政黨嵌入與主體塑造
——鄉(xiāng)村振興視閾下農(nóng)村基層治理的生成邏輯

龔 睿

（山東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是影響現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要因素。近代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層治理是不同權(quán)力主體相互博弈的結(jié)果。從權(quán)力運(yùn)用的實(shí)質(zhì)來(lái)看，既有基于血緣、業(yè)緣、地緣的自治權(quán)力的運(yùn)用，也有國(guó)家權(quán)力的介入。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的70 多年并未從根本上改變這一現(xiàn)狀，及至今日，農(nóng)村基層治理仍是各種權(quán)力主體互動(dòng)的結(jié)果。

從實(shí)踐層面進(jìn)展來(lái)看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開(kāi)農(nóng)村基層治理模式的創(chuàng)新，農(nóng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的題中應(yīng)有之義。從世界范圍來(lái)看，無(wú)論是早發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家還是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，農(nóng)村治理的現(xiàn)代化是大國(guó)崛起的重要內(nèi)容。因?yàn)椤霸诂F(xiàn)代化政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色”[1]241。就國(guó)內(nèi)情況而言，“中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程是在一個(gè)農(nóng)村居民占人口絕大多數(shù)的古老農(nóng)業(yè)大國(guó)中進(jìn)行的”[2]。農(nóng)村基層治理問(wèn)題檢驗(yàn)中國(guó)現(xiàn)代化的成效。黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“我們比歷史上任何時(shí)期都更接近中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)”[3]。實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，農(nóng)村治理現(xiàn)代化問(wèn)題成為必須解決的時(shí)代命題。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》針對(duì)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力制約鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的問(wèn)題提出了“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”[4]。如何從治理層面上改變農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)成為當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化將決定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的成效。

從理論層面上來(lái)看，近年學(xué)界不乏從農(nóng)村基層治理角度研究鄉(xiāng)村振興問(wèn)題的成果。從規(guī)范意義上講，從“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系角度規(guī)范農(nóng)村基層治理權(quán)力主體關(guān)系是研究農(nóng)村基層治理問(wèn)題的重要范式。農(nóng)村基層治理具有相對(duì)特殊性，兼具國(guó)家治理和社會(huì)治理的雙重屬性?！艾F(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的性質(zhì)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。”[5]因此，必須從多維視角理解農(nóng)村基層治理問(wèn)題。近年立足中國(guó)當(dāng)代政治發(fā)展與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的復(fù)興，學(xué)界的爭(zhēng)論點(diǎn)主要集中于何種治理主體應(yīng)成為主導(dǎo)農(nóng)村基層治理的主要力量。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家政權(quán)應(yīng)成為農(nóng)村基層治理的主導(dǎo)性力量，以國(guó)家力量推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施?！按寮?jí)治理半行政化則開(kāi)啟了鄉(xiāng)村治理從內(nèi)生性治理向外生性治理的‘村務(wù)執(zhí)行’時(shí)代”[6]，甚至成為未來(lái)鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)模式。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理是國(guó)家權(quán)力重新介入鄉(xiāng)村社會(huì)的過(guò)程。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)權(quán)力應(yīng)成為農(nóng)村治理體系的主導(dǎo)力量，在農(nóng)村基層治理中應(yīng)突出村民自治權(quán)力?！按迕褡灾问侵袊?guó)特色社會(huì)主義基本政治制度的重要組成部分，是鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容。”[7]上述兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)論點(diǎn)在于鄉(xiāng)村治理過(guò)程中“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系如何處理。針對(duì)上述兩種思路，在規(guī)范意義上，“面對(duì)這樣的復(fù)雜性，我們應(yīng)當(dāng)力戒簡(jiǎn)單化的齊一思維，避免用一把尺子去衡量村莊治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度”[8]。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)注較多的是如何通過(guò)鄉(xiāng)村治理主體的塑造推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。村級(jí)黨組織渙散、鄉(xiāng)村空心化等所導(dǎo)致的治理主體缺失是導(dǎo)致農(nóng)村基層治理失范的主要原因，這嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。一方面，鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村基層治理主體的重塑是增強(qiáng)基層治理主體活力的過(guò)程。部分學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施從實(shí)質(zhì)上講是公共權(quán)力再“嵌入”的農(nóng)村基層治理的過(guò)程。但在現(xiàn)有模式下，公共權(quán)力的再“嵌入”并不能改變農(nóng)村基層治理格局，也沒(méi)有提升其治理能力。公權(quán)力主導(dǎo)重塑農(nóng)村基層治理體系無(wú)法改變由基層政權(quán)“懸浮化”所導(dǎo)致的農(nóng)村公共物品供給危機(jī)，因?yàn)椤盎鶎痈刹亢突鶎咏M織考慮更多的是政府自上而下的供給偏好，而不是農(nóng)民自下而上的需求偏好”[9]，這在一定程度上加劇了農(nóng)村治理危機(jī)。另一方面，農(nóng)村基層治理主體塑造中對(duì)公民權(quán)利的相對(duì)漠視加重了治理的無(wú)效性。村民自治是農(nóng)村基層治理的重要途徑，但在現(xiàn)有治理模式下，“長(zhǎng)期忽視自下而上軌道的建設(shè)，漠視社區(qū)居民的村莊治理主體地位與作用發(fā)揮”[10]。基于上述判斷，立足鄉(xiāng)村振興，學(xué)界對(duì)村級(jí)治理問(wèn)題不再拘泥于傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中的政治治理或是以群眾自治為核心的社會(huì)治理。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)綜合性概念，它無(wú)法真正擺脫鄉(xiāng)土社會(huì)而成為獨(dú)立的政治治理，同時(shí)鄉(xiāng)村治理也無(wú)法擺脫政治系統(tǒng)的影響而成為單純的群眾自治?！按寮?jí)治理具有提供公共服務(wù)、培育現(xiàn)代公民和推進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)三層治理目標(biāo)?！盵11]因此，農(nóng)村基層治理中的主體塑造應(yīng)以多維視角加以展開(kāi)。

