警務(wù)監(jiān)控情境下公共領(lǐng)域隱私權(quán)研究

王 歡

（湖北警官學(xué)院 學(xué)報編輯部，湖北 武漢430034）

立足于公私二分法的傳統(tǒng)隱私權(quán)概念及相應(yīng)保護體系在信息社會受到了巨大沖擊，公共領(lǐng)域隱私權(quán)及其保護問題由此而生。在美國，以獲取公民個體或社會群體的信息為手段的警察監(jiān)控（police surveillance）在信息社會得到全面發(fā)展，趨向大規(guī)模監(jiān)控的警察執(zhí)法對個人隱私權(quán)的侵襲程度日深。反觀我國，警務(wù)監(jiān)控（policing surveillance）的采取雖然致力于維護公共安全和社會穩(wěn)定，但也存在對個人隱私權(quán)不當(dāng)侵襲的隱患。如何兼顧警務(wù)監(jiān)控權(quán)和個人隱私權(quán)，達(dá)致二者平衡，是當(dāng)下亟待解決的問題。本文從技術(shù)驅(qū)動角度觀察，主要結(jié)合美國相關(guān)學(xué)說及判例，剖析公共領(lǐng)域隱私權(quán)概念，細(xì)分警務(wù)監(jiān)控方式，嘗試提出對前者之保護與對后者之規(guī)制措施，以為我國相關(guān)立法活動和司法實踐提供參考。

一、隱私權(quán)保護之流變

在美國，第一、四和十四修正案構(gòu)成了隱私權(quán)保護的憲法依據(jù)：前者保護公民獲取和傳遞信息的權(quán)利免受政府的干預(yù)，中者更直接地保護公民對隱私的合理期待免受無證搜查和扣押的侵襲，而后者的正當(dāng)程序條款被解釋為禁止政治社團披露其成員信息。[1]梳理法院相關(guān)判例，從警察監(jiān)控權(quán)與個人隱私權(quán)之間關(guān)系的發(fā)展觀之，不難發(fā)現(xiàn)二者的界限因技術(shù)發(fā)展的張力而變得越來越模糊，尤其是最高法院在Katz v.United State案的判決中亮明“（第四修正案）保護的是人而不是地方”的立場之后，以California v.Ciraolo案、Florida v.Riley案和Kyllo v.United States案等為代表的判例逐漸揭示出對個人隱私權(quán)有擴大保護的司法取向，[2]主要表現(xiàn)為將個人隱私權(quán)的概念設(shè)置為超越物理邊界而延伸至不穩(wěn)定的公共領(lǐng)域，旨在對抗日益擴大的警察監(jiān)控權(quán)力。

造成上述局面的原因是多方面的，其中不可忽視且起主要推動作用的因素是基于有限的人力資源、裝備配置與龐大的以反恐為核心的國家安全任務(wù)之間的落差而產(chǎn)生的警方監(jiān)控權(quán)力的擴大和伴隨而生的公民隱私權(quán)保護范圍、程度的銳減，[3]而更深層次的且在某種程度上起決定作用的因素應(yīng)是信息技術(shù)的發(fā)展對數(shù)據(jù)的獲取、保留、使用等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的深刻影響。正如美國學(xué)者JoelR.Reidenberg所指出的，信息技術(shù)的發(fā)展改變了數(shù)據(jù)流，個人信息經(jīng)歷了從模糊性到可訪問性再到透明性、公開性的發(fā)展過程，這導(dǎo)致隱私權(quán)保護的重要轉(zhuǎn)變。[4]具體而言，在第一階段，由于信息技術(shù)并未普及應(yīng)用，個人信息在理論上可以獲?。ㄒ詡€人提交資料予以審查為主要方式）而實際上多為私有；警察監(jiān)控的成本高、路徑少，實施困難；公民存有實際的隱私期待，可依公私關(guān)系確定隱私權(quán)邊界。在第二階段，信息技術(shù)可以做到個人信息的廣泛無障礙獲取，進而侵蝕公民在公共場所或非公共場所的匿名性；得益于成本下降，警方開始廣泛部署、應(yīng)用不同的監(jiān)控設(shè)備、手段；公民的隱私期待因個人信息的數(shù)字化和無障礙而難以勾勒框架，公共場所隱私權(quán)逐漸成形；在第三階段，即我們現(xiàn)在所處的階段，信息技術(shù)使用者在廣泛訪問、獲取個人信息的基礎(chǔ)上還可進行整合、共享等活動，以透明性和公開性為基礎(chǔ)的社會規(guī)范逐漸與第四修正案不相兼容；警察監(jiān)控朝著設(shè)備手段集成和數(shù)據(jù)共享的方向發(fā)展，大規(guī)模監(jiān)控是最終目標(biāo)；隱私權(quán)保護從合理期待轉(zhuǎn)為關(guān)注公開的透明度和信息的適度收集，個人隱私權(quán)突破公私二分法且不局限于物理標(biāo)準(zhǔn)。可見，正是在信息技術(shù)的驅(qū)動下，個人信息在詳細(xì)度、可達(dá)性、透明度上的變化才改寫了以物理邊界、個人關(guān)系等因素劃分的公私領(lǐng)域，而在大規(guī)模監(jiān)控中，公民又不可能對相關(guān)的信息或數(shù)據(jù)產(chǎn)生“合理”的保護預(yù)期，因為建立在所有（數(shù)據(jù)）權(quán)益之上的可能被認(rèn)定為私有的期待都被整體性監(jiān)控部署所顛覆了，也即“合理的隱私期待”在公共領(lǐng)域隱私權(quán)保護中毫無作用。因此，當(dāng)下隱私權(quán)保護的重要議題應(yīng)為對公共領(lǐng)域隱私權(quán)的界定及保護，而這又與對警察監(jiān)控權(quán)的規(guī)制息息相關(guān)。

