工程總承包項(xiàng)目的招投標(biāo)與合同
——解讀《工程總承包管理辦法》

中倫律師事務(wù)所 劉思俁 者麗瓊 周月萍

前言

2019 年12 月31 日，住建部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工程總承包管理辦法》），引起了業(yè)界廣泛關(guān)注。本文將以“工程總承包項(xiàng)目的招投標(biāo)與合同”為主題展開討論，以實(shí)務(wù)視角對(duì)其核心內(nèi)容進(jìn)行解讀，并就施工/設(shè)計(jì)企業(yè)開展工程總承包業(yè)務(wù)提出實(shí)踐建議。

一、工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)期限

由于EPC 項(xiàng)目的復(fù)雜性，國(guó)際上EPC項(xiàng)目的招投標(biāo)和談判時(shí)間普遍較長(zhǎng)，以筆者既往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來說，通常在數(shù)月乃至更長(zhǎng)，部分較為復(fù)雜的項(xiàng)目還需經(jīng)過兩階段招標(biāo)。FIDIC 在其指南中也特別說明，對(duì)于“投標(biāo)人沒有足夠時(shí)間或資料，以仔細(xì)研究和核查建設(shè)單位要求，或進(jìn)行他們的設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和估算”以及“建設(shè)內(nèi)容涉及相當(dāng)數(shù)量的地下工程，或投標(biāo)人未能調(diào)查的區(qū)域內(nèi)的工程”的情況，不適宜使用適用于EPC 項(xiàng)目的FIDIC 銀皮書。

而反觀國(guó)內(nèi)的工程總承包項(xiàng)目實(shí)踐，大多數(shù)項(xiàng)目普遍投標(biāo)期限較短，不少項(xiàng)目的投標(biāo)期限均直接設(shè)置為《招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定的最短日期。在投標(biāo)期限過短的情況下，由于承包商沒有足夠的時(shí)間對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行詳細(xì)分析以及對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行踏勘考察，導(dǎo)致其編制的投標(biāo)文件不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目需求、不能全面預(yù)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)價(jià)也會(huì)因此產(chǎn)生偏差，這對(duì)保證項(xiàng)目質(zhì)量和按期完工是不利的。同時(shí)，投標(biāo)期限過短，使得一些投標(biāo)人因來不及編制投標(biāo)文件而不得不放棄投標(biāo)，不利于保證競(jìng)爭(zhēng)充分性。

為此，《工程總承包管理辦法》第十三條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間”，即要求建設(shè)單位留給投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的時(shí)間應(yīng)滿足依法、合理的要求。但該條規(guī)定并未明確“合理時(shí)間”具體為多長(zhǎng)。2017 年12 月的《工程總承包管理辦法》(征求意見稿)第十三條曾規(guī)定該“合理時(shí)間”的期限為：“依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不宜少于三十日；國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目以及技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項(xiàng)目，不宜少于四十五日?！钡撘?guī)定在正式稿中已刪除。其考慮可能在于，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條已經(jīng)對(duì)于依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定，即自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日。該期限對(duì)于工程總承包項(xiàng)目，尤其是復(fù)雜的大型項(xiàng)目來說仍然明顯偏短，但考慮到不同的工程總承包項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模和復(fù)雜程度不同，且在上位法《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)投標(biāo)期限已有明確規(guī)定的情況下，不適宜另行作出新的規(guī)定，建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目的具體情況確定適宜的招投標(biāo)時(shí)間。

二、工程總承包項(xiàng)目的招標(biāo)文件和合同條款

《工程總承包管理辦法》第九條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)文件”，并列出了主要包括的七項(xiàng)內(nèi)容，即（一）投標(biāo)人須知；（二）評(píng)標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)；（三）擬簽訂合同的主要條款；（四）發(fā)包人要求；（五）建設(shè)單位提供的資料和條件；（六）投標(biāo)文件格式；（七）要求投標(biāo)人提交的其他材料。在具體實(shí)施工程總承包項(xiàng)目的過程中，特別需要注意的內(nèi)容包括：