當(dāng)前的研究揭示了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中農(nóng)村基層治理的困境，從不同維度揭示了治理主體重塑對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的意義，但鮮有研究從政黨權(quán)力嵌入與農(nóng)村基層治理的結(jié)構(gòu)性張力角度對(duì)治理主體塑造問(wèn)題進(jìn)行研究。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)以政黨權(quán)力嵌入農(nóng)村基層治理體系，以農(nóng)村基層黨組織為中心，汲取鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式中的優(yōu)質(zhì)資源，重塑治理主體，這是推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的生成邏輯。

二、主體塑造的張力：政黨權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)間的沖突

從歷史維度來(lái)看，農(nóng)村基層治理主體的塑造、治理邏輯的演進(jìn)不能脫離現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史敘事而獨(dú)立觀察。清末以來(lái)的鄉(xiāng)村治理模式演進(jìn)與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)相勾連主導(dǎo)了鄉(xiāng)村治理主體的轉(zhuǎn)換，而政黨主導(dǎo)了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史過(guò)程。不可否認(rèn)，以政黨為代表的公共權(quán)力介入鄉(xiāng)村治理推動(dòng)了鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，但也加劇了其與鄉(xiāng)土社會(huì)的沖突，構(gòu)成了農(nóng)村基層治理主體塑造的結(jié)構(gòu)性張力。

（一）政黨嵌入鄉(xiāng)村治理中的歷史困境

在農(nóng)民占主體地位的近代中國(guó)要完成現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史任務(wù)是無(wú)法擺脫鄉(xiāng)村社會(huì)這一關(guān)鍵性因素而完成的。在制度建構(gòu)方面，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)意味著鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，因?yàn)椤皣?guó)家構(gòu)建是指建立新的政府制度以及加強(qiáng)現(xiàn)有制度”[12]。作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，我們選擇了“以黨建國(guó)”的歷史進(jìn)路，現(xiàn)代國(guó)家制度體系的建構(gòu)過(guò)程是政黨權(quán)力嵌入政治系統(tǒng)的過(guò)程。在鄉(xiāng)村治理層面上，伴隨著現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，基于鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)自治模式讓位于以政黨權(quán)力為代表的公共權(quán)力所主導(dǎo)的農(nóng)村基層治理模式，政黨權(quán)力形塑了鄉(xiāng)村治理的權(quán)力樣態(tài)。不能否認(rèn)，“政黨下鄉(xiāng)”提升了農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代性因素，但同時(shí)也積累了一定的問(wèn)題。

