歷史建筑保護的領(lǐng)養(yǎng)機制與社會力量參與途徑研究*

吳永發(fā) 張 玲 湯曄崢

隨著文化遺產(chǎn)內(nèi)涵與外延的擴展，歷史建筑數(shù)量激增，但在保護的過程中，因其產(chǎn)權(quán)不明晰，歷史建筑的維護管理不足等問題，導致大量歷史建筑損壞加速，有些甚至處于瀕危狀態(tài)。自2005年以來，國務(wù)院印發(fā)遺產(chǎn)保護相關(guān)條例，倡導社會力量參與文物保護，將保護工作中的一部分職能讓位給社會組織、企業(yè)和個人等社會力量，在政策指引下，近年來，公司企業(yè)和行業(yè)協(xié)會等保護利用組織相繼成立。本文通過實地調(diào)研，分析既有的歷史建筑領(lǐng)養(yǎng)機制，探討社會力量介入到歷史建筑保護的途徑，為歷史建筑保護不足和利用不當?shù)葐栴}尋找解決辦法。

1 歷史建筑保護的背景與現(xiàn)實情況

1.1 歷史建筑保護的背景環(huán)境

城鎮(zhèn)化進程加速、人口流動加快，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建筑保護的難度加大，對推進歷史建筑的保護帶來挑戰(zhàn)。從第三次全國文物普查發(fā)現(xiàn)，共調(diào)查登記不可移動文物766722處，保存狀況較差的近26%，并且20年間有4.4萬處不可移動文物消失。①在《文物保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾嗎》一文中提到，“2014年，國家文物局選擇10個縣區(qū)的文物消失速率進行遙感監(jiān)測后發(fā)現(xiàn),歷史建筑的消失呈加快趨勢，平均消失率達4.7%?！泵鎸α看竺鎻V的基層文物保護工作，單一依靠政府的人員、資金投入可謂杯水車薪，許多歷史建筑依然面臨著保護不足甚至瀕臨毀壞的困境。所以引入非政府組織和社會力量參與及保護，進而厘清政府、社會、市場的關(guān)系，明確權(quán)責，拓寬渠道，形成歷史建筑有效保護機制非常必要。

1.2 歷史建筑保護實施現(xiàn)狀

當前歷史建筑的保護仍處于發(fā)展探索階段，從管理機構(gòu)的情況看，大量基層一線管理留白。于軍在《關(guān)于社會力量引入文物保護可行性的思考》一文中提到，“全國兩千多個縣級政府中單設(shè)文物局的很少，近三分之一的縣沒有文物行政管理部門，由縣博物館、縣文管所代行文物行政職能”。還有一部分縣沒有任何代管部門，難以有效履行文物行政職能。從資金投入的情況看，目前中央財政負擔的全國重點文物保護單位不到全部不可移動文物數(shù)量1%。在市縣一級，這一層級的文物數(shù)量最多，有約11萬余處縣級文物保護單位、以及近64萬處一般不可移動文物②，許多文物資源豐富的縣同時也是貧困縣，對建筑的保護難以保障。

與之對應(yīng)的是對高品質(zhì)文化生活“井噴”態(tài)勢的需求。歷史文物不再是“曲高和寡” “知音難覓”，民間收藏開始發(fā)端，文物保護的志愿者和社會組織開始涌現(xiàn)。2015年國家文物局選出的50個社會力量參與文物保護典型事例中，有普通農(nóng)民、退休干部、宗教人士、大學教授、港澳臺同胞、海外華僑、無償捐資修繕文物的農(nóng)民企業(yè)家、有較高聲望的成功人士等。這些社會力量參與到文物認定工作、保護監(jiān)督工作、承擔文物保護職責等各個領(lǐng)域。

