廉政文化視角下的國(guó)家審計(jì)參與反腐治理的作用研究

徐正中

(山東科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 平度 266590)

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，體現(xiàn)了黨中央將廉政文化建設(shè)、反腐敗治理納入國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的戰(zhàn)略考量。2018年3月成立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是廉政文化建設(shè)的有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以對(duì)黨員干部依法履職、秉公用權(quán)和廉潔從政等方面進(jìn)行監(jiān)督、處分和問(wèn)責(zé)，并負(fù)責(zé)反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的宣傳。

廉政文化作為我國(guó)社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要組成部分，是十八大以來(lái)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要內(nèi)容，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)時(shí)代發(fā)展和執(zhí)政環(huán)境變化的必然選擇，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)[1]。然而，我國(guó)目前依然存在著基層黨組織廉政文化宣傳教育方式落后、機(jī)制體制不夠完善、因循守舊等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)80%以上的腐敗案件為經(jīng)濟(jì)腐敗案件。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家廉政監(jiān)督體系建設(shè)重要的一環(huán)，可以充分發(fā)揮自身在經(jīng)濟(jì)腐敗案件中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用科學(xué)方法對(duì)腐敗問(wèn)題進(jìn)行充分揭示和懲治，在抑制腐敗過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

一、國(guó)家審計(jì)參與反腐治理的主要問(wèn)題

(一)監(jiān)督體系分散化，難以與國(guó)家審計(jì)有效結(jié)合

在我國(guó)建設(shè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，由于國(guó)家審計(jì)與各部門存在著監(jiān)督力量分散、職能交叉等問(wèn)題，使得目前國(guó)家治理體系的監(jiān)督效果不佳。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)與執(zhí)行情況的監(jiān)督。由于缺乏與國(guó)家審計(jì)的有效結(jié)合，導(dǎo)致審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的諸多經(jīng)濟(jì)腐敗問(wèn)題難以及時(shí)完善制度建設(shè)。紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法部門作為國(guó)家的執(zhí)法部門，有權(quán)對(duì)腐敗行為進(jìn)行處罰，對(duì)廉政文化建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法部門由于缺乏與國(guó)家審計(jì)的有效結(jié)合，導(dǎo)致審計(jì)實(shí)踐中防范腐敗的效率降低。社會(huì)監(jiān)督在一定程度上主要發(fā)揮著人民群眾參與監(jiān)督的作用，其廣泛地分布在國(guó)家治理體系的各個(gè)領(lǐng)域，然而社會(huì)監(jiān)督由于缺乏剛性約束難以與國(guó)家審計(jì)有效結(jié)合[2]。反腐治理的監(jiān)督主體包括國(guó)家審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)等部門，雖然目前各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間彼此合作已經(jīng)取得了不少成績(jī)，然而并沒有正式的溝通平臺(tái)以促成各部門之間的合作。

(二)三大審計(jì)主體各自為政，缺乏有效配合

國(guó)家審計(jì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)所關(guān)注的被審計(jì)單位內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)，近年來(lái)國(guó)家審計(jì)更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位對(duì)于人財(cái)物的使用效率問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)在一定程度上進(jìn)一步遏制了腐敗問(wèn)題的滋生。內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和國(guó)家審計(jì)會(huì)從不同角度對(duì)我國(guó)國(guó)家機(jī)器各組成部分的財(cái)政收支和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等組織的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督[3]。內(nèi)部審計(jì)從單位內(nèi)部控制的角度對(duì)腐敗進(jìn)行預(yù)防，社會(huì)審計(jì)由獨(dú)立的第三方客觀公正地去對(duì)腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)則對(duì)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)具有監(jiān)督指導(dǎo)義務(wù)。雖然三者在審計(jì)目標(biāo)、工作方式方法、報(bào)告形式和披露信息等方面均存在一定程度上的差異，然而，三大審計(jì)主體的審計(jì)對(duì)象都是單位的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，對(duì)腐敗的監(jiān)督缺乏有效的配合。