一是政黨嵌入與鄉(xiāng)村發(fā)展間的沖突。以政黨力量形塑鄉(xiāng)村治理主體，實(shí)際上建立了一種全能型治理模式，以政黨權(quán)力為代表的公權(quán)力主導(dǎo)了鄉(xiāng)村治理過(guò)程。這一治理模式作為國(guó)家制度的重要組成部分，其目標(biāo)始終服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史任務(wù)。就現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史任務(wù)而言，“由于中國(guó)的國(guó)家轉(zhuǎn)型是通過(guò)以黨建國(guó)、以黨領(lǐng)國(guó)的方式進(jìn)行的，農(nóng)村社會(huì)的政黨化就意味著通過(guò)政黨組織尋求農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和支持”[13]，并以此鞏固政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

從其治理效能看，這一模式部分地完成了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史任務(wù)?；诂F(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)目標(biāo)建構(gòu)起來(lái)的農(nóng)村基層治理系統(tǒng)，政黨嵌入鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)，以政治動(dòng)員為主要方式形塑了鄉(xiāng)村治理的權(quán)力運(yùn)行模式，“是一種政治動(dòng)員或者說(shuō)是政治教育的過(guò)程”[14]。農(nóng)村基層治理的效能并不完全取決于治理績(jī)效，而在很大程度上取決于公民對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同，并通過(guò)政治動(dòng)員完成農(nóng)村基層所應(yīng)擔(dān)負(fù)的政治任務(wù)。這種模式在國(guó)家建構(gòu)的初始階段是有效的，改革開(kāi)放之前的鄉(xiāng)村治理印證了上述問(wèn)題。但現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)是一個(gè)歷史的動(dòng)態(tài)過(guò)程。隨著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，任何國(guó)家都可能面臨政治衰敗問(wèn)題，“政治衰敗的根源就是因?yàn)橹贫葻o(wú)法適應(yīng)變化的情況”[15]420。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所激發(fā)出來(lái)的公民政治參與熱情及城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡性加劇了農(nóng)村公民的“相對(duì)剝奪感”，導(dǎo)致農(nóng)村公民對(duì)現(xiàn)存治理體系的不滿，這是促成“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略提出的重要原因，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所指出的“組織振興”直指農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。如何使政黨權(quán)力嵌入下的鄉(xiāng)村治理體系服務(wù)于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)政治治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合性，防止因農(nóng)村基層治理無(wú)效所導(dǎo)致的政治衰敗成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)所亟待解決的重要問(wèn)題。

二是制度供給有效性缺失。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以政黨嵌入鄉(xiāng)村治理“能夠通過(guò)大眾參與式的群眾動(dòng)員方式，來(lái)增進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，而農(nóng)民的行為和福利問(wèn)題自然就成為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基本組成部分”[16]。不可否認(rèn)的是，這種體制是基于國(guó)家從鄉(xiāng)村汲取資源促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的初衷設(shè)計(jì)的。隨著國(guó)家發(fā)展任務(wù)的轉(zhuǎn)變，黨試圖通過(guò)改革增強(qiáng)制度供給的有效性，提升農(nóng)村治理的效度。諸如以項(xiàng)目制的方式改變鄉(xiāng)村治理模式，“村級(jí)組織的工作重心逐漸轉(zhuǎn)向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府對(duì)接，并納入項(xiàng)目制運(yùn)作體制”[17]。但路徑依賴等因素導(dǎo)致行政權(quán)力日趨介入農(nóng)村基層治理，“自村民自治推行之日以來(lái)，始終存在著一股力量使之流于形式”[18]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已習(xí)慣于行政命令式的鄉(xiāng)村治理模式，最終使改革成效不大，農(nóng)村基層治理主體塑造成為空談，甚至有學(xué)者認(rèn)為，改革后的鄉(xiāng)村治理模式為“行政式治理、施舍式治理和家長(zhǎng)式治理”[19]的復(fù)歸，“統(tǒng)治”以“治理”的形式出現(xiàn)。

（二）農(nóng)村基層治理中傳統(tǒng)治理要素的缺位

以政黨權(quán)力嵌入農(nóng)村基層治理本質(zhì)上是以一種非人格化的權(quán)力重塑鄉(xiāng)村治理權(quán)力樣態(tài)。任何權(quán)力主體的介入、權(quán)力關(guān)系的形成都要受制于一定的制度環(huán)境，“制度環(huán)境（institution environment）即一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、觀念制度等人們‘廣為接受’（taken for-granted）的社會(huì)事實(shí)”[20]。以政黨嵌入重塑農(nóng)村基層治理體系并不能從根本上改變鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)治理的影響，傳統(tǒng)因素依然影響著治理效能。