囿于法律體系和研究語境的不同，我國關(guān)于隱私權(quán)保護的研究多聚焦于對個人行為的規(guī)范，即私法保護，鮮少關(guān)注對警務(wù)監(jiān)控的制約，即公法保護。這固然與隱私權(quán)作為一項權(quán)利的碎片化立法呈現(xiàn)和頗具曲折性的確權(quán)化過程有密切關(guān)系，而在警務(wù)監(jiān)控能力提升的當(dāng)下，將其從人身、財產(chǎn)、住宅等權(quán)利中剝離出來，使之免受國家權(quán)力的不正當(dāng)侵害，并借此實現(xiàn)對國家權(quán)力的有效控制，[5]應(yīng)是隱私權(quán)保護的新時代面相。正如學(xué)者所言，“隱私權(quán)直到從侵權(quán)法移居到憲法領(lǐng)域之后，才顯示出它全面擴張的力量”。[6]在私法領(lǐng)域的隱私權(quán)內(nèi)容不斷發(fā)展，保護體系逐漸成熟之后，公民的正當(dāng)隱私訴求得到越來越多的關(guān)注和認(rèn)同，公法領(lǐng)域的隱私權(quán)保護需求日顯必要。然而，受制于私法意義隱私權(quán)的曲折證成過程和警察權(quán)力的既有規(guī)制路徑，旨在對抗警務(wù)監(jiān)控權(quán)的個人隱私權(quán)的保護仍以圍繞被追訴人展開的公法意義隱私權(quán)的獨立性及其在刑事訴訟中的具體樣態(tài)的定論生成為前置條件，事實上限縮了隱私權(quán)保護的范圍和力度，無法應(yīng)對科技驅(qū)動下的各類警務(wù)監(jiān)控措施。盡管有美國學(xué)者將中國公民讓渡個人隱私權(quán)給警務(wù)監(jiān)控以維護公共安全的態(tài)度和做法歸因于所謂的“專制傳統(tǒng)”，并認(rèn)為可能在中國不存在此類隱私權(quán)保護問題，但本文認(rèn)為，警務(wù)監(jiān)控從被動向主動、延時向即時、特定向普遍轉(zhuǎn)化的過程已經(jīng)說明其并不受法制傳統(tǒng)和觀念的制約，與之具有負(fù)相關(guān)性的隱私權(quán)保護或早或晚也會提上議事日程。相應(yīng)的，從被追訴人（犯罪嫌疑人）權(quán)利保護轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀▊€體權(quán)利保護，從刑事訴訟構(gòu)造調(diào)整擴展到公權(quán)力整體規(guī)制，是與之適應(yīng)且必須為之的立法設(shè)計與司法實施。從此角度重新審視隱私權(quán)的內(nèi)涵和外延，以遏制警務(wù)監(jiān)控權(quán)力對公民隱私權(quán)利的侵害，應(yīng)是上述改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、公共領(lǐng)域隱私權(quán)之證立

自塞繆爾·D.沃倫和路易斯·D.布蘭代斯于1890年在《哈佛法學(xué)評論》發(fā)表《隱私權(quán)》一文以來，隱私權(quán)的概念就一直處于動態(tài)變化之中。不變的是，作為個人對私領(lǐng)域的自主權(quán)利的純粹體現(xiàn)，隱私權(quán)一直以一種純粹意義上個人利益的形式存在，以此區(qū)別于社會利益或公共利益。[7]然而，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的發(fā)展在促成警務(wù)監(jiān)控廣泛擴張的同時，也不斷地擠壓著隱私權(quán)的涵射邊界，形成對私人利益的累積侵蝕?！半[私權(quán)是防止極權(quán)社會出現(xiàn)的重要法律防線?！盵8]在當(dāng)下這個“隱私不保的年代”[9]，學(xué)理上和實踐中有必要反思關(guān)于隱私權(quán)的傳統(tǒng)定義方法，在情境變遷后架構(gòu)隱私權(quán)的多元框架。

（一）傳統(tǒng)劃分標(biāo)準(zhǔn)之滯后

隱私權(quán)自誕生以來，從“免受外界干擾的、獨處的”權(quán)利發(fā)展出諸多定義，如私人領(lǐng)域說、私人秘密和私人信息說、生活安寧和秘密說等，在美國已經(jīng)成為“涵蓋多種人格利益保護的人格權(quán)利益的集合”，在我國《民法典各分編·人格權(quán)編（草案）》中被界定為以“私密性”加以限定的私人空間、私人活動、私人信息等。[10]但不論其內(nèi)涵如何變化，隱私權(quán)始終都被限定在私人領(lǐng)域、私密狀態(tài)之內(nèi)，以此區(qū)分隱私利益與公共利益、社會利益。

