國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)的路徑探索
——以南京江北新區(qū)為視角

吳 歡，蔡旻君

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 210023)

在黨的十九大報告中，以習(xí)近平為核心的黨中央作出“從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國”兩步走戰(zhàn)略安排，對“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”作出重大戰(zhàn)略部署，為新時代社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。2018年，《憲法修正案》將黨的主張上升為國家意志和憲制藍(lán)圖，“把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”確定為新時代社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的奮斗目標(biāo)，并對改革開放以來尤其是黨的十八大以來我國社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)中取得的一系列巨大成就和寶貴經(jīng)驗進(jìn)行憲法性確認(rèn)，從而為新時代社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)奠定了憲制基礎(chǔ)[1]。

為推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，國家在全國各地開展了各具特色的社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點工作。深圳社會主義先行示范區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)、蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)等，作為肩負(fù)重大改革使命的先行先試示范區(qū)，在各自“總體方案”中提出具體的民主法治建設(shè)任務(wù)[2]。南京江北新區(qū)作為我國第13個、江蘇省唯一的國家級新區(qū)，也啟動了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)試點工作，并在“實施方案”中謀劃民主法治現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)任務(wù)。在國家級新區(qū)等示范區(qū)域開展相關(guān)試點工作意義深遠(yuǎn)，將為區(qū)域乃至全國社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)探索路徑、建立機制和積累經(jīng)驗，是引領(lǐng)區(qū)域法治發(fā)展和推動法治中國建設(shè)的有力舉措，也將進(jìn)一步豐富和拓展中國特色社會主義民主法治道路，具有重大而深遠(yuǎn)的意義[3]。

一、民主法治現(xiàn)代化建設(shè)意義、內(nèi)涵與基礎(chǔ)

南京江北新區(qū)由浦口區(qū)、六合區(qū)和棲霞區(qū)八卦洲街道構(gòu)成，是“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角區(qū)域一體化三大國家戰(zhàn)略交匯點。2013年4月，國務(wù)院頒布《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》，提出蘇南地區(qū)要在全國率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，并提供示范，南京江北新區(qū)通過轉(zhuǎn)型發(fā)展提升南京整體競爭力和國際化水平。2015年6月，國務(wù)院《關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》，要求南京江北新區(qū)“堅持規(guī)劃先行、改革先行、法治先行和生態(tài)先行”“逐步建設(shè)成為自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、長三角地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶對外開放合作重要平臺，努力走出一條創(chuàng)新驅(qū)動、開放合作、綠色發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)道路”。2019年8月，國務(wù)院印發(fā)《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，要求“南京片區(qū)建設(shè)具有國際影響力的自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和對外開放合作重要平臺”。至此，南京江北新區(qū)建設(shè)發(fā)展正式進(jìn)入“三區(qū)疊加”階段，在此背景下啟動民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點，意義深遠(yuǎn)、內(nèi)涵深刻、基礎(chǔ)深厚。

首先，南京江北新區(qū)社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點意義深遠(yuǎn)，是綜合考量國內(nèi)外、省內(nèi)外、市內(nèi)外、區(qū)內(nèi)外各種因素作出的重大戰(zhàn)略決策?！叭祟惷\共同體”與“美國優(yōu)先”兩種發(fā)展道路的較量是當(dāng)前國際斗爭焦點，并具體呈現(xiàn)為物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明等方面的全方位競爭[4]。人民群眾日益增長的民主、法治、公平、正義、環(huán)境、安全等美好生活需要，是新時代我國社會主要矛盾的主要方面。江蘇省肩負(fù)著習(xí)近平總書記關(guān)于“率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的殷切希望，應(yīng)該抓住江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的重大契機，學(xué)習(xí)上海自由貿(mào)易試驗區(qū)、深圳先行示范區(qū)等的先進(jìn)經(jīng)驗。南京江北新區(qū)肩負(fù)著共建蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)的重任，需要創(chuàng)新探索與兄弟新區(qū)不同的發(fā)展模式。這離不開民主法治現(xiàn)代化建設(shè)的重要引領(lǐng)、支撐、促進(jìn)和保障作用，需要在民主法治現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)域取得新的成就[5]。因此，南京江北新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點，是民主法治中國方案的生動實踐和人民美好生活需要的積極回應(yīng)，是對標(biāo)看齊先進(jìn)地區(qū)的應(yīng)有舉措，是引領(lǐng)民主法治建設(shè)、提升南京省會地位的現(xiàn)實需要，是南京江北新區(qū)建設(shè)發(fā)展的可靠保障。