一是傳統(tǒng)治理主體影響著政黨嵌入效度。正如費(fèi)孝通所言，中國(guó)傳統(tǒng)政治具有“雙軌特征”，基層治理依賴于以紳?rùn)?quán)為主導(dǎo)的自治權(quán)力的介入，“中國(guó)歷史上一直有鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)，家族是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的核心組織”[21]。從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)路上看，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化實(shí)際上是政黨權(quán)力對(duì)以鄉(xiāng)紳自治權(quán)力為代表的人格化權(quán)力的解構(gòu)過(guò)程，“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于政黨的力量”[1]341，政黨嵌入提升了鄉(xiāng)村治理的有效性和現(xiàn)代性。但非人格化的政黨權(quán)力往往由新的政黨精英所壟斷，傳統(tǒng)人格化因素被帶到治理體系中。

依據(jù)杜贊奇等人的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)農(nóng)村治理中存在著“營(yíng)利性經(jīng)紀(jì)”[22]，這一現(xiàn)象在非人格化的政黨權(quán)力介入農(nóng)村治理后并未完全消失?，F(xiàn)實(shí)中，政黨嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)并未使基于血緣、業(yè)緣、地緣的人格化因素完全消解，甚至在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及自治復(fù)歸鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)后，部分基層治理主體，包括部分基層黨組織異化為“營(yíng)利性經(jīng)紀(jì)”，“村兩委角色定位不清、干群關(guān)系出現(xiàn)緊張、鄉(xiāng)村干部小官巨貪等現(xiàn)象出現(xiàn)”[23]。因此，如何在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化過(guò)程中，以政黨嵌入消解傳統(tǒng)治理中的劣質(zhì)性，汲取傳統(tǒng)治理中的優(yōu)質(zhì)資源，塑造良好的政治生態(tài)成為鄉(xiāng)村治理的主體塑造、組織再造的關(guān)鍵性因素。

二是政黨權(quán)力嵌入中的治理體系內(nèi)卷化?！罢h下鄉(xiāng)”既要受到由鄉(xiāng)土社會(huì)所支配的制度環(huán)境的制約；同時(shí)，政黨嵌入改變著鄉(xiāng)村治理環(huán)境，“政黨下鄉(xiāng)”推動(dòng)著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的政治生態(tài)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)土社會(huì)由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變。農(nóng)村基層治理中形成了兩種不同的治理權(quán)威：一種為由政黨嵌入所形成的外發(fā)性治理權(quán)威；另一種為基于半熟人社會(huì)構(gòu)成的制度環(huán)境中所形成的內(nèi)生性治理權(quán)威。農(nóng)村基層治理“善治”的實(shí)現(xiàn)是基于上述兩種權(quán)威所形成的公權(quán)力與自治權(quán)力的互動(dòng)，這亦構(gòu)成了農(nóng)村基層治理生成的實(shí)踐邏輯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下兩種權(quán)威可能形成潛在沖突，甚至產(chǎn)生農(nóng)村基層治理的危機(jī)。在半熟人社會(huì)中，“村民對(duì)村莊的主體感逐步喪失，越來(lái)越難以僅靠?jī)?nèi)部力量來(lái)維持基本的生產(chǎn)生活秩序”[24]，同時(shí)，鄉(xiāng)村新崛起的精英“為了確保獲取利益的穩(wěn)定性，推動(dòng)村級(jí)權(quán)力運(yùn)作的寡頭化，便勢(shì)在必行”[11]。作為外發(fā)性權(quán)威，政黨的權(quán)威逐漸解構(gòu)在半熟人社會(huì)中，政黨權(quán)力與自治權(quán)力同構(gòu)的治理模式下的農(nóng)村治理效能逐漸弱化，呈現(xiàn)出治理體系的內(nèi)卷化。而如何配置政黨權(quán)力與自治權(quán)力，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體就成為破解這一問(wèn)題的關(guān)鍵。

三、主體塑造的動(dòng)力：治理目標(biāo)與治理機(jī)制的更新

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容。從宏觀意義上講，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是防止政治衰敗的重要內(nèi)容之一。從微觀意義上講，如何在半熟人社會(huì)中提升政黨權(quán)力的有效性，塑造現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式是加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。上述兩個(gè)方面內(nèi)容共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的農(nóng)村基層治理生成邏輯。

