如福耀玻璃、順絡電子等企業(yè)，轉移的產(chǎn)業(yè)從低端的輕紡制鞋、皮具箱包到中端的電池、家電到較高端的安防設施等電子元器件，產(chǎn)業(yè)層次逐步提升。許多中小企業(yè)都是租廠房，隨著產(chǎn)業(yè)結構的升級，2018年前后廠房和員工的住房租金都基本翻倍增長，且漲價預期持續(xù)存在，租房企業(yè)急需找到一個長久的家，擁有或后續(xù)可能擁有自己的廠房，導致產(chǎn)業(yè)轉移加速，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或處于產(chǎn)業(yè)價值鏈低端的企業(yè)尤其迫切。通常全球的產(chǎn)業(yè)轉移是跨國家從發(fā)達地區(qū)轉往欠發(fā)達地區(qū)，由于我國各地區(qū)發(fā)展極不平衡，且地域廣闊，這就使內部欠發(fā)達地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移成為可能。

二、關于承接產(chǎn)業(yè)轉移的要素條件

根據(jù)永州市的區(qū)位，承接和對接粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)是具備一定優(yōu)勢的，也有了一定的產(chǎn)業(yè)基礎，要把粵港澳大灣區(qū)作為承接產(chǎn)業(yè)轉移的主要來源地。深圳市是粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)龍頭城市，其GDP從1979年只有1.96億元人民幣發(fā)展到2018年的2.42萬億元人民幣，四十年時間增長了一萬多倍，其最初也是從承接產(chǎn)業(yè)轉移開始的，如何從一個小漁村發(fā)展成具有國際影響力和國際競爭力的現(xiàn)代化大都市，其發(fā)展理念和經(jīng)驗值得我們好好研究和借鑒。深圳的發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了三個階段：第一個階段從1979年起步時期的無資金、無管理經(jīng)驗、無人才，以優(yōu)惠政策為主導，吸引外資到深圳投資，當時的產(chǎn)業(yè)層次也以服裝、家具、鐘表等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主。第二個階段是上世紀90年代有了一定的產(chǎn)業(yè)基礎后，鼓勵民企創(chuàng)業(yè)為外企配套，逐步完善產(chǎn)業(yè)鏈，培育起自己的企業(yè)；第三個階段是從2008年開始進入自主創(chuàng)新階段，高度重視科技創(chuàng)新，相關政策也調整到鼓勵技改、研發(fā)投入，人才、金融政策配套跟進，開啟了國產(chǎn)替代進口戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)層次極大提升，開始逐步參與國際競爭，到2014年有些優(yōu)惠政策開始退出。從深圳的發(fā)展經(jīng)驗看，是引進與自主培育相結合的，而不是簡單被動的承接發(fā)達國家的落后產(chǎn)業(yè)，自主培育出了華為、騰訊、大疆等世界級科技巨頭。同時高度重視培育產(chǎn)業(yè)集群，各項要素資源、技術引進、研發(fā)、財政政策等全方位向規(guī)劃產(chǎn)業(yè)傾斜。據(jù)了解，在現(xiàn)代電子信息領域新研發(fā)出來一個產(chǎn)品，要把它變成成品，在美國通常需要兩至三個月，而在深圳只需要一周左右，這就是深圳的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。

企業(yè)選擇長期發(fā)展的地方，考慮的是最終的綜合成本，具體涉及土地、用工、用能、物流、資金等顯性成本，也包括政策、政務服務效率、產(chǎn)業(yè)配套和集群程度、社會化服務便利程度等隱性成本。早期轉移的企業(yè)主要考慮顯性成本較多，近年來開始注重基礎設施完善程度和上下游產(chǎn)業(yè)鏈的完整性，有部分轉往東南亞的企業(yè)發(fā)現(xiàn)因配套不完善等因素導致最終的綜合成本并不低，加上國內的政局穩(wěn)定，于是又轉回了深圳等灣區(qū)城市。在全球化的背景下談承接產(chǎn)業(yè)轉移，必須從全球的視角看產(chǎn)業(yè)布局。目前東南亞地區(qū)的產(chǎn)業(yè)水平與中國內地較為接近，也是重要的產(chǎn)業(yè)轉移承接地，與之對比，能夠發(fā)現(xiàn)我們自身的優(yōu)勢與短板。東南亞國家與歐美、中國的關稅都很低，甚至是零關稅，在中美貿易戰(zhàn)背景下對國內企業(yè)很有吸引力。不少國家還學習深圳經(jīng)驗，為了招商引資出臺了優(yōu)惠政策，越南就實施了工業(yè)園區(qū)企業(yè)2免4減半政策，20多個特區(qū)更是實行4免9減半政策，一些國家的工業(yè)園區(qū)實行零地價。用電價格有優(yōu)勢，如越南的工業(yè)用電價格幾乎只有永州的一半。工人工資只有國內的三分之一到二分之一，勞動力生產(chǎn)效率逐步提高，已逐步接近中國內地工人?；A設施和產(chǎn)業(yè)鏈條也逐步完善?？偠灾壳爸袊鴥鹊氐囊刭Y源、政策和基礎設施配套優(yōu)勢已不明顯，當然比起一些動蕩不安的國家，政局穩(wěn)定還是一個比較大的優(yōu)勢。通過對比，永州雖然比沿海發(fā)達地區(qū)部分顯性要素成本低，但與產(chǎn)業(yè)基礎接近的東南亞比較已無明顯競爭優(yōu)勢，資金、技術、人才、物流和產(chǎn)業(yè)體系仍是短板。只有轉變思路，在軟環(huán)境方面打造核心競爭力，借用粵港澳大灣區(qū)的資金、技術和人才，在產(chǎn)業(yè)方面成體系、成鏈條布局，降低企業(yè)綜合成本，才能贏得先機，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。