其次，南京江北新區(qū)社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點內(nèi)涵深刻，是彰顯社會主義優(yōu)勢、引領(lǐng)區(qū)域法治發(fā)展、貫徹習(xí)近平總書記全面依法治國新思想新理念新戰(zhàn)略的必然要求。南京江北新區(qū)是民主法治建設(shè)主體和場域，必須主動作為、積極擔(dān)當(dāng)?！吧鐣髁x”是本質(zhì)要求、政治屬性和根本方向，關(guān)鍵是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，新區(qū)試點必須充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢和黨的領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢?！懊裰鳌奔慈嗣癞?dāng)家作主，是社會主義本質(zhì)要求和制度優(yōu)勢最集中的體現(xiàn)[6]，新區(qū)試點必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，充分發(fā)揚民主、落實民主、回歸民主?！胺ㄖ巍笔巧鐣髁x民主的可靠保障，是新區(qū)“四個先行”的基本要求，新區(qū)試點必須遵循法治方式、落實法治要求、實現(xiàn)法治新區(qū)，讓法治成為新區(qū)發(fā)展的核心?！吧鐣髁x+民主+法治”是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，新區(qū)試點必須堅持走中國特色社會主義法治道路?！霸圏c”是包括法治建設(shè)在內(nèi)中國現(xiàn)代化建設(shè)的寶貴經(jīng)驗與可行路徑，也是新區(qū)建設(shè)發(fā)展的應(yīng)有之義與必然要求。新區(qū)試點要遵循改革試點工作的法治限度與程序要求，遵循授權(quán)先行、實踐創(chuàng)新和總結(jié)推廣的基本路徑[7]。

最后，南京江北新區(qū)社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點基礎(chǔ)深厚，是立足法治江蘇建設(shè)和法治南京建設(shè)巨大成就的法治創(chuàng)新，是回應(yīng)新區(qū)建設(shè)發(fā)展實踐需求的自主探索。近年來，南京江北新區(qū)民主法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，形成以省人大常委會“賦權(quán)決定”為依據(jù)，以新區(qū)法治政府建設(shè)三年實施規(guī)劃為藍(lán)圖，以法治園區(qū)建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)綜合管理改革、聘任制公務(wù)員試點、行政執(zhí)法“三項制度”試點等為抓手的良好發(fā)展局面，在機構(gòu)和管理體制改革、決策科學(xué)化民主化法治化、法治建設(shè)頂層設(shè)計、法治制度體系建設(shè)、嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法、矛盾糾紛預(yù)防化解、法律顧問制度等方面取得顯著成效[8]。同時，需要順應(yīng)“三區(qū)疊加”新形勢，在新區(qū)民主制度建設(shè)、司法改革配套、法治社會建設(shè)等方面持續(xù)發(fā)力。南京江北新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)的率先推進(jìn)，將為其他國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)，提供有益的經(jīng)驗和參考。

二、民主法治現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)設(shè)定

國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)要堅持問題導(dǎo)向，加強頂層設(shè)計[9]8-13。南京江北新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)頂層設(shè)計目標(biāo)的確立，既要立足新區(qū)實際，又要著眼長遠(yuǎn)。需要在《江北新區(qū)開展社會主義現(xiàn)代化建設(shè)試點工作實施方案(2019—2020)》討論稿基礎(chǔ)上，進(jìn)一步貫徹落實習(xí)近平總書記全面依法治國新思想新理念新戰(zhàn)略，充分彰顯中央全面依法治國委員會會議精神，完成國務(wù)院《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》《關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》等確立的目標(biāo)任務(wù)，對標(biāo)學(xué)習(xí)深圳先行示范區(qū)、上海自貿(mào)試驗區(qū)等經(jīng)驗，尤其要重點突出社會主義、民主和試點等關(guān)鍵元素。