1.3 歷史建筑社會參與保護經(jīng)驗

在歐洲，公眾參與機制較為完善，社會民眾及社會組織百年來一直參與到文化遺產(chǎn)保護實踐中，促進了遺產(chǎn)保護制度的完善。例如，英國是以信托組織為運作基礎(chǔ)的專業(yè)維護管理單位，在管理制度上建立了完備的經(jīng)營模式，一般以捐贈或者募集的款項為基金資助保護建筑和文化遺產(chǎn)，保證了英國大量古老莊園的保存和激活。德國政府為鼓勵社會力量參與對文化遺產(chǎn)的管理，提出“一歐元賣古堡”，將一些年久失修的古跡向社會出售，由購買者承擔維修費用及日常維護費用。意大利采用類似 “領(lǐng)養(yǎng)人”制度，政府掌握其所有權(quán)和監(jiān)督保護權(quán)的前提下，將部分博物館、古跡、遺址等逐步租讓給私人資本管理。另外，除了私人資本參與遺產(chǎn)建筑保護，意大利還一些慈善家團體也一直從事大量小型修復項目，政府希望來自全球各地的人參與，不僅可以提供資金，還包括貢獻專業(yè)知識。

美國越來越多的私營企業(yè)熱衷于參與到社會保護議題中，政府通過稅收優(yōu)惠政策，吸引民間資本投入歷史保護領(lǐng)域，并提出了企業(yè)的社會責任（CSR：corporate social responsibility）的概念，客觀上形成聯(lián)邦、地方政府、民間團體和個人共同參與的歷史遺產(chǎn)保護體系。有了固定的維護人和較穩(wěn)定的資金支持，很多文化遺產(chǎn)得以更好地保存下去，有效地連接了保護事業(yè)和經(jīng)營活動。

中國臺灣設(shè)立了專門的的古跡委管理單位，管理政府部門委托的合同，他們在組織整合、財務(wù)來源與分配、專業(yè)管理人員的培訓利用等方面比較靈活。同時，政府對于委托民間承擔歷史建筑的經(jīng)營工作明確了民間參與的方式，以BOT、無償BTO、有償BTO、OT、ROT、BOO與其它經(jīng)主管機關(guān)核定的等七種方式，希望由民間多元化的經(jīng)營創(chuàng)意與專業(yè)人才使文化遺產(chǎn)能夠獲得更為妥善的維護。

這些經(jīng)驗表明，對歷史文化遺產(chǎn)的有效保護，有賴于全體國民文物保護意識的培育，而社會組織被給與的公共利益與責任感，也會進一步推動政府作出更加迅速的回應(yīng)。

2 歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)情況調(diào)查研究

2.1 歷史建筑領(lǐng)養(yǎng)概況

全國多數(shù)地區(qū)對歷史建筑保護工作在實踐中進行有效的探索，根據(jù)實地調(diào)研與資料搜集，在提出認領(lǐng)認養(yǎng)工作的地區(qū)，具有代表性的有一省四市四縣，涉及到中部地區(qū)的山西省，是在全省地域展開認領(lǐng)認養(yǎng)工作；南部地區(qū)的廣東開平，西部地區(qū)的新疆庫車自治縣，是在縣級層面展開認領(lǐng)認養(yǎng)工作；東部地區(qū)的江蘇、安徽、浙江三省，是在地市層面上展開認領(lǐng)認養(yǎng)工作。

筆者從國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)收歸國有、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限四方面的內(nèi)容進行了調(diào)研統(tǒng)計。從目前的領(lǐng)養(yǎng)實踐來看，歷史建筑的領(lǐng)養(yǎng)都確定了使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)分離的前提，“因涉及到《土地法》等相關(guān)法規(guī)的制約，因而，領(lǐng)養(yǎng)的方式主要分為產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)先收歸國有再進行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓三種形式。從領(lǐng)養(yǎng)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的時限來看，大部分地區(qū)是以不超過30年為限，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓最高年限達50年，常州和開平兩地的轉(zhuǎn)讓限制為5年以內(nèi)。（表1）

表1 典型地區(qū)不同領(lǐng)養(yǎng)方式統(tǒng)計

表2 歷史建筑領(lǐng)養(yǎng)歷程

2.2 歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)的發(fā)展歷程

從2002年9月蘇州市《蘇州市古建筑保護條例》，到2018年10月國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，歷經(jīng)近20年的歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)工程，領(lǐng)養(yǎng)對象從列級文物保護單位之外的古建筑擴大到列級不可移動文物，按其范疇可以劃分為萌芽階段、深化階段和拓展階段三個過程（表2）。