三、大力推進供給側結構性改革，打造承接產(chǎn)業(yè)轉移的良好生態(tài)體系

粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)已成體系，內地承接地區(qū)要爭取融入這個體系，找準自己的位子，搭上大灣區(qū)發(fā)展的快車。要實現(xiàn)較好的對接，必須在體制機制上尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境上，與對方基本一致，進一步按市場規(guī)律辦事。事實證明，重慶、蘇州等地與大灣區(qū)類似的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展都不錯。

（一）理清發(fā)展思路，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

要按照市委、市政府的總體部署，堅持新發(fā)展理念和提高發(fā)展質量要求，以供給側結構性改革為主線，堅持綠色發(fā)展，著眼于永州產(chǎn)業(yè)和資源基礎，培育與粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系相融的現(xiàn)代經(jīng)濟體系，推進實體產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展，努力提升政府治理能力和服務水平，提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載能力，培育市場化、社會化的專業(yè)服務機構，提供專業(yè)化、精準化的園區(qū)服務，打造適合實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)體系，做大做強實體產(chǎn)業(yè)。

必須進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，根據(jù)自身條件精準對接擬承接地產(chǎn)業(yè)，以有限的資源、財力和人才，扶持相關產(chǎn)業(yè)做大做強，形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。各類產(chǎn)業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)層次不同，其投資強度也不同，通常情況下，產(chǎn)業(yè)層次越高，其投資強度越大，對科研、人才和金融支持的要求越高，落后地區(qū)要與發(fā)達地區(qū)適當錯位，避其鋒芒，不可盲目貪大求洋，避免項目爛尾和成效低下。比如現(xiàn)在很熱的芯片項目，投入動輒上百億元人民幣，產(chǎn)品迭代快，研發(fā)投入也大，對人才和當?shù)刎斦嵙Χ家蟾?，企業(yè)即使來落后地區(qū)，往往也是即將淘汰的落后產(chǎn)能。所以，要請專業(yè)機構進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，最好是請大灣區(qū)的專業(yè)機構，其規(guī)劃更加注重可落地性和可操作性，使我們的產(chǎn)業(yè)精準對接大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)，根據(jù)自身實力參與其分工，借助其技術、資金、管理資源實現(xiàn)我們的高質量發(fā)展。隨著沿海發(fā)達地區(qū)各項要素成本不斷上升，農(nóng)業(yè)是重點轉移產(chǎn)業(yè)，要發(fā)揮永州地域廣闊、生態(tài)環(huán)境良好和國家級出口食品農(nóng)產(chǎn)品質量安全示范市的金字招牌作用，導入灣區(qū)資本，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把永州打造成湖南省最大最有影響力的出口蔬菜和食品基地。工業(yè)領域規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)不宜鋪的太寬，瞄準兩個左右核心產(chǎn)業(yè)重點打造，形成競爭優(yōu)勢。隨著5G的商用，大量的應用場景智能化成為可能，在催生大量新的服務業(yè)態(tài)的同時，電子信息產(chǎn)業(yè)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也將迎來爆發(fā)式的增長，而電子信息產(chǎn)業(yè)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也是大灣區(qū)的核心產(chǎn)業(yè)，外溢效應明顯，要搶抓機遇，作為重點對接產(chǎn)業(yè)加以謀劃布局和扶持。永州市是文旅資源大市，產(chǎn)業(yè)化空間較大，而粵港澳大灣區(qū)又是全國休閑旅游最大的消費市場，要圍繞這個目標市場重點打造。金融是經(jīng)濟發(fā)展的支撐，要作為重點研究領域，努力對接現(xiàn)代金融體系，導入發(fā)達地區(qū)資本，支持永州實體企業(yè)發(fā)展。規(guī)劃必須對產(chǎn)業(yè)空間保障進行明確規(guī)定，這個空間規(guī)劃必須是與城市功能規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等多規(guī)合一的。規(guī)劃要有政策保障要求，根據(jù)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)，針對企業(yè)痛點、難點制定精準的產(chǎn)業(yè)政策吸引相關企業(yè)入駐，引導產(chǎn)業(yè)成鏈、成群發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，最大程度提高企業(yè)效率，降低各項成本。同時不能把規(guī)劃丟給第三方機構撒手不管，而要共同研究，在研究中進一步理清思路，統(tǒng)一思想。