上述對隱私權(quán)僅保護私人領(lǐng)域和私人價值的概念界定是公私二分法的源頭。盡管“公”和“私”在不同的法律語境中可能具有不同含義，如需要政府或公權(quán)力介入與普通公民自主掌控，但二者被同時使用時，就形成了非此即彼的嚴(yán)格二分法的基礎(chǔ)，即從某種程度上說，二者共享同一個理論假設(shè)或前提而各自描述互不重疊的非等同概念。[11]如此無縫劃分在數(shù)字化時代到來之前非常有意義且有必要：一方面，它劃定了個人隱秘私有的敏感領(lǐng)域，對其享有物理上的安全、心理上的安寧等完全的自治和自由；另一方面，它構(gòu)成了排除他人甚至國家非法侵入的重要防御，特別是通過個人權(quán)利抵御政府權(quán)力，以約束政府行為，達(dá)到權(quán)力衡平。

在公私二分法的視角下，隱私權(quán)僅存在于私領(lǐng)域，公領(lǐng)域無隱私，換言之，流入公領(lǐng)域的隱私利益沒有隱私價值。這一判斷多來自自愿原則，或稱風(fēng)險自擔(dān)理論，即進入公領(lǐng)域就意味著知曉并愿意接受個人事務(wù)的公開，包括被觀看、被記錄并傳播[12]。然而，信息技術(shù)的發(fā)展模糊了公私領(lǐng)域的界限，現(xiàn)代社會的個人隱私權(quán)開始具有流動性質(zhì)和多重維度。[13]傳統(tǒng)的對隱私權(quán)的靜態(tài)保護盡管加重了私領(lǐng)域的保護力度，卻因科技助力公領(lǐng)域擴張而間接侵襲私領(lǐng)域，使（尤其是在公領(lǐng)域的）隱私利益在權(quán)利與權(quán)力的對抗中落于其他競爭性利益的下風(fēng)。[14]

如此結(jié)果的出現(xiàn)是自愿原則被運用到極致的產(chǎn)物，因為看似自愿的暴露有時只是有限選擇的結(jié)果，而并不總與公共領(lǐng)域有關(guān)。[15]馬賽克（the mosaic）理論為此提供了部分依據(jù)：將分布在公共領(lǐng)域的警務(wù)監(jiān)控獲取的個人信息素材或片段聚合成完整的信息鏈條，最終就可以獲得有重要價值的個人信息甚至能夠勾勒出個人的數(shù)據(jù)畫像。[16]若對此不加限制（事實上的限制也非常有限），將不同個體在公共領(lǐng)域的個人數(shù)據(jù)進行連續(xù)記錄、匯總整理、系統(tǒng)分析，還可以繪制或推斷出可能產(chǎn)生的生理和心理反應(yīng)，進而預(yù)測下一步的動機和行為。由此反思公私二分法對隱私權(quán)的界定就會發(fā)現(xiàn)，我們既不能局限于嚴(yán)格分割下的私領(lǐng)域，為保護隱私權(quán)而閉門不出且與外界失去聯(lián)絡(luò)，也不能做到充分知曉公領(lǐng)域的隱私權(quán)侵犯手段并完全防范隱私權(quán)侵犯風(fēng)險。當(dāng)技術(shù)的發(fā)展不斷降低個人在公領(lǐng)域的“能見度”，從無需任何努力即可默默無聞到不論作何種努力均無法隱藏，實際上的匿名性被理論上的可視性取代，公私二分法開始萎縮，公共領(lǐng)域的隱私權(quán)保護需求顯現(xiàn)出來。

（二）公共領(lǐng)域隱私權(quán)之生成

在美國，自1967年Wardenv.Hayden案將第四修正案的保護重心從財產(chǎn)轉(zhuǎn)向隱私之后，同年的Katzv.United State案確立的“隱私的合理期待”標(biāo)準(zhǔn)成功地將隱私權(quán)保護的關(guān)注點從“場所”轉(zhuǎn)移到“人”，由此揭開公私二分法坍塌的序幕。[17]按照“隱私的合理期待”標(biāo)準(zhǔn)，隱私權(quán)的成立必須滿足主客觀雙重要件，即主觀上享有隱私期待，客觀上被承認(rèn)為合理。對于前者，司法實踐中主要考察個人在保護隱私權(quán)方面所采取的措施，如People v.Berutko案中被告是否拉緊自家窗簾，State v.Bryant案中警察在公共洗手間張貼“此處有監(jiān)控”的告示；對于后者，司法實踐中主要考察該隱私期待的合理性，主要采取Bond v.United States案的社會習(xí)俗模式、Dow Chemical Co.v.United States案的私人事實模式和制定法模式以及Kyllo v.United States案的政策模式。[18]盡管隱私權(quán)的判定更多的是基于不同情境的個案衡量問題，但其中顯示的物理性判斷標(biāo)準(zhǔn)向非物理性判斷標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，即公共場所警察監(jiān)控對私人場所隱私權(quán)的覬覦以及私人場所隱私權(quán)向公共場所的滲透，尤其是后者，說明隱私權(quán)漸次突破私人場所的桎梏而延伸至公共生活層面。