（一）推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然選擇

農(nóng)村基層治理主體的重塑和組織再造是國(guó)家治理現(xiàn)代化在基層的實(shí)踐?！皣?guó)家治理實(shí)踐與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)耦合性是中國(guó)特色社會(huì)主義制度完善和發(fā)展的重要特征，兩者在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的過(guò)程中相互作用、相互促進(jìn)?！盵25]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)提出了新要求，通過(guò)農(nóng)村治理主體重塑，打造政黨領(lǐng)導(dǎo)、多元參與的治理格局，提升基層治理的有效性是改變農(nóng)村基層國(guó)家治理能力薄弱現(xiàn)狀的應(yīng)然之舉。

隨著社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中由資源供給者轉(zhuǎn)換為國(guó)家現(xiàn)代化成果的享有者，一元化治理體制不能有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。如何改變一元化鄉(xiāng)村治理體制，增加治理中現(xiàn)代性因素成為當(dāng)前農(nóng)村基層治理所必須解決的一個(gè)問(wèn)題，因此，黨提出以“德治、法治、自治”重塑鄉(xiāng)村治理格局。這也與福山所主張的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)特征具有相似性。福山認(rèn)為，國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)容可以概括為三個(gè)方面：國(guó)家能力、法治、負(fù)責(zé)制政府。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新正在進(jìn)行相關(guān)探索，在鄉(xiāng)村層面上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，推進(jìn)國(guó)家建構(gòu)的發(fā)展。

一方面，農(nóng)村基層主體塑造依賴于政黨權(quán)力嵌入，通過(guò)對(duì)農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”[26]的戰(zhàn)略規(guī)劃?！耙曰鶎狱h組織為核心重組鄉(xiāng)村權(quán)威關(guān)系”[27]，推進(jìn)農(nóng)村基層治理權(quán)力樣態(tài)的重塑，提升基層治理的有序性，防止對(duì)“政治秩序帶來(lái)重大的破壞”[15]424，這是防止政治衰敗的重要內(nèi)容。另一方面，如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下培育農(nóng)村基層治理主體，以法治手段推進(jìn)多元化參與路徑是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理中的政黨領(lǐng)導(dǎo)、公民自治、法治引領(lǐng)成為鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》所提出的“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序”[4]正是這一精神的體現(xiàn)。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)選擇

鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)性戰(zhàn)略，涉及產(chǎn)業(yè)、組織、生態(tài)、人才、文化等多方面。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要著力解決農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題，使“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善”。另一方面，上述問(wèn)題的解決有待于農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的發(fā)展，提升農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力，實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化。

一是如何重塑治理體系，從制度上破解鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中的“公共池塘”問(wèn)題。農(nóng)業(yè)稅取消以后，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村建設(shè)的投入，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)這一過(guò)程亦改變了鄉(xiāng)村治理格局。在具體操作層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“項(xiàng)目制”等形式推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，但也產(chǎn)生了相應(yīng)的問(wèn)題。其一，造成基層政府“懸浮化”，增加了農(nóng)村公共物品供給中的無(wú)效性。其二，治理體系加劇了農(nóng)村公民對(duì)公共服務(wù)的不滿。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)流動(dòng)性的增加，農(nóng)村居民已不滿足于僅從改善生活的方面改進(jìn)自己的處境，其需求已由“生存型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，需求類型也更多。而公共物品供給的單一性則進(jìn)一步加劇了治理的無(wú)效性。產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因在于，基于懸浮性政府的現(xiàn)狀，公共物品的供給上更多的是基于自上而下的供給，對(duì)于農(nóng)民的自下而上的需求考慮不足。近年，農(nóng)村基層公共物品的供給趨向于單一化，尚不能滿足農(nóng)村居民的需要。而單向性的權(quán)力運(yùn)行方向的治理模式加重了公共物品供給的無(wú)效性。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的深層次原因?yàn)橹卫淼囊辉c需求的多元化之間的矛盾。農(nóng)村的公共服務(wù)與公共物品的供給可以說(shuō)都是“最后一公里”的問(wèn)題。要解決上述問(wèn)題“可能不是工程問(wèn)題，而是組織問(wèn)題”[28]。