（二）建立招商引資聯(lián)審機制，把握好項目選擇原則

招商引資不能為了招商而招商，而是要為地方增加稅收和就業(yè)崗位，在符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的前提下，這兩點要成為基本原則，根據(jù)企業(yè)產(chǎn)生的貢獻大小取舍項目。要算大賬，不算小賬，圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃朝著產(chǎn)業(yè)集群方向招引和培育。有些項目雖然本身貢獻不是很大，但卻對整個產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大，帶動力強，或是產(chǎn)業(yè)發(fā)展必備的，如物流，如產(chǎn)業(yè)鏈中的短板項目。要建立招商引資聯(lián)席會議制度，引進產(chǎn)業(yè)和相關項目要有審核機制，涉及對相關政策突破較大的項目，要進行集體研究，防止決策失誤，盡量減少因信息不對稱而導致的土地、資金浪費等各類風險，甚至假借創(chuàng)新名義搞利益輸送，使有限的資源最大限度的發(fā)揮作用。

（三）進一步明確責任，理順招商引資體制機制

目前在招商引資方面存在較為嚴重的責權脫節(jié)現(xiàn)象，招商部門有招商的責任，也是被考核對象，實際上既沒有掌握要素資源，又沒有管理權限，也不管開發(fā)；而掌握資源和管理權限與開發(fā)主體卻沒有招商責任或責任很小，招商積極性不高。招商和開發(fā)錯位、兩張皮，責權不一致，招商實效有待提高。要把責任壓到開發(fā)主體、行業(yè)主管部門和產(chǎn)業(yè)平臺上去，大力推進城投和經(jīng)投公司轉型，成為產(chǎn)業(yè)園的建設者和運營商，各級園區(qū)和城投公司、經(jīng)投公司應成為園區(qū)建設和招商引資的主體，園區(qū)是產(chǎn)業(yè)建設的主戰(zhàn)場，將園區(qū)招商引資和產(chǎn)業(yè)培育作為園區(qū)績效考核的主要指標。各部門要強化服務意識，進一步規(guī)范各項政務服務流程，對園區(qū)進一步賦權，大力實施智慧政務工程，推廣“不見面”手續(xù)辦理。商務部門的工作重點轉向目標、規(guī)則的制定，宏觀調度和考核，招商平臺的搭建，重大項目的招商、協(xié)調和聯(lián)審等工作，并配強隊伍，提高專業(yè)化水平。招商引資不能總是撿到籃子里就是菜，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃針對性招引產(chǎn)業(yè)，可通過同類產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)的行業(yè)協(xié)會、會計師事務所等機構，尋找所需企業(yè)，帶規(guī)劃（要素保障）、帶產(chǎn)業(yè)政策上門招商，積極探索委托中介機構招商。

（四）進一步規(guī)范政府服務，為實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一個良好環(huán)境

關于投資環(huán)境問題是一個老生常談的問題，不能僅僅停留在不去騷擾企業(yè)和不索拿卡要的層面。政府提供的各項管理和服務也是供給側，要與提高國家治理能力和治理水平結合起來，從體制機制上做文章，推進政府供給側從粗放式管理朝著科學化、規(guī)范化、精細化、法制化方向努力邁進。招商引資對于政府方和投資方最終都是一個算賬的過程，要將涉及投資方的各項利益的相關政策、要素價格等形成規(guī)范的、公開的、投資方易于知悉的游戲規(guī)則，以利于投資方算清賬，有一個明朗的預期來決策是否來永州投資。