（1）萌芽階段（2002年-2009年）

這一階段的認領(lǐng)認養(yǎng)對象范疇為列級文物保護單位之外的古建筑類不可移動文化遺存，認領(lǐng)認養(yǎng)工作主要集中在東部地區(qū)，如江蘇蘇州、安徽黃山、浙江金華等。從2002年《蘇州市古建筑保護條例》中提出“購買或者租用古建筑”概念，是歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)工作開展的先例，到2007年黃山市頒布了首個不可移動文物認領(lǐng)保護的法規(guī)文件《皖南古民居認領(lǐng)保護辦法》，此階段認領(lǐng)認養(yǎng)工作的法律依據(jù)也從單項條款發(fā)展為專門法規(guī)。

（2）深化階段（2010年-2016年）

這一階段中，開展認領(lǐng)認養(yǎng)工作的地區(qū)從東部拓展到中部和南部，各地區(qū)的認領(lǐng)認養(yǎng)工作較之前的工作，在廣度和深度上均有所拓展。

從廣度上看，認領(lǐng)認養(yǎng)對象的范疇擴大。第三次文物普查，列級不可移動文物之外的 “歷史建筑”等概念范疇擴大，涉及到可認領(lǐng)認養(yǎng)的建筑數(shù)量增加；從深度上看，認領(lǐng)認養(yǎng)工作制度完善。各地在實施領(lǐng)養(yǎng)工作之初，建立了包括簽訂協(xié)議、明確責權(quán)、審批監(jiān)管等一系列領(lǐng)養(yǎng)程序。認領(lǐng)認養(yǎng)的政策，從最初法規(guī)中的引導性條款或暫行辦法，拓展完善為涉及領(lǐng)養(yǎng)工作各個方面的一個或若干明確法規(guī)文件。隨著領(lǐng)養(yǎng)保護工作的展開，認領(lǐng)認養(yǎng)工作逐漸與國家、地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展政策相結(jié)合，引領(lǐng)發(fā)展的趨向。如黃山市的認領(lǐng)認養(yǎng)工作成為城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，曲沃縣的認領(lǐng)認養(yǎng)工作成為地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要出口，認領(lǐng)認養(yǎng)工作成為引領(lǐng)發(fā)展的重要因素之一。

（3）拓展階段（2018年以后）

隨著國家進一步推動文化遺產(chǎn)保護與利用工作，歷史建筑的認領(lǐng)認養(yǎng)被正式提上日程。2018年10月，國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》的通知，其中提到要求健全社會參與機制，調(diào)動社會力量參與文物保護利用的積極性。隨后山西省、福建省等都在省級層面上提出了文物建筑認養(yǎng)的具體管理規(guī)定辦法，推進社會力量參與文物保護利用的工作。

3 歷史建筑領(lǐng)養(yǎng)運作機制與模式分析

自第一部保護辦法的頒布至今近二十年間，眾多的歷史建筑保護條例、辦法等與日俱增，社會力量也因此通過各種形式相繼參與到建筑保護中，從目前各地區(qū)的運行狀況看，集中在主體、程序、責權(quán)、監(jiān)管等方面都制定了一定的辦法，筆者通過對各地區(qū)的運行方式分析總結(jié)，可以分為三種運作模式（表3）：

3.1 政府立制下的市場運作

在明確不可移動文物所有權(quán)和使用權(quán)分離的前提下，通過政府統(tǒng)籌與引導各相關(guān)部門建章立制，引入歷史建筑市場化的運行程序，如收儲、招標、拍賣、掛牌和協(xié)議等，建立社會參與的長效機制，保障歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)工作持續(xù)完善。例如蘇州市專門出臺了《蘇州市中心城區(qū)古建老宅保護利用市場化運作指導意見》，黃山市出臺《黃山市古民居原地保護利用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》。兩市均成立專業(yè)性公司，搭建統(tǒng)一的交易平臺，規(guī)范古建筑產(chǎn)權(quán)交易行為，規(guī)避因受集體土地交易或文物法規(guī)政策限制的使用權(quán)私下交易現(xiàn)象，增加政府的可控度。