911事件后，以往的警察監(jiān)控權(quán)力和公民隱私權(quán)利之間的平衡被逐漸打破。消除犯罪、毒品和恐怖主義的威脅被作為政府?dāng)U大社會控制的正當(dāng)理由，科技的發(fā)展也能夠幫助警方以較少的物理侵入獲取更多的潛在線索。盡管“合理的隱私期待”標(biāo)準(zhǔn)不斷被修正完善，但技術(shù)的發(fā)展進步和跨國犯罪的全球性威脅迫使立法者和司法者從公共安全的角度重新審視對公民的隱私權(quán)保護措施。除了對“期待”和“合理”作出符合信息社會的指征判定外，“競爭性利益的平衡”（Balancing of Competing Interests Standard）標(biāo)準(zhǔn)被引入司法裁判，以判斷警察監(jiān)控是否侵犯公民隱私權(quán)。其結(jié)果是，不同個案中，法院越來越傾向于通過警察的侵入性措施保護美國社會免受恐怖主義和犯罪的威脅，這種解釋方法甚至已經(jīng)達(dá)到重塑“隱私的合理期待”標(biāo)準(zhǔn)的程度。[19]在后911時代，公共安全威脅增加的觀點已經(jīng)改變了以往的公民隱私權(quán)保護框架，對公共領(lǐng)域隱私權(quán)予以界定和保護變得更加迫切和必需。

基于信息社會共同規(guī)律的作用，我國也必然會面臨美國遭遇的隱私挑戰(zhàn)，包括公共領(lǐng)域的隱私權(quán)問題，本土化為社會層面保護需求日漸突出、法律層面保護力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠、理論層面?zhèn)惱磙q護較為欠缺三個方面。[20]從司法實踐看，對這一問題的明確，“既是對司法實踐的總結(jié)，亦是對司法爭議的回應(yīng)”。[21]除了提升公民的隱私權(quán)意識、強調(diào)公共領(lǐng)域隱私權(quán)觀念以外，應(yīng)當(dāng)借鑒國外現(xiàn)有研究成果，形成分析框架，完善法律規(guī)定。其中特別需要注意的問題，就是公共領(lǐng)域隱私權(quán)的名稱辨析。對于此概念，國內(nèi)多采“公共場所隱私權(quán)”的表述，國外存有Privacyin Public與Privacyin Public Place的區(qū)分。本文贊同隱私權(quán)具有“隱”與“私”的特征的觀點：不論是主觀上的不愿公開還是客觀上的人身辨識度，強調(diào)的都是私密性而與所處場所無涉，可見并不囿于“場所”這一物理因素?！皥鏊崩碚撌枪蕉址ǖ暮喕磉_(dá)，單一、明確，執(zhí)行力和實操性強，有助于“塑造隱私權(quán)的價值”，但無法應(yīng)對“技術(shù)飛速發(fā)展可能給隱私造成侵襲所引起的擔(dān)憂和恐慌”。[22]在合理期待標(biāo)準(zhǔn)助力隱私權(quán)跳脫出物理邊界之后，就不宜再使用“場所”加以限定，故本文采“公共領(lǐng)域隱私權(quán)”的表述，而棄用“公共場所隱私權(quán)”一說。

（三）公共領(lǐng)域隱私權(quán)之樣態(tài)

如上文所述，公私二分法之滯后，主要體現(xiàn)為將“公”與“私”簡化為“公共場所”和“私人場所”，即以利益所處“場所”判定是否具有隱私價值，因而得出“公共場所無隱私權(quán)”的結(jié)論。在合理期待標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生后，物理標(biāo)準(zhǔn)讓位于非物理標(biāo)準(zhǔn)，司法實踐又面臨夾雜法官個人喜好和主觀判斷的自由裁量難以把握以及從個人到公眾的隱私權(quán)觀念和隱私期待隨著科技發(fā)展而不斷變化的難題?；仡櫣蕉址?，將其改造為“公共領(lǐng)域”和“私人領(lǐng)域”（前者關(guān)涉對公共領(lǐng)域隱私權(quán)的保護，后者關(guān)注對警察非物理性侵入的防御），漸成判斷隱私期待是否存在進而合理與否的前提。尤其是在當(dāng)下，對隱私利益與公共利益二者的優(yōu)位性的考量往往需要結(jié)合公共領(lǐng)域隱私權(quán)的界定進行，因而擯棄被“場所”理論簡化的公私二分法，套用“領(lǐng)域”的概念對隱私權(quán)重新分類，具有必要性和合理性。

具體到對公共領(lǐng)域隱私權(quán)的考察，似乎以對“公共”一詞的明晰為首要。在傳統(tǒng)隱私權(quán)理論視野中，公共領(lǐng)域隱私權(quán)是內(nèi)含矛盾的“偽概念”，完全沒有存在的價值和保護的意義。事實上，公共領(lǐng)域的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其空間意義，其實質(zhì)內(nèi)涵也具有政治、社會、文化和法律方面的意義，其中體現(xiàn)了公開與隱私、自由與限制、監(jiān)控與安全之間的平衡。身處其中的個體不一定有既定的物理位置（物理維度），而更多的具有一個社會化、互動性和代表性的身份（行為維度）。誠然，物理空間的性質(zhì)通常與公共領(lǐng)域的理念相聯(lián)系，即某個空間或地點可能因為物理上或空間上的原因而成為公共領(lǐng)域，但這并不代表其不具有私人功能。因此，不論是公共領(lǐng)域的物理特征還是資金、所有權(quán)等因素，都不能對隱私權(quán)作出描述性的指定或規(guī)范性的決定。[23]也就是說，“公共”是一個向所有人開放的定義。在公共領(lǐng)域中個體行為甚至群體行為被觀察程度漸深，尤其是在監(jiān)控被視為保護個體利益、維護公共利益的手段的情況下，更值得關(guān)注的并不是公共領(lǐng)域的邊界確定，而是其中的隱私利益保護問題，即如何妥善處理“存在公共領(lǐng)域的”（being in public）和“公共的”（being public）之間的關(guān)系[24]。