當(dāng)前農(nóng)村基層公共物品的供給是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層治理體系合作完成的，基層政府所面對(duì)的鄉(xiāng)村治理主體包括農(nóng)村黨組織、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作組織。為了提升公共物品供給有效性，基層政府不斷將村級(jí)治理主體納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)，在一定程度上將其視為自身的組成部分，這加重了農(nóng)村基層治理的行政化色彩，上述現(xiàn)象在村級(jí)黨組織及自治組織中表現(xiàn)得都十分明顯。此外，村級(jí)治理的行政化趨勢(shì)擠壓了自治的空間。而隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)興、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民參與基層治理的需求在不斷擴(kuò)充，因?yàn)樗麄冃枰ㄟ^(guò)制度化的參與路徑尋求公共物品。兩者之間的結(jié)構(gòu)性張力加劇了農(nóng)村治理的危機(jī)，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一個(gè)重要梗阻。

二是如何創(chuàng)新政黨嵌入形式，增強(qiáng)農(nóng)村基層治理活力是亟待解決的另一個(gè)問(wèn)題。“辦好農(nóng)村的事情，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨，必須加強(qiáng)和改善黨對(duì)‘三農(nóng)’工作的領(lǐng)導(dǎo)?！盵29]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中應(yīng)以黨的權(quán)力嵌入村級(jí)治理系統(tǒng)，汲取傳統(tǒng)治理資源的合理內(nèi)核，吸引農(nóng)村公民參與治理打造現(xiàn)代治理體系為導(dǎo)向。當(dāng)下，農(nóng)村基層黨組織尚未有效承載這一歷史任務(wù)。

第一，部分農(nóng)村基層黨組織出現(xiàn)了組織渙散問(wèn)題，嚴(yán)重制約了黨的權(quán)力在農(nóng)村基層的行使。近年，隨著人員流動(dòng)性增強(qiáng)，部分地區(qū)出現(xiàn)了“空心村”問(wèn)題。在黨組織方面呈現(xiàn)出黨員數(shù)量的急劇下降，農(nóng)村黨組織的萎縮已經(jīng)引起了黨中央的關(guān)注[30]。在組織能力上，部分基層黨組織只能在形式上完成上級(jí)組織所要求的規(guī)定性動(dòng)作，出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，“弱化、淡化、虛化、邊緣化”的問(wèn)題。組織能力的不足導(dǎo)致服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)、貫徹上級(jí)黨組織關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署的能力不足。例如，“有的農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的背景下，只知道等著黨和政府送錢送物，卻不能主動(dòng)提升自己的服務(wù)能力”[31]。而如何提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力，使農(nóng)村基層黨組織成為鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)現(xiàn)黨組織引領(lǐng)不同治理主體提升治理效能是黨中央提出從組織振興維度推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性因素。

第二，如何通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)降低農(nóng)村基層治理成本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，通過(guò)增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重塑鄉(xiāng)村治理主體要重視半熟人社會(huì)的制度環(huán)境，以此降低治理成本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出應(yīng)以“文化振興”“人才振興”促進(jìn)主體重構(gòu)，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系，這是對(duì)半熟人社會(huì)的重視。

一方面，黨和政府試圖從鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)資源中汲取優(yōu)勢(shì)資源，重塑鄉(xiāng)村治理主體，打破“鄉(xiāng)政村治”的低效性，因而提出復(fù)興鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力，形塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。另一方面，我們必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村治理主體的塑造離不開(kāi)基于熟人社會(huì)所形成的“差序格局”的影響，“差序格局的制約性并未消失”[32]，甚至在特定時(shí)期與特定地域，宗族以特定形式成為鄉(xiāng)村治理的主體，以致出現(xiàn)了“黑惡勢(shì)力、宗族惡勢(shì)力在鄉(xiāng)村社會(huì)中的滋生與蔓延”[33]。農(nóng)村基層治理中的自治權(quán)力為部分家族所壟斷，農(nóng)村基層黨組織、自治組織淪為部分家族的私人組織，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性、鄉(xiāng)村自治的有效性喪失殆盡，農(nóng)村基層治理缺乏法治基礎(chǔ)。

農(nóng)村基層治理主體的塑造實(shí)際上是鄉(xiāng)村治理秩序的重塑過(guò)程。不可否認(rèn)，借助傳統(tǒng)資源可以重新吸引人才、資源回到鄉(xiāng)村，恢復(fù)鄉(xiāng)村治理共同體，解決鄉(xiāng)村治理中的“空心化”問(wèn)題，以期降低治理成本。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，上述資源的運(yùn)用必須以政黨權(quán)力加以規(guī)制，真正形成傳統(tǒng)與現(xiàn)代、政黨權(quán)力與傳統(tǒng)治理資源的有機(jī)融合，防止鄉(xiāng)村治理淪為部分勢(shì)力牟利的工具。