這種運作模式是從兩個方面進行探索，一是使用權(quán)和所有權(quán)的分離，二是利用方式的多樣化，可以將不可移動文物嘗試作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營。例如目前蘇州市的領(lǐng)養(yǎng)實踐中，社會和國家資金的投入比約2:8，補充了部分無力修繕的低等級或未列級歷史建筑的修繕資金；部分已領(lǐng)養(yǎng)建筑，在經(jīng)過修繕以后，被評估為列為文物保護單位。

3.2 政府監(jiān)管下的三方交易

在明確不可移動文物所有權(quán)和使用權(quán)分離的前提下，由政府文物監(jiān)管部門為中介，動員各級社會力量參與，簽訂三方協(xié)議的運作機制。例如山西《曲沃縣古建筑認領(lǐng)保護暫行辦法》中，明確了“在縣文物主管部門的監(jiān)督下，認領(lǐng)保護人和古建筑的產(chǎn)權(quán)人簽訂《認領(lǐng)保護協(xié)議書》”的政府中介監(jiān)管制度，《認領(lǐng)保護協(xié)議書》除了所有者和認領(lǐng)保護者之外，文物監(jiān)管部門作為第三方中介，也在協(xié)議書上具名。

這一運行特征與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，尤其是中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。例如山西省以煤焦鐵為主的重工業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，礦產(chǎn)、焦化企業(yè)的富余資金轉(zhuǎn)投相結(jié)合。但在利用方面，明確了只可做居住、游覽場所或博物館，不得“轉(zhuǎn)讓、抵押認領(lǐng)保護的古建筑，或者將認領(lǐng)保護的古建筑作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”的基本原則。

3.3 政府責任下的民間委托

在明確不可移動文物所有權(quán)和使用權(quán)分離的前提下，由政府部門主導負責，簽訂文物主管部門與認養(yǎng)者的雙方協(xié)議。由認養(yǎng)者自愿提供養(yǎng)護和修繕資金，委托文物行政管理部門依法確定有資質(zhì)的單位對認養(yǎng)的建筑進行養(yǎng)護和修繕，建立以政府負責下的民間委托機制。例如廣州開平的碉樓認養(yǎng)，目前社會認養(yǎng)的23座碉樓，認養(yǎng)費統(tǒng)一劃入開平市財政局設(shè)立的 “碉樓整治和維護資金專戶”，實行?？顚Ｓ?。開平市文物行政管理部門將定期向社會公布認養(yǎng)資金的使用情況和使用效能，以增加資金使用的透明度。在利用方面，允許領(lǐng)養(yǎng)者合理利用認養(yǎng)的碉樓，但提出要經(jīng)業(yè)主同意，并且符合相關(guān)法律法規(guī)利用方案應(yīng)依法按程序報批等限定條件。

通過這一運行機制引導社會資金參與保護工作，將認養(yǎng)費用作為主要維護資金，同時可采用社會資金投入和政府補貼相結(jié)合的方式，由政府設(shè)立資金專戶，實行專款專用，規(guī)范歷史建筑保護費的使用。

表3 典型地區(qū)歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)運行機制與特征分析

4 歷史建筑社會力量參與保護的途徑

4.1 調(diào)適不同文化背景下的認領(lǐng)認養(yǎng)運作方式

歷史建筑保護已趨于多元化，其轉(zhuǎn)讓工作是一個綜合的系統(tǒng)工程，涉及政府部門多、管理使用單位復雜，所以政府在轉(zhuǎn)讓過程中仍占據(jù)主體地位與重要作用。但是由于不同地區(qū)不同的經(jīng)濟社會文化背景，決定不同的政府、領(lǐng)養(yǎng)者和轉(zhuǎn)讓人等之間的關(guān)系，導致歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)具體實施方式的差異。如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以市場運作為中介的招拍掛程序，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型地區(qū)以政府為中介的三方協(xié)議等。從可持續(xù)的角度看，建立完善的適應(yīng)地方社會經(jīng)濟文化背景的運作機制和組織多元化的參與主體，是保證歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)工作的關(guān)鍵。