“存在公共領(lǐng)域的”和“公共的”之間存在巨大差異：個人在公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)并不一定關(guān)涉公共事務(wù)，具有公共性，即使這些數(shù)據(jù)已經(jīng)在某種程度上被同意共享。此即公共領(lǐng)域隱私風(fēng)險的成因所在：不能僅以是否披露或是否在公共場所披露作為是否采取保護措施的標(biāo)準(zhǔn)，因為在信息技術(shù)的助力下，對警務(wù)監(jiān)控獲取的碎片化信息進行集成和分析，就極有可能造成新的隱私威脅。即使背后仍然有對人格尊嚴(yán)、個性塑造、私密生活、自治自由等隱私利益的考量[25]，公共領(lǐng)域隱私權(quán)卻由此呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)隱私權(quán)的樣態(tài)，即不能以場所或不能完全以合理期待為證立與衡量的尺度——前者因不可作為公共領(lǐng)域邊界的唯一標(biāo)準(zhǔn)而無法勾勒公共領(lǐng)域隱私權(quán)的全貌，后者則因無孔不入的監(jiān)控而喪失全部預(yù)見的可能性——而只能從個人信息的生成方式上溯源。在此，可借鑒Helen Nissenbaum的語境完整性理論（Contextual Integrity Theory），通過對個人信息所處的語境的完整性及個人信息在此語境之內(nèi)的合理流動的保護防止隱私風(fēng)險。[26]它是一種動態(tài)的、場景導(dǎo)向的評價機制，著重考察個人信息的收集、分享、使用方式，以尊重個人信息在特定情境下的流動規(guī)范，體現(xiàn)隱私權(quán)的多重價值。[27]應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，信息社會中的隱私權(quán)具有多義性，一定程度的概念化能夠揭示隱私權(quán)內(nèi)涵在具體情境下的多重含義。而將不同面向的隱私價值分配至特定場景之中，就會形成動態(tài)適用的隱私權(quán)構(gòu)造。[28]

三、警務(wù)監(jiān)控之規(guī)制

?？抡J(rèn)為，通過監(jiān)控的形式可實現(xiàn)權(quán)力運作和社會治理。[29]而當(dāng)今的信息社會不僅具有監(jiān)視功能，還具有建構(gòu)功能。[30]為避免公權(quán)力的過度使用和隨意使用，必須在社會治理中引入公共領(lǐng)域隱私權(quán)，以規(guī)制警務(wù)監(jiān)控，進而兼顧公共安全和個人隱私，平衡公共利益和個人利益，提升治理水平和治理能力，完善治理體系。

（一）警務(wù)監(jiān)控之侵襲

在美國，警察監(jiān)控是公共安全策略的重要組成部分。911 之后，出于打擊恐怖主義和維護社會穩(wěn)定的需要，美國聯(lián)邦政府“幾乎沒有任何附加條件”對警務(wù)執(zhí)法進行大量撥款，支持各地的執(zhí)法機構(gòu)穩(wěn)步收購和部署強大的警務(wù)監(jiān)控技術(shù)。鑒于監(jiān)控技術(shù)的爭議性，也出于警務(wù)活動的需要，警方在實踐中主要采取秘密方式，主要包括觀察（物理手段、電子跟蹤、網(wǎng)絡(luò)手段），攔截（電子郵件、電話、交易加農(nóng)、嗅探、語音），讀?。ü_數(shù)據(jù)、私密數(shù)據(jù)、個人持有數(shù)據(jù)），解析（數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)解讀、關(guān)鍵詞搜索、文本分析）等四種監(jiān)控方式，涉及基站模擬器（cell-site simulators）、自動閱讀車牌器（AutomaticLicense Plate Readers）、電子收費讀卡器（Electronic Toll Readers）、閉路電視攝像機（Closed-CircuitTelevision Cameras）、生物監(jiān)控技術(shù)（Biometric Surveillance Technology）、槍擊檢測和定位的硬件和服務(wù)（Gunshot Detection and Location Hardware and Services）、X 射線車（X-Ray Vans）、監(jiān)控啟用燈泡（Surveillance Enabled Light Bulbs）、黑客軟件和硬件（Hacking Software and Hardware）、社交媒體監(jiān)控軟件（Social Media Monitoring Software）、穿墻式傳感器（Through-The-Wall Sensors）、警察隨身攜帶攝像機（Police Body Cameras）、預(yù)測性警務(wù)軟件（Predictive Policing Software）等十三種監(jiān)控設(shè)備或技術(shù)[31]。