四、可能的路徑：政黨領(lǐng)導(dǎo)與傳統(tǒng)治理資源的汲取

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村基層治理主體塑造應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與，構(gòu)建適應(yīng)于半熟人社會(huì)的基層農(nóng)村治理模式，增強(qiáng)治理的有效性，耦合政黨嵌入與傳統(tǒng)治理優(yōu)勢(shì)資源。

（一）政黨嵌入的科學(xué)性

新時(shí)代，塑造農(nóng)村基層治理新格局，黨的領(lǐng)導(dǎo)至為關(guān)鍵。政黨有效嵌入鄉(xiāng)村治理是打造鄉(xiāng)村治理體系的重要內(nèi)容。政黨嵌入既要立足于農(nóng)村基層治理是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，以政治治理推動(dòng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展，又要以政黨嵌入增強(qiáng)治理活力，解決鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)卷化問(wèn)題。

一是增強(qiáng)政黨嵌入有效性，發(fā)揮農(nóng)村基層治理的國(guó)家治理功能。鄉(xiāng)村振興中的政黨嵌入要打破舊有權(quán)力自上而下的運(yùn)行模式，這是破解農(nóng)村基層治理體系無(wú)法有效服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)難題的重要措施。新時(shí)代，政黨嵌入農(nóng)村治理體系應(yīng)堅(jiān)持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的定位，做到總攬而不包攬、領(lǐng)導(dǎo)而不操持。在領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容上，發(fā)揮黨組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)調(diào)作用。農(nóng)村黨組織要在橫向上協(xié)調(diào)多元治理主體關(guān)系，在縱向上協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織、黨政間關(guān)系，形成領(lǐng)導(dǎo)合力，依據(jù)十九屆四中全會(huì)精神，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[26]，融合農(nóng)村基層治理中的政治治理與社會(huì)治理的功能。通過(guò)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層治理使基層政府更能了解掌握鄉(xiāng)村需求，破解基層政府的懸浮化問(wèn)題，同時(shí)提升黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)性，破解農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)卷化問(wèn)題。這也是推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，防止政治衰敗問(wèn)題發(fā)生的應(yīng)有之義。

二是以人才振興推動(dòng)鄉(xiāng)村渙散問(wèn)題的解決，提升政黨嵌入有效性?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出“各級(jí)黨委特別是縣級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持抓鄉(xiāng)促村，持續(xù)加強(qiáng)基本隊(duì)伍、基本活動(dòng)、基本陣地、基本制度、基本保障建設(shè)，整頓軟弱渙散村黨組織”[34]。針對(duì)農(nóng)村基層黨組織由于人才隊(duì)伍建設(shè)缺失所導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)能力低下的問(wèn)題，一方面，應(yīng)該以提升現(xiàn)有黨員素質(zhì)為工作重點(diǎn)，將有能力的黨員選拔、吸納到各類治理主體中，實(shí)現(xiàn)黨組織通過(guò)黨員隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。另一方面，基層黨組織應(yīng)因地制宜通過(guò)政策吸引高校畢業(yè)生，特別是生源地高校畢業(yè)生回鄉(xiāng)（村）就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，拓展鄉(xiāng)村人才儲(chǔ)備，通過(guò)吸收優(yōu)秀人才入黨，加強(qiáng)后備人才培養(yǎng)。同時(shí)吸收優(yōu)秀年輕黨員進(jìn)入村級(jí)黨組織，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力。

（二）建議

1.構(gòu)建鄉(xiāng)村共同體

增強(qiáng)農(nóng)村基層治理有效性必須構(gòu)建鄉(xiāng)村共同體。應(yīng)吸收中華傳統(tǒng)文化的合理內(nèi)核打造鄉(xiāng)村共同體，塑造內(nèi)生型治理權(quán)威。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)文化即是治理系統(tǒng)生成的制度環(huán)境，又可以降低治理成本。具體而言，“一種思想催生一個(gè)階層，構(gòu)成社會(huì)政治的中堅(jiān)”[35]，傳統(tǒng)文化所催生出的紳士階層、所孕育的德治與自治的精神都可以為今日鄉(xiāng)村治理主體的重塑、為鄉(xiāng)村治理的發(fā)展奠定文化基礎(chǔ)。