4.2 建立歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)的交易機制

由政府推動引導歷史建筑的權(quán)利分置機制，完善用益權(quán)的市場建設(shè)，形成統(tǒng)一、規(guī)范化的交易平臺，保障交易過程中信息的有效發(fā)布、傳遞、記錄和法律保護，積極鼓勵和促進權(quán)利轉(zhuǎn)譯交易，并為交易后的歷史建筑保護和監(jiān)管提供有效渠道。

(1)建立價值評估程序。針對歷史建筑的價值評估標準或者評值要素標準，既要對歷史建筑作為物質(zhì)資產(chǎn)的使用價值和交換價值進行評估，更要對該文物所蘊含的文化內(nèi)涵的無形價值進行評估。這樣確定文物就地認養(yǎng)或者遷建認養(yǎng)兩種保存方式，還可以讓交易中介、受讓者清晰了解其價值，避免利用改造過程中的文物破壞，或無力、不愿履行保護職責的現(xiàn)象。

(2)審批利用和修繕技術(shù)方案。對于具體的利用細則，需遵守文物部門和相關(guān)管理部門法規(guī)。要注重實施分類指導，精準管理，避免過度開發(fā)和破壞。尤其是在“公益性”和“經(jīng)營性”使用的尺度控制上，需要清晰的明確標準和尺度。

(3)確定領(lǐng)養(yǎng)方式，簽訂領(lǐng)養(yǎng)協(xié)議。依據(jù)建筑的不同等級與性質(zhì)，對領(lǐng)養(yǎng)人身份條件、能力條件等進行限定，尤其對于海外華僑和華人，外國人等特殊身份的人，要依據(jù)《文物保護法》規(guī)定嚴格審核。領(lǐng)養(yǎng)方式可以由領(lǐng)養(yǎng)人選擇委托文物行政管理部門進行修繕保護或者自主養(yǎng)護，通過三種方式簽訂協(xié)議：一種是認保人和所有權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議書格式由政府確定；一種是由文物主管部門監(jiān)督產(chǎn)權(quán)人和認保人簽訂協(xié)議；最后一種是三方協(xié)議，由文物行政主管部門或相關(guān)政府機構(gòu)和認保人、產(chǎn)權(quán)人簽訂協(xié)議。此外，還要規(guī)定終止或轉(zhuǎn)讓的條件。最后在簽訂領(lǐng)養(yǎng)協(xié)議后，上報文物主管部門備案。

4.3 完善歷史建筑認領(lǐng)認養(yǎng)的監(jiān)管機制

歷史建筑的領(lǐng)養(yǎng)監(jiān)管機制要以文物保護部門為主體，多部門協(xié)作配合。首先明確責權(quán)關(guān)系，確定文物保護部門必須作為用益權(quán)流轉(zhuǎn)的主導與監(jiān)管部門，明確歷史建筑的利益權(quán)屬和領(lǐng)養(yǎng)過程中各個相關(guān)利益人的責任和權(quán)利，簽訂保護管理協(xié)議。其次，監(jiān)督歷史建筑用益權(quán)人對文物的保護與使用，規(guī)范其用益權(quán)的流轉(zhuǎn)程序，對未按照法律法規(guī)及合同約定使用歷史建筑的領(lǐng)養(yǎng)人進行處罰乃至取消其用益權(quán)。最后，對認領(lǐng)認養(yǎng)的歷史建筑實行全周期監(jiān)管，建立公開、可跟蹤和查閱的歷史建筑轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)庫，便于文物監(jiān)管部門和社會大眾對歷史建筑交易狀況和保護、利用現(xiàn)狀進行全面監(jiān)督。

5 結(jié)語

基于“政府主導、多方參與”的歷史建筑保護發(fā)展趨勢，與當前大量歷史建筑保護不當和利用不當?shù)臑l危狀態(tài)，本文通過實地調(diào)研，分析代表地區(qū)既有歷史建筑已實施的領(lǐng)養(yǎng)機制，探討社會力量參與歷史建筑保護的方式與途徑，建立政府、社會力量、市場三方良性的互動機制，提升全民保護意識與責任感，為歷史建筑的充分保護尋找解決辦法和有效途徑。

注釋：

①周穎.私有不可移動文物保護的補償問題研究[惠州學院學報]，2018（2）.

②顧小捷.文物保護不能沒有社會力量[中州建設(shè)]，2017（7）：60-61.