毫無疑問，警方監(jiān)控權(quán)力的擴大對公民隱私權(quán)尤其是公共領(lǐng)域隱私權(quán)構(gòu)成極大的威脅和侵襲。第四修正案所確立的必須具備可能原因的合法理由和法院簽發(fā)逮捕令的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)早已被法院確認(rèn)的若干例外情況所稀釋。而911之后，在“預(yù)防性司法”的指導(dǎo)思想下，美國頒布被稱為“愛國者法案”（USA Patriot Act）的 The Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act，并以此為基礎(chǔ)修改了超過15項聯(lián)邦法律，內(nèi)容涉及相關(guān)法律概念（如國內(nèi)恐怖主義、外國情報信息、恐怖組織）的重新定義，相關(guān)法律限制（如竊聽搜查、電子監(jiān)控）的解綁，以及特定技術(shù)（如多點竊聽、痕跡跟蹤、搜查、金融交易監(jiān)測、交易記錄披露）的使用，目的在于授予警方更大的監(jiān)視、搜查和訪問私人信息的權(quán)力。[32]值得注意的是，近年來上述監(jiān)控技術(shù)和手段有大力加強和聯(lián)合使用的實踐和趨勢，如智能算法和大數(shù)據(jù)的升級提升了獲取和分析互聯(lián)網(wǎng)信息的能力，生物識別（指紋和面部識別）與傳統(tǒng)識別（護照和簽證等）的結(jié)合使用能夠快速確認(rèn)個體身份等信息，無人機的輔助使用拓寬了監(jiān)控范圍并增強了監(jiān)控能力，公共區(qū)域電子監(jiān)控被廣泛用于犯罪預(yù)防和預(yù)測。而調(diào)查顯示，在具體執(zhí)法中，不論監(jiān)控活動是否易被察覺，都存在過度使用[33]、歧視使用[34]等問題。正如學(xué)者所言，濫用監(jiān)控權(quán)力、對種族和相貌的關(guān)注、過度使用武力、作偽證和軍事化等，特別是在針對弱勢群體開展時，都會引發(fā)公眾對警察監(jiān)控和警務(wù)策略的“后弗格森審查”（the post-Ferguson scrutiny），從而激化二者之間的矛盾，[35]促使隱私權(quán)保護的呼聲日起。

反觀我國，雖然與美國的警察執(zhí)法法制不同，但從技術(shù)普及的角度而言，警務(wù)監(jiān)控對個人隱私權(quán)，尤其是公共領(lǐng)域隱私權(quán)的侵襲風(fēng)險同樣存在，只是程度有所差異。依執(zhí)法類別分，我國的警務(wù)監(jiān)控涉及刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法兩大層面，前者以技術(shù)偵查中的電子監(jiān)控為代表，后者以公共安全視頻監(jiān)控為典型。2012年《刑事訴訟法》在“偵查”一章中將技術(shù)偵查單列為獨立的偵查行為，并規(guī)定了適用案件范圍、適用條件、適用期限和保密義務(wù)，但被學(xué)者詬病存有概念界定不清、啟動標(biāo)準(zhǔn)模糊、審批權(quán)限不明、審執(zhí)模式合一、缺乏程序控制等缺陷，潛藏濫用技術(shù)偵查權(quán)力和過度介入公民私生活的風(fēng)險。[36]而基本實現(xiàn)“全城覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻監(jiān)控作為新形勢下維護國家安全和社會穩(wěn)定、預(yù)防和打擊暴力恐怖犯罪的重要手段，在人臉識別、位置追蹤等技術(shù)的加持下，跟蹤、定位、攝錄等功能日益增強，在為社會治理創(chuàng)新提供助力的同時，也存在犧牲隱私安全的潛在代價和合法化規(guī)制過于原則性、指導(dǎo)性的缺陷。[37]依監(jiān)控目的分，我國警務(wù)監(jiān)控大致涉及犯罪追訴與信息收集兩大方向，前者主要針對特定人員，后者著重關(guān)注普通人群。[38]犯罪追訴主要采技術(shù)偵查手段，規(guī)范密度較低、術(shù)語使用寬泛，前文已提及，此處不贅述。信息收集的法律依據(jù)主要是《國家安全法》《國家情報法》《反恐怖主義法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》，涉及公安機關(guān)搜集、保存、使用、分享公民個人數(shù)據(jù)信息以及從其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等處獲取的相關(guān)信息（包括非警用攝像頭獲取的信息和網(wǎng)絡(luò)運營商、電子商務(wù)公司、數(shù)據(jù)公司等存儲的個人電子信息），同樣存在缺乏明確規(guī)范和常規(guī)機制、側(cè)重安全管理而缺乏隱私保障的弊病。[39]

（二）公共領(lǐng)域隱私權(quán)保護之防御

自“隱私的合理期待”標(biāo)準(zhǔn)確立后，美國法將對刑事搜查的規(guī)制重心從對財產(chǎn)利益和人身自由的保護轉(zhuǎn)移到隱私利益的保護之上，與我國法相關(guān)內(nèi)容的差異日益明顯。有學(xué)者即指出，美國最高法院引入“隱私權(quán)”的概念，是為了借助第四修正案，將其作為刑事政策工具，以調(diào)控國家追訴犯罪的力量。[40]這種兼顧警務(wù)監(jiān)控與公民權(quán)利保護的模式對我國當(dāng)下便利警務(wù)監(jiān)控模式的傾向具有一定的啟示性意義。“隱私權(quán)具有防御性作用?！蓖ㄟ^劃定隱私權(quán)的范圍并預(yù)設(shè)限制條件，可以對抗來自國家機關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。[41]在警務(wù)監(jiān)控從被動性、回溯性、特定性向主動性、即時性、彌散性過渡[42]之后，采取以公民權(quán)利侵害為中心的分析方法，重新審視對警務(wù)監(jiān)控的規(guī)制方式和規(guī)制力度，應(yīng)有研究的必要性和價值。尤其是對公共領(lǐng)域隱私權(quán)而言，作為隱私權(quán)保護的新課題和警務(wù)監(jiān)控的重點內(nèi)容，概念的引入和保護的完善有助于抵御警務(wù)監(jiān)控的不當(dāng)侵襲，調(diào)控警務(wù)監(jiān)控的權(quán)力。