目前永州市相關部門在管理、服務和政策執(zhí)行的規(guī)范性、透明性方面的改進空間還比較大，尤其是土地交易在操作層面需要調整一些觀念和方法，這事關投資方能否進來的第一步。目前地方的土地交易在大的政策方面是執(zhí)行國家政策，但在操作層面存在以單塊地的成本來確定其售價的情況。土地價格是由周邊配套程度和附著產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)決定的，而每塊土地的征收成本也與投資方無關，對土地的成本和收益要統(tǒng)籌經(jīng)營，不能以單塊地是否盈虧來決定售價，要進一步降低單塊土地征收成本對其掛牌價格的影響。有些地塊可能很偏，但為了發(fā)展產(chǎn)業(yè)虧本也得賣，成熟地段土地的溢價很高，收益應該是政府的，以此來彌補收益差的地塊，總之，眼光要放長遠一點，算大賬，算綜合賬。同時為了公平起見，所有土地尤其是產(chǎn)業(yè)項目地塊應該至少三通一平出讓（投資方另有要求的除外），土地平整與否成本差異很大，統(tǒng)一標準出讓利于投資方初期未正式進入時的成本測算。地塊的容積率是核心指標，應明確并進入合同條款。大型項目應分批供地，不應一次性占用大量土地指標，尤其是處于概念期的項目，避免導致其它項目無指標供地。

（五）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園建設和服務，提供產(chǎn)業(yè)承接的合適載體

要以園區(qū)為切入重點對接粵港澳大灣區(qū)，根據(jù)大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定產(chǎn)業(yè)園建設規(guī)劃，尤其是新的園中園，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)需要，建設相應層高、跨度和承重能力的標準廠房，提高廠房利用率，配套與產(chǎn)業(yè)需求相適宜的道路、供電、供氣、供水等基礎設施。按照產(chǎn)城融合理念，配套建設30%-40%的公租房和服務設施，一方面平滑前期投入成本，另一方面方便企業(yè)及員工的生產(chǎn)、生活，降低成本，提升體驗舒適度，同時降低城市交通組織難度。園區(qū)要將產(chǎn)業(yè)建設作為主要工作職責，要成體制的派員到大灣區(qū)的園區(qū)學習工業(yè)園區(qū)的建設理念、運營經(jīng)驗、招商和服務模式，要進一步厘清政府與企業(yè)的邊界，探索按共享和市場化理念提供專業(yè)、優(yōu)質、高效、低成本的社會化服務，一并培育相關服務業(yè)企業(yè)。要引進大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)園建設和運營企業(yè)來永州發(fā)展，以導入發(fā)達地區(qū)的資本、技術、產(chǎn)業(yè)、金融服務及先進的管理經(jīng)驗，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（六）強化人才培訓，解決企業(yè)用工難題

永州本是人口大市，但轉移企業(yè)普遍反映招工難。一些縣區(qū)的做法是把任務分解給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引導外出務工人員回流，效果不錯。要通過政策引導企業(yè)與沿海發(fā)達地區(qū)培訓機構合作，根據(jù)需要精準培訓員工，對熟練工適當提高聘用年齡，調整政策資金使用方向，強化員工多勞多得的政策引導和制度設計，時機成熟時也可以考慮建設自己的人力資源產(chǎn)業(yè)園。通過對企業(yè)技術改造和轉移中升級采購智能制造設備進行補貼，既引導企業(yè)在轉移中升級產(chǎn)業(yè)，也減少勞動力用工，多措并舉解決企業(yè)用工難題。

（七）創(chuàng)新金融支持，提升服務實體企業(yè)水平

由于一些企業(yè)轉過來時增加了設備，投入大，原來租廠房轉移過來后暫時還是租廠房，加上一些初創(chuàng)型企業(yè)本身就是輕資產(chǎn)，傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)抵押貸款已滿足不了需求，要積極探索根據(jù)企業(yè)的訂單、資金流等大數(shù)據(jù)為信用依據(jù)，提供貸款支持，通過知識產(chǎn)權質押貸款為高科技企業(yè)提供資金支持，通過物流、庫存原料、產(chǎn)成品等提供供應鏈金融服務。通過引進優(yōu)質科技孵化機構，吸引風險投資機構投資初創(chuàng)型科技企業(yè)，培育高科技企業(yè)高速成長。積極探索設立產(chǎn)業(yè)基金，參與投資市場前景好、運營團隊優(yōu)秀的項目，撬動社會資本投入，帶動成長型、科技型企業(yè)落戶永州。要制定產(chǎn)業(yè)基金投資項目操作規(guī)程，對基金運營團隊資質、投資項目選擇和風控進行嚴格規(guī)范，確保降低風險，培育優(yōu)質企業(yè)，產(chǎn)生良好收益。要逐步完善現(xiàn)代金融組織體系，提供更多、更為豐富的金融產(chǎn)品，貨幣政策要與產(chǎn)業(yè)政策相銜接，精準服務永州實體經(jīng)濟發(fā)展。