二、廉政文化視角下國(guó)家審計(jì)參與反腐敗的路徑

目前，我國(guó)已針對(duì)反腐敗建立了多維度的廉政文化，主要包括廉政建設(shè)和反腐敗方面的法規(guī)制度，通過(guò)政務(wù)公開、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、責(zé)任追究、離任審計(jì)等一系列制度維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，提供引導(dǎo)干部茁壯成長(zhǎng)的動(dòng)力，使領(lǐng)導(dǎo)干部的一舉一動(dòng)時(shí)刻置身于黨和人民的監(jiān)督之中。國(guó)家審計(jì)在廉政文化建設(shè)過(guò)程中有著舉足輕重的作用，可以充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)腐敗案件中的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，通過(guò)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，高效借力并準(zhǔn)確發(fā)力。具體路徑如下：

(一)國(guó)家審計(jì)與各級(jí)人民代表大會(huì)協(xié)調(diào)配合

各級(jí)人民代表大會(huì)履行著國(guó)家治理體系對(duì)于反腐敗的立法和監(jiān)督工作，主要對(duì)國(guó)家各機(jī)關(guān)部門財(cái)政預(yù)算的審查、批準(zhǔn)與執(zhí)行具體情況進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)則重點(diǎn)對(duì)國(guó)家各機(jī)關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。由此可見，二者在對(duì)于財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督上各司其職。國(guó)家審計(jì)與各級(jí)人民代表大會(huì)的協(xié)調(diào)配合，其將形成的審計(jì)報(bào)告提交各級(jí)人民代表大會(huì)審閱，進(jìn)而針對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)和體制機(jī)制缺陷對(duì)宏觀政策進(jìn)行修訂和完善，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在反腐敗斗爭(zhēng)中的作用，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性，在一定程度上將腐敗風(fēng)險(xiǎn)防患于未然[4]。

(二)國(guó)家審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法部門和社會(huì)監(jiān)督協(xié)調(diào)配合

雖然國(guó)家審計(jì)對(duì)于經(jīng)濟(jì)腐敗案件的發(fā)現(xiàn)與查處具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但是在對(duì)于違反黨規(guī)黨紀(jì)、廉潔從政的全面監(jiān)管，對(duì)刑事、民事、行政等違法行為的教育、預(yù)防與懲戒，多維度獲取腐敗案件的信息搜集渠道等方面依然存在不足。國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)調(diào)配合形成反腐合力，更加有效挖掘案件線索，從而提高政府工作效率。通過(guò)與司法部門的協(xié)調(diào)配合利用國(guó)家強(qiáng)制性措施及時(shí)對(duì)腐敗案件進(jìn)行嚴(yán)厲懲戒，對(duì)有動(dòng)機(jī)進(jìn)行腐敗的官員起到一定的威懾作用，在一定程度上對(duì)腐敗案件進(jìn)行有效防范。通過(guò)與社會(huì)監(jiān)督的互相配合，將民間網(wǎng)絡(luò)反腐與信訪舉報(bào)制度相結(jié)合，多渠道搜集腐敗信息為制定審計(jì)計(jì)劃、確定審計(jì)思路提供切實(shí)有力的外部證據(jù)[5]。

具體而言，國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)形成審計(jì)報(bào)告，將審計(jì)過(guò)程中對(duì)腐敗問(wèn)題的識(shí)別移送司法、紀(jì)檢等部門。紀(jì)檢監(jiān)察部門可以根據(jù)腐敗案件的部門、地區(qū)和機(jī)構(gòu)等特征，有針對(duì)性地進(jìn)行廉政文化建設(shè)或者完善現(xiàn)有的廉政文化建設(shè)，以達(dá)到降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)的作用。司法部門可以根據(jù)審計(jì)報(bào)告，對(duì)腐敗問(wèn)題較為嚴(yán)重的案件依法提起訴訟，追究違法分子的法律責(zé)任；對(duì)腐敗問(wèn)題不構(gòu)成處罰的案件，應(yīng)采取相應(yīng)措施防止腐敗行為的進(jìn)一步發(fā)生。