“哈貝馬斯認(rèn)為，成熟的公共領(lǐng)域永遠(yuǎn)都是建立在組成公眾的私人所具有的的雙重角色，即作為物主和人的虛構(gòu)統(tǒng)一性基礎(chǔ)之上?！盵43]只有尊重并保護進入公共領(lǐng)域的具有隱私價值的個人信息或數(shù)據(jù)，才能夠體現(xiàn)人的主體性，體現(xiàn)自由平等、開放共享、參與協(xié)作的公共精神。反之，對于進入公共領(lǐng)域的個人信息或數(shù)據(jù)，不能一刀切判斷為警務(wù)監(jiān)控對象或一律予以保護，而應(yīng)結(jié)合語境完整性理論，判斷相關(guān)信息的生成方式，也即考察內(nèi)容是個人行為的性質(zhì)而非個人行為是否可被觀察。正如學(xué)者所言，用公共意義過濾個人信息的透明度和公開性，似可作為恢復(fù)公眾隱私權(quán)的一種手段。依此觀點，可將公共領(lǐng)域的個人行為分為與私人相關(guān)的行為（Private-Regarding Acts）、與治理相關(guān)的行為（Governance-Related Acts）以及復(fù)合行為（Complex Acts），進而對各類行為產(chǎn)生的個人信息或數(shù)據(jù)分別予以排除警務(wù)監(jiān)控、限制警務(wù)監(jiān)控和視具體情境而定的處理。[44]分言之，在與私人相關(guān)的行為中，個人行為雖然發(fā)生在公共領(lǐng)域且可被觀察，但其采取了一定的手段確保其私密意義，體現(xiàn)為在所處客觀環(huán)境和主觀心理上均不具有普遍意義上（針對大多數(shù)的不特定第三人）的公共意義，則此時應(yīng)承認(rèn)存在隱私價值，排除警務(wù)監(jiān)控；在與治理相關(guān)的行為中，警務(wù)監(jiān)控的介入取決于具有公共意義的社會規(guī)范的認(rèn)定和公共利益的法律設(shè)定，且這種介入往往具有個案性而不具有普適性，即多存在于具體語境之中；在復(fù)合行為中，無數(shù)具有公共意義的信息可能匯集并勾勒出具有個人的隱私輪廓，這種對眾多與治理相關(guān)的行為的大數(shù)據(jù)分析因不是簡單的數(shù)據(jù)堆砌組合而不一定具有理所當(dāng)然的公共意義，而應(yīng)視具體情境，對警務(wù)監(jiān)控予以相應(yīng)排除、限制或運用。

從公民層面來說，對公共領(lǐng)域隱私權(quán)的保護應(yīng)基于是否成立以及如何保護兩個步驟展開。第一步是公共領(lǐng)域隱私權(quán)的成立與否，主要考察該隱私利益是否為行為人自愿放棄，體現(xiàn)為行為人是否采取相關(guān)措施形成積極保護的私人事實，且該保護措施為社會習(xí)俗所肯認(rèn)；若成立，則第二步是公共領(lǐng)域隱私權(quán)的如何保護，主要考察該隱私利益與公共利益是否沖突，若不沖突則完全保護，若沖突則根據(jù)具體情境予以取舍。其中的關(guān)鍵在于，第一步需在確保知情權(quán)的前提下判斷主觀自愿，在私人事實和社會習(xí)俗的考量上審慎行使自由裁量；第二步需對具體情境中的公共利益進行預(yù)先設(shè)定，并由法律或政策加以明確固定。

從警務(wù)層面來說，對警務(wù)監(jiān)控的規(guī)制應(yīng)以授權(quán)行使為常態(tài)，以無授權(quán)為例外。針對專門獲取的個人隱私信息或數(shù)據(jù)，應(yīng)以監(jiān)控行為的授權(quán)行使為常態(tài)，遵循必要性原則轉(zhuǎn)化為法定執(zhí)法手段，按照行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法區(qū)分大類，按照任意性和強制性區(qū)分小類；遵循規(guī)范性原則細(xì)化為具體監(jiān)控行為，明確每個監(jiān)控行為的啟動要件、行使程序、救濟途徑、特殊情形等；遵循比例性原則精化為不同監(jiān)控手段，以行為輕重、對象差異、案件緩急區(qū)分監(jiān)控強弱、程序?qū)拠?yán)。[45]針對一般執(zhí)法過程中伴生的個人隱私信息或數(shù)據(jù)，相關(guān)獲取行為無預(yù)先授權(quán)，但之后的保存、分析、共享等行為應(yīng)被視為監(jiān)控行為的一種，結(jié)合信息或數(shù)據(jù)的收集、利用、流通等環(huán)節(jié)予以專門規(guī)制和規(guī)范行使。上述對警務(wù)監(jiān)控的規(guī)制應(yīng)注意從隱私控制的強化轉(zhuǎn)向隱私控制的謙抑，即警務(wù)監(jiān)控旨在打擊違法犯罪并實現(xiàn)社會有效治理，而非阻止信息社會的開放共享和信息產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。[46]