（一）發(fā)包人要求

發(fā)包人要求為招標(biāo)文件中的核心組成部分，是承包人投標(biāo)的基本依據(jù)，也是未來確定變更的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，一些項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)存在發(fā)包人要求不明的問題，即未能將相關(guān)技術(shù)性文件全部放在一起制作成“發(fā)包人要求”，未來應(yīng)注意規(guī)范處理。除此之外，實(shí)踐中“發(fā)包人要求”還存在過于具體或概括的情況：過于具體容易發(fā)生遺漏和工程變更，不利于價(jià)格控制，也不利于承包人進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，發(fā)揮積極性和主動(dòng)性；過于概括則可能導(dǎo)致承包人難以報(bào)價(jià)，或者工程產(chǎn)品和發(fā)包人原先設(shè)想存在較大區(qū)別，容易導(dǎo)致價(jià)格和質(zhì)量爭(zhēng)議。對(duì)此，《工程總承包管理辦法》第九條第（四）款規(guī)定，發(fā)包人要求應(yīng)“列明項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗(yàn)收等明確要求”，對(duì)于建設(shè)單位編制發(fā)包人要求提供了有效指導(dǎo)，以解決上述實(shí)踐中存在的問題。

（二）建設(shè)單位提供的資料和條件

建設(shè)單位提供的資料和條件是招標(biāo)文件中的重要組成部分，也是承包人評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，確定投標(biāo)方案和報(bào)價(jià)的關(guān)鍵性文件?！豆こ炭偝邪芾磙k法》第九條第（五）款進(jìn)一步明確，建設(shè)單位提供的資料和條件應(yīng)“包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報(bào)告、方案設(shè)計(jì)文件或者初步設(shè)計(jì)文件等?！备鶕?jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第九條的規(guī)定，“建設(shè)單位必須向有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等單位提供與建設(shè)工程有關(guān)的原始資料。原始資料必須真實(shí)、準(zhǔn)確、齊全?！币虼?，建設(shè)單位有義務(wù)提供工程總承包項(xiàng)目有關(guān)的原始資料，并應(yīng)確保其真實(shí)、準(zhǔn)確、齊全。需要注意的是：該規(guī)定與FIDIC 銀皮書下規(guī)定承包人對(duì)現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)負(fù)有驗(yàn)證義務(wù)并不相同，對(duì)于適用FIDIC 銀皮書的項(xiàng)目應(yīng)注意上述規(guī)定的適用和銜接。

（三）擬簽訂合同的主要條款

擬簽訂合同的主要條款是招標(biāo)文件中的核心內(nèi)容，一份成熟完備、公平合理的合同條款是工程總承包項(xiàng)目順利實(shí)施的有力保障。在實(shí)踐中，此類條款一般都在通用的合同范本基礎(chǔ)上編制，以減少雙方編制和談判合同條件的工作負(fù)擔(dān)，降低合同簽訂和履行過程中的法律和管理風(fēng)險(xiǎn)。目前國(guó)際上廣泛承認(rèn)和使用的工程總承包合同范本編制機(jī)構(gòu)包括國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）、英國(guó)土木工程師學(xué)會(huì)（ICE）、英國(guó)聯(lián)合合同委員會(huì)（JCT）、美國(guó)建筑師協(xié)會(huì)（AIA）、美國(guó)總承包商會(huì)（AGC）等。其中最為著名的是FIDIC 編制的一系列工程總承包類項(xiàng)目的合同條件，包括黃皮書、橘皮書、新黃皮書、銀皮書、金皮書、和新黃皮書配套的分包合同條件等。我國(guó)目前已發(fā)布的工程總承包相關(guān)合同示范文本也都以FIDIC 合同條件為重要的參考借鑒。

《工程總承包管理辦法》第九條最后一款提到，“推薦使用由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門制定的工程總承包合同示范文本?！蹦壳耙寻l(fā)布的此類合同示范文本包括由住建部和工商總局于2011 年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本（試行）》以及由發(fā)改委、住建部等九部委于2011 年發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件（2012 年版）》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定：“編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本?！蹦壳?，國(guó)內(nèi)工程總承包項(xiàng)目實(shí)踐中，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目均采用上述合同范本。但是，非必須招標(biāo)項(xiàng)目使用的合同版本則更為多元，有的采用上述合同范本，有的采用FIDCI 合同條件，還有的采用企業(yè)自行編制的合同文本。

客觀而言，由于近年來建筑市場(chǎng)領(lǐng)域的法律法規(guī)及建設(shè)行政管理體系等均發(fā)生了較大變化，上述兩個(gè)近十年前制定的官方示范文本相關(guān)內(nèi)容已無法完全適應(yīng)當(dāng)前的工程總承包項(xiàng)目實(shí)踐需要，亟待新一版的工程總承包合同示范文本以及與之配套的分包合同文本出臺(tái)。