(三)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)協(xié)調(diào)配合

國(guó)家審計(jì)往往需要在短時(shí)間內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位的較長(zhǎng)時(shí)間的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，而迫于審計(jì)人員有限、時(shí)間緊、任務(wù)重等諸多限制，不得不加班加點(diǎn)工作。通過(guò)與內(nèi)部審計(jì)人員良好溝通，合理利用內(nèi)部審計(jì)對(duì)于內(nèi)部控制制度的評(píng)價(jià)報(bào)告等與內(nèi)部審計(jì)協(xié)調(diào)配合，國(guó)家審計(jì)在確定審計(jì)工作重點(diǎn)上可大大提高其反腐敗工作效率；而內(nèi)部審計(jì)則可以通過(guò)與國(guó)家審計(jì)的溝通交流以及培訓(xùn)指導(dǎo)，加深對(duì)腐敗行為的理解和認(rèn)識(shí)，有效提高內(nèi)部審計(jì)在預(yù)防腐敗環(huán)節(jié)的識(shí)別與防控[6]。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)的主要承擔(dān)者是社會(huì)審計(jì)，國(guó)家審計(jì)直接參與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)往往較少。對(duì)大中型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)可以通過(guò)開展聯(lián)合審計(jì)的方式，提高工作效率。雖然二者工作的側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別，社會(huì)審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)在于真實(shí)性，而國(guó)家審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)在于合法性，但二者的審計(jì)對(duì)象是一致的，因此，二者可以互相利用工作成果，減少重復(fù)審計(jì)[7]。

三、廉政文化視角下國(guó)家審計(jì)參與反腐敗所發(fā)揮的作用

國(guó)家審計(jì)參與反腐敗主要通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位預(yù)算執(zhí)行情況、會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和財(cái)政收支的合理性合法性的監(jiān)督，出具審計(jì)報(bào)告并公布審計(jì)結(jié)果。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系的重要環(huán)節(jié)，不僅可以起到對(duì)政府及其相關(guān)部門進(jìn)行有效監(jiān)督的作用，也可以在一定程度上影響國(guó)家治理的效果。社會(huì)運(yùn)行的公平、公正、公開、有序和高效，是國(guó)家治理的最佳效果，而國(guó)家審計(jì)則可以通過(guò)實(shí)施審計(jì)程序、公布審計(jì)報(bào)告和提出政策修改建議等方式達(dá)到“良治”的目的。劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家審計(jì)可以合理運(yùn)用國(guó)家賦予的檢查和處罰合一的權(quán)力，在反腐敗治理過(guò)程中有效發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)腐敗問(wèn)題進(jìn)行預(yù)防、揭露和懲治，發(fā)揮其在國(guó)家治理體系中的基石作用。

(一)預(yù)防腐敗

國(guó)家審計(jì)主要是通過(guò)事后監(jiān)督的方式對(duì)腐敗問(wèn)題進(jìn)行查處，國(guó)家對(duì)腐敗行為的成因和表現(xiàn)的有了深刻認(rèn)識(shí)后，可以采取政策制定與完善，對(duì)政策組織實(shí)施的過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督等方式對(duì)腐敗問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)防。在重大政策落實(shí)審計(jì)和重大事項(xiàng)跟蹤審計(jì)的過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的政策實(shí)施過(guò)程中的制度風(fēng)險(xiǎn)和腐敗問(wèn)題的根源進(jìn)行梳理，仔細(xì)研究和分析政策可能存在的不足和弊端，完善制度體系建設(shè)，從根源上抑制和預(yù)防其他類似腐敗案件的發(fā)生[8]。此外，有腐敗問(wèn)題的官員往往對(duì)于不法行為心存僥幸，參與國(guó)家審計(jì)的工作人員在實(shí)施審計(jì)程序過(guò)程中，可以通過(guò)豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、扎實(shí)的基礎(chǔ)知識(shí)、敏銳的職業(yè)判斷，有效瓦解腐敗官員的僥幸心理，讓他們懸崖勒馬，也在一定程度上起到對(duì)腐敗問(wèn)題的預(yù)防作用。