此外，需要強調(diào)的是，公共領(lǐng)域的隱私風(fēng)險是因破壞語境的完整性而非因所處客觀環(huán)境不同而產(chǎn)生，因而要特別注意隱私信息與初始語境的一致性，遵循適當(dāng)性規(guī)范和傳播流動規(guī)范。前者是指何種個人信息適合在哪種語境下披露，后者是指對信息傳播流動和限制的條件加以限制規(guī)定，從而決定在哪些情況下，信息的傳播流動是否應(yīng)該發(fā)生。[47]因此，不論是公共領(lǐng)域隱私權(quán)對社會公共利益的合理讓渡還是警務(wù)監(jiān)控對公共領(lǐng)域隱私權(quán)的適度侵襲，都必須遵守隱私信息或數(shù)據(jù)的適當(dāng)披露和有限流動，盡量克制普遍使用，絕對禁止隨意傳播，避免警務(wù)監(jiān)控的濫用對個人隱私權(quán)的侵害。

四、結(jié)論

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，個人信息經(jīng)歷了從模糊性到可訪問性再到透明性和公開性的演變過程，警務(wù)監(jiān)控也從成本高、路徑少朝廣泛部署、手段集成、數(shù)據(jù)共享的方向發(fā)展，導(dǎo)致隱私權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)從實際的隱私期待發(fā)展為合理的隱私期待并最終轉(zhuǎn)為關(guān)注公開的透明度和信息的適度收集。在我國，隱私權(quán)的碎片化立法呈現(xiàn)和頗具曲折性的確權(quán)過程是其公法保護鮮少受到關(guān)注的重要原因。在警務(wù)監(jiān)控能力受科技驅(qū)動而不斷提升的當(dāng)下，立足于私法領(lǐng)域隱私權(quán)內(nèi)容的完善和保護體系的成熟，應(yīng)全方位認(rèn)識公民的正當(dāng)隱私訴求，重新審視隱私權(quán)的內(nèi)涵和外延，從被追訴人（犯罪嫌疑人）權(quán)利保護轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀▊€體權(quán)利保護，從刑事訴訟構(gòu)造調(diào)整擴展到公權(quán)力整體規(guī)制，以遏制警務(wù)監(jiān)控權(quán)力對公民隱私權(quán)利的不正當(dāng)侵害。

在傳統(tǒng)的公私二分法視角下，簡化為以“場所”為標(biāo)志的物理標(biāo)準(zhǔn)將隱私權(quán)囿于私領(lǐng)域，認(rèn)為流入公領(lǐng)域的隱私利益沒有隱私價值。這種來自自愿原則的理念無法與信息技術(shù)發(fā)展帶來的公私領(lǐng)域的模糊界限相適配，也無法解釋現(xiàn)代社會隱私權(quán)的流動性和多維度。當(dāng)公共場所警察監(jiān)控對私人場所隱私權(quán)有所覬覦以及私人場所隱私權(quán)向公共場所進行滲透時，隱私權(quán)漸次突破私人場所的桎梏而延伸至公共生活層面，以往的公民隱私權(quán)保護框架發(fā)生改變，對公共領(lǐng)域隱私權(quán)予以界定和保護變得更加迫切和必需。為此，必須拋棄物理維度，改采行為維度，即不以場所或不能完全以合理期待為證立與衡量的尺度，改從個人信息的生成方式上溯源，通過對個人信息所處的語境的完整性及個人信息在此語境之內(nèi)的合理流動的保護防止隱私風(fēng)險。結(jié)合語境完整性理論，就是要體察并妥善處理“存在公共領(lǐng)域的”和“公共的”之間的關(guān)系，將不同面向的隱私價值分配至特定情境，形成動態(tài)的公共領(lǐng)域隱私權(quán)概念，以尊重個人信息在特定情境下的流動規(guī)范體現(xiàn)隱私權(quán)的多重價值。

近年來，警務(wù)監(jiān)控技術(shù)和手段有力度加強和聯(lián)合使用的實踐和趨勢，正從被動性、回溯性、特定性向主動性、即時性、彌散性過渡，涉及刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法兩大層面、犯罪追訴與信息收集兩大方向。采取以公民權(quán)利侵害為中心的分析方法，尤其是引入公共領(lǐng)域隱私權(quán)的概念并對其加以保護，有助于重新審視對警務(wù)監(jiān)控的規(guī)制方式和規(guī)制力度，抵御警務(wù)監(jiān)控的不當(dāng)侵襲。具體而言，應(yīng)結(jié)合語境完整性理論，判斷相關(guān)信息的生成方式，將公共領(lǐng)域的個人行為類別化為與私人相關(guān)的行為、與治理相關(guān)的行為和復(fù)合行為，對警務(wù)監(jiān)控分別予以排除、限制和視情境而定的理論規(guī)制。實踐操作中，可從公民層面采取公共領(lǐng)域隱私權(quán)是否成立以及如何保護的隱私權(quán)保護步驟，主要考察該隱私利益是否為行為人自愿放棄以及該隱私利益與公共利益是否沖突，涉及主觀自愿的審慎裁量和客觀公共利益的預(yù)先設(shè)定；從警務(wù)層面構(gòu)筑授權(quán)行使為常態(tài)、無授權(quán)為例外的權(quán)力控制模式，遵循必要性、規(guī)范性、比例性原則，對特定環(huán)節(jié)予以專門規(guī)制，涉及從隱私控制的強化向隱私控制的謙抑的轉(zhuǎn)變。上述改革須特別注意隱私信息與初始語境的一致性，遵循適當(dāng)性規(guī)范和傳播流動規(guī)范，以實現(xiàn)公共領(lǐng)域隱私權(quán)對警務(wù)監(jiān)控侵襲的有效防御。