三、工程總承包項(xiàng)目的合同價(jià)格

（一）工程總承包項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)企業(yè)和政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)采用適宜的合同價(jià)格形式

工程合同按照合同價(jià)格形式的不同，通?？煞譃閱蝺r(jià)合同、總價(jià)合同以及成本加酬金合同三大類。工程總承包項(xiàng)目通常采用總價(jià)合同，此種價(jià)格形式一方面可以滿足建設(shè)單位控制預(yù)算和風(fēng)險(xiǎn)，減少項(xiàng)目管理工作量的需求，另一方面也可有效激勵(lì)承包人發(fā)揮主動(dòng)性，利用專業(yè)能力進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，控制項(xiàng)目成本。然而，并非所有的工程總承包項(xiàng)目都適合采用總價(jià)合同，如對(duì)于一些前期條件不充分，發(fā)包時(shí)難以合理確定價(jià)格但又需盡快啟動(dòng)的項(xiàng)目，或者預(yù)期會(huì)有較多設(shè)計(jì)變更的項(xiàng)目，實(shí)踐中也會(huì)采取單價(jià)合同或成本加酬金的計(jì)價(jià)方式。住建部在2016 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市[2016]93 號(hào)）第二條第（六）項(xiàng)也提到：“工程總承包項(xiàng)目可以采用總價(jià)合同或者成本加酬金合同”。因此，工程總承包項(xiàng)目的合同價(jià)格形式雖然以總價(jià)合同為主，但也可根據(jù)項(xiàng)目情況采用其他計(jì)價(jià)方式。

《工程總承包管理辦法》第十六條也采納了這一思路，并未“一刀切”地要求工程總承包項(xiàng)目必須采用哪種計(jì)價(jià)方式。對(duì)于企業(yè)投資的工程總承包項(xiàng)目，辦法傾向性地規(guī)定宜采用總價(jià)合同，但并未做出強(qiáng)制性要求，為企業(yè)自行確定合同價(jià)格形式留下了空間；對(duì)于政府投資的工程總承包項(xiàng)目，辦法則規(guī)定應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式，即此類項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》《政府投資條例》等法規(guī)對(duì)于政府投資項(xiàng)目估算、概算、預(yù)算、決算的規(guī)定，依法確定合理的計(jì)價(jià)方式。但無論采用何種計(jì)價(jià)方式，辦法規(guī)定依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，合同價(jià)格應(yīng)當(dāng)在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上合理確定。

（二）雙方可在合同中進(jìn)一步約定工程總承包計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法

《工程總承包管理辦法》第十六條進(jìn)一步規(guī)定：“采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。建設(shè)單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法?！币虼耍_定合同價(jià)格形式后，雙方還應(yīng)在合同中就如何調(diào)整和支付合同價(jià)格進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。特別需要注意的是，總價(jià)合同并不意味著合同簽訂后價(jià)格在任何情況下都固定不變，在發(fā)生變更以及由建設(shè)單位負(fù)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)時(shí)，仍應(yīng)根據(jù)合同約定進(jìn)行調(diào)整。而辦法第十五條也已就一般應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)作了規(guī)定（詳見下文），雙方應(yīng)就發(fā)生此類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)合同價(jià)格如何調(diào)整在合同中進(jìn)行明確約定。

除此之外，雙方還應(yīng)在合同中明確工程總承包合同的具體支付條款，包括預(yù)付款、進(jìn)度款、結(jié)算款的支付條件、支付程序和計(jì)算方式，以及逾期支付的相應(yīng)責(zé)任。目前住建部也正在制定《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包計(jì)價(jià)計(jì)量規(guī)范》，并于2018年12 月發(fā)布了征求意見稿。未來工程總承包項(xiàng)目的發(fā)承包雙方也可參照住建部制定的此類計(jì)價(jià)計(jì)量規(guī)范，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要對(duì)計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法進(jìn)行明確。

四、工程總承包項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配

工程總承包項(xiàng)目往往具有周期長(zhǎng)、規(guī)模大、涉及范圍廣、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，其實(shí)施過程存在許多不確定因素。并且，由于此類項(xiàng)目發(fā)包時(shí)僅完成了少量設(shè)計(jì)工作，進(jìn)一步增加了工作范圍、技術(shù)要求等方面在實(shí)施過程中的變數(shù)，這些都使得工程總承包項(xiàng)目實(shí)施面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，如何有效識(shí)別和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。《工程總承包管理辦法》第十五條規(guī)定“建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?！薄肮膭?lì)建設(shè)單位和工程總承包單位運(yùn)用保險(xiǎn)手段增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力?！奔磳?duì)于建設(shè)單位和工程總承包單位的風(fēng)險(xiǎn)管理提出了要求，并鼓勵(lì)雙方運(yùn)用保險(xiǎn)手段轉(zhuǎn)移和管理風(fēng)險(xiǎn)。