(二)揭露腐敗

腐敗被稱之為“政治之癌”，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行審計(jì)工作的主要目標(biāo)之一是發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗行為。腐敗案件頻發(fā)的領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)腐敗，主要問(wèn)題在于對(duì)資金的使用不合法合規(guī)，或是官員利用職權(quán)將社會(huì)資源與非法企業(yè)進(jìn)行利益交換，或是成立皮包公司非法承包政府工程等等，這些都會(huì)在會(huì)計(jì)記錄上有所體現(xiàn)。而國(guó)家審計(jì)恰恰是從經(jīng)濟(jì)行為著手發(fā)現(xiàn)腐敗線索，通過(guò)實(shí)施審計(jì)程序，發(fā)現(xiàn)挪用公款、偷稅漏稅等腐敗問(wèn)題的蛛絲馬跡，發(fā)布審計(jì)報(bào)告為司法、紀(jì)檢等監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行下一步的懲治奠定基礎(chǔ)[9]。近年來(lái)，腐敗問(wèn)題呈現(xiàn)出“一條龍式造假”的特點(diǎn)，而國(guó)家審計(jì)的范圍貫穿于財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)、任期終結(jié)審計(jì)以及其他審計(jì)項(xiàng)目的始終，對(duì)于發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗有著舉足輕重的作用。與檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)揭露腐敗相比，國(guó)家審計(jì)在揭露腐敗上具有較為顯著的職能優(yōu)勢(shì)，可以有效避免國(guó)家財(cái)產(chǎn)的大規(guī)模流失。

(三)懲治腐敗

國(guó)家審計(jì)對(duì)于腐敗進(jìn)行揭露后，還需要依法對(duì)其進(jìn)行查處。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)懲治腐敗主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，對(duì)違反國(guó)家財(cái)政收支規(guī)定、徇私舞弊、失職瀆職、貪污受賄等腐敗行為進(jìn)行直接處罰；另一方面，國(guó)家審計(jì)將發(fā)現(xiàn)的腐敗線索移送至司法、紀(jì)檢等監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)針對(duì)審計(jì)過(guò)程中所反映的問(wèn)題和發(fā)現(xiàn)的蛛絲馬跡，順藤摸瓜進(jìn)行進(jìn)一步偵查，對(duì)所偵查的結(jié)果發(fā)揮司法和處罰上的優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到懲治腐敗的目的。此外，通過(guò)公示和懲治腐敗，能在某種程度上讓處于腐敗邊緣的單位和個(gè)人引以為戒，以達(dá)到預(yù)防腐敗的作用[10]。

國(guó)家審計(jì)的預(yù)防腐敗、揭露腐敗和懲治腐敗三者之間的關(guān)系不是彼此獨(dú)立的，而是互相作用、相輔相成的，由此形成一道基于廉政文化建設(shè)的防火墻，對(duì)國(guó)家治理腐敗問(wèn)題起到有效的防范作用。揭露腐敗和懲治腐敗的最終目的都是為了預(yù)防腐敗問(wèn)題的發(fā)生與蔓延，預(yù)防可以發(fā)揮盡量少地使用國(guó)家資源，將腐敗問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，起到事半功倍的作用；揭露腐敗和懲治腐敗是預(yù)防腐敗的核心，只有將腐敗問(wèn)題進(jìn)行揭露并公之于眾，并移交司法和紀(jì)檢等部門進(jìn)行處罰，才能有效遏制腐敗行為的進(jìn)一步發(fā)生[11]。此外，對(duì)腐敗問(wèn)題的揭露與懲治可以有效提高對(duì)腐敗進(jìn)行預(yù)防的效率，這也是廉政文化建設(shè)的核心要義。

四、結(jié)論

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家廉政監(jiān)督體系建設(shè)重要的一環(huán)，是推進(jìn)我國(guó)腐敗治理的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家審計(jì)在參與反腐治理過(guò)程中發(fā)揮的作用不可小覷。本文在對(duì)國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理存在問(wèn)題進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，提出了國(guó)家審計(jì)與各級(jí)人民代表大會(huì)，與紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法部門以及社會(huì)監(jiān)督，與內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)協(xié)調(diào)配合的反腐路徑，以充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在預(yù)防腐敗、揭露腐敗和懲治腐敗過(guò)程中的功能作用，有效提升反腐效果，促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。受限于時(shí)間等各方面條件，本文的研究依然存在不足之處。相信對(duì)國(guó)家審計(jì)和腐敗治理相關(guān)理論和實(shí)踐研究的進(jìn)一步深化可以更好地指導(dǎo)實(shí)踐工作。