一是從傳統(tǒng)政治文化中尋求現(xiàn)代性因素，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理環(huán)境。從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治中尋找德治文化資源，增強(qiáng)村民鄉(xiāng)村共同體意識(shí)?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體的建構(gòu)必須超越以血緣為基礎(chǔ)的宗族意識(shí)，構(gòu)建基于村莊共同體意識(shí)的治理與文化共同體，將現(xiàn)代治理中的法治精神與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的德治精神相結(jié)合，構(gòu)建有利于鄉(xiāng)村自治發(fā)展的制度環(huán)境。農(nóng)村的基層治理并不是完全意義上的自治，而是一種基于政黨嵌入與傳統(tǒng)自治相結(jié)合的混合治理模式。因此，治理文化的塑造既要從傳統(tǒng)文化中尋求自治與德治的資源，又要從鄉(xiāng)土社會(huì)“差序格局”中的“公”的理念尋找法治精神，實(shí)現(xiàn)治理環(huán)境的現(xiàn)代化。在此基礎(chǔ)上，拓展治理主體，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

二是打造新鄉(xiāng)賢群體，推動(dòng)傳統(tǒng)治理主體在現(xiàn)代的復(fù)歸。推動(dòng)以現(xiàn)代鄉(xiāng)賢為中心的傳統(tǒng)治理主體的復(fù)歸。新鄉(xiāng)賢的回歸是推動(dòng)城鄉(xiāng)治理一體化發(fā)展，以傳統(tǒng)資源促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要措施。推動(dòng)老黨員、退休老干部、老知識(shí)分子等回歸鄉(xiāng)土，為鄉(xiāng)村治理提供有效智力支持。一方面，新鄉(xiāng)賢可以將鄉(xiāng)村振興所需要的公共資源有效帶入鄉(xiāng)村，改進(jìn)現(xiàn)有公共物品及公共服務(wù)不適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，促進(jìn)解決“最后一公里”問(wèn)題，以此增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中的凝聚力。另一方面，新鄉(xiāng)賢的回歸可以有效抵御行政權(quán)力對(duì)于自治權(quán)力的侵蝕，增強(qiáng)農(nóng)村基層治理中的自治性因素，通過(guò)人才回歸重塑鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性權(quán)威，提升內(nèi)生性權(quán)威與以政黨為代表的外生性權(quán)威的互動(dòng)，提高村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)可，打造鄉(xiāng)村治理共同體。

2.參與型治理機(jī)制的構(gòu)建

政黨嵌入的科學(xué)性、構(gòu)建鄉(xiāng)村共同體最終要落實(shí)到鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐層面上。現(xiàn)代農(nóng)村基層治理體系的構(gòu)建應(yīng)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，保護(hù)農(nóng)村治理主體的參與性，提高鄉(xiāng)村治理的效能，這是農(nóng)村治理主體培育的落腳點(diǎn)。

一是培育農(nóng)村基層治理的參與制度。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在廣泛吸取民意的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)黨政機(jī)構(gòu)合理規(guī)劃本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展任務(wù)，克服政府懸浮化對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響。鄉(xiāng)村黨組織應(yīng)在本村范圍內(nèi)制定科學(xué)的村務(wù)管理規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的法治化，借助村級(jí)治理體系中自治渠道與政治系統(tǒng)內(nèi)的科層系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村基層治理的發(fā)展，用鄉(xiāng)村治理的民主性推進(jìn)政策制定的科學(xué)性。另一方面，在村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，探索建立包括村委會(huì)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織等在內(nèi)的議事機(jī)制，有機(jī)整合多元治理需求，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)村級(jí)治理主體關(guān)系，推動(dòng)村級(jí)治理的有效性。

二是探索制度性機(jī)制與非制度性機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村基層治理的有效性。立足鄉(xiāng)村半熟人社會(huì)性質(zhì)，汲取傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，利用血緣、業(yè)緣等關(guān)系，發(fā)揮黨員、新鄉(xiāng)賢等群體作用，構(gòu)建農(nóng)村基層治理中的信息溝通機(jī)制，了解鄉(xiāng)村社會(huì)不同群體的需要。將上述信息通過(guò)鄉(xiāng)村治理中的制度化路徑反饋到治理系統(tǒng)內(nèi)，及時(shí)化解鄉(xiāng)村社會(huì)中所存在的矛盾，提升農(nóng)村基層治理的科學(xué)性，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展穩(wěn)定大局，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。