盡管通過工程保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)手段可有效控制和管理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施過程中仍有大量風(fēng)險(xiǎn)需由建設(shè)單位和承包人自行承擔(dān)，此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)通過合同約定進(jìn)行合理分配，確保在激勵(lì)雙方有效控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)有利于完成項(xiàng)目總體目標(biāo)。在工程實(shí)踐中，一般來說項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同分擔(dān)，但以建設(shè)單位承擔(dān)為主；項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)也由雙方共同分擔(dān)，但以承包人承擔(dān)為主；而雙方各自行為導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，由建設(shè)單位和承包人各自承擔(dān)。目前國(guó)內(nèi)外主要的工程總承包合同范本基本遵循了上述原則，但在具體風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上則各有區(qū)別。例如FIDIC 銀皮書相比新黃皮書將更多風(fēng)險(xiǎn)分配給了承包人；再如國(guó)內(nèi)的九部委《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012 版）第一節(jié)“通用合同條款”部分，就多個(gè)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)置了（A）（B）兩個(gè)條款，其中（B）款將更多風(fēng)險(xiǎn)分配給承包人，以供當(dāng)事人根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇。例如第4.11 款便設(shè)置了如下（A）（B）款約定供當(dāng)事人選擇：

4.11 不可預(yù)見物質(zhì)條件（A）

4.11.1 不可預(yù)見物質(zhì)條件，除專用合同條款另有約定外，是指承包人在施工場(chǎng)地遇到的不可預(yù)見的自然物質(zhì)條件、非自然的物質(zhì)障礙和污染物，包括地下和水文條件，但不包括氣候條件。

4.11.2 承包人遇到不可預(yù)見物質(zhì)條件時(shí)，應(yīng)采取適應(yīng)不利物質(zhì)條件的合理措施繼續(xù)設(shè)計(jì)和（或）施工，并及時(shí)通知監(jiān)理人，通知應(yīng)載明不利物質(zhì)條件的內(nèi)容以及承包人認(rèn)為不可預(yù)見的理由。監(jiān)理人應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出指示，指示構(gòu)成變更的，按第15 條約定執(zhí)行。監(jiān)理人沒有發(fā)出指示的，承包人因采取合理措施而增加的費(fèi)用和（或）工期延誤，由發(fā)包人承擔(dān)。

4.11 不可預(yù)見的困難和費(fèi)用（B）

除合同另有約定外，承包人應(yīng)視為已取得工程有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、意外事件和其他情況的全部必要資料，并預(yù)見工程所有困難和費(fèi)用。承包人遇到不可預(yù)見的困難和費(fèi)用時(shí)，合同價(jià)格不予調(diào)整。”

然而，鑒于我國(guó)建筑業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，屬于買方市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，在工程實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生建設(shè)單位利用其優(yōu)勢(shì)地位將本應(yīng)由建設(shè)單位合理承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)行轉(zhuǎn)移給承包人承擔(dān)，導(dǎo)致承包人在發(fā)生相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)難以索賠，不得不在報(bào)價(jià)時(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，或者在建設(shè)過程中采用停工緩建等非正常手段以獲得補(bǔ)償，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。對(duì)此《工程總承包管理辦法》在第十五條明確了由建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：“（一）主要工程材料、設(shè)備、人工價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基期價(jià)相比，波動(dòng)幅度超過合同約定幅度的部分；（二）因國(guó)家法律法規(guī)政策變化引起的合同價(jià)格的變化；（三）不可預(yù)見的地質(zhì)條件造成的工程費(fèi)用和工期的變化；（四）因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的工程費(fèi)用和工期的變化；（五）不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化?！北M管第十五條繼而規(guī)定“具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定”，也就是說發(fā)承包雙方也可自行在合同中約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容。但上述規(guī)定仍有利于指導(dǎo)雙方當(dāng)事人合理確定相關(guān)合同條款，特別是有利于承包人在合同談判中以此為依據(jù)，說服建設(shè)單位接受上述合法、合理且符合行業(yè)慣例的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。