一是人民有序參與政治的權(quán)利穩(wěn)步擴(kuò)大。黨的十九大報告指出，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”?！短K南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》提出，“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，進(jìn)一步擴(kuò)大居民委員會主任直選范圍。以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實際的民主權(quán)利。完善政府重大決策聽證制度。發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合”。南京江北新區(qū)具有扁平化的治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)穩(wěn)步擴(kuò)大人民群眾的民主權(quán)利，加強政治文明建設(shè)，充分彰顯社會主義民主制度優(yōu)勢。

二是協(xié)商民主制度建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展。社會主義協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。協(xié)商民主適合我國國情，具有巨大的優(yōu)越性，在我國進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)階段發(fā)揮著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的功效[10]。南京江北新區(qū)經(jīng)濟(jì)類型多樣，社會階層復(fù)雜，高新產(chǎn)業(yè)和高知群體密集，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，是匯集發(fā)展力量、凝聚發(fā)展共識的重要舉措。

三是制度規(guī)范體系持續(xù)完善?！短K南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》提出“加強地方法制建設(shè)”，《關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》要求“推動探索與行政區(qū)融合發(fā)展的體制機制，盡快建立權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效的新區(qū)管理體制”，《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出“要加強地方立法，建立公正透明、體系完備的法治環(huán)境”。在2018年《憲法修正案》對新時代地方立法體制和創(chuàng)新進(jìn)行憲法性確認(rèn)的背景下[11]，國家級新區(qū)有必要積極推動省市新區(qū)地方立法，并制定相關(guān)規(guī)范性文件。目前，西海岸新區(qū)等已制定綜合性發(fā)展條例，而南京江北新區(qū)僅有省人大常委會“賦權(quán)決定”，以“南京江北新區(qū)發(fā)展條例”為龍頭的新區(qū)制度規(guī)范體系建設(shè)亟待加強。

四是法治政府建設(shè)規(guī)劃落到實處。中央全面依法治國委員會第二次會議指出：“推進(jìn)全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用?！盵12]《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》等政策文件部署“健全民主決策機制”“規(guī)范行政權(quán)力運行”“建立權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效的新區(qū)管理體制”“打造國際一流營商環(huán)境”“推進(jìn)行政管理職能與流程優(yōu)化”“創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體制機制”等法治政府建設(shè)任務(wù)，著力推進(jìn)南京江北新區(qū)法治政府建設(shè)三年規(guī)劃任務(wù)，從而促進(jìn)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)。

五是社會治理創(chuàng)新成效顯著。社會治理創(chuàng)新是法治社會建設(shè)的重要抓手和舉措。黨的十八大以來，社會治理進(jìn)入加快發(fā)展時期，以習(xí)近平為核心的黨中央大力推進(jìn)社會治理領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新，我國社會治理創(chuàng)新取得了顯著成就。習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！蹦暇┙毙聟^(qū)社會治理單元眾多、層次復(fù)雜、多維嵌套，推動社會治理創(chuàng)新是構(gòu)筑共建共治共享的社會治理新格局、加快形成科學(xué)有效的社會治理體制、實現(xiàn)新區(qū)社會治理現(xiàn)代化的必然要求。

三、民主法治現(xiàn)代化建設(shè)工作重點

法治政府建設(shè)在新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)中具有舉足輕重的地位，國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)要堅持統(tǒng)籌推進(jìn)、實現(xiàn)重點突破。2018年4月發(fā)布的《南京江北新區(qū)法治政府建設(shè)實施規(guī)劃(2018—2020年)》，內(nèi)含10個方面工作安排和100項建設(shè)任務(wù)，每項任務(wù)都明確目標(biāo)要求、責(zé)任主體和完成期限，為新區(qū)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提供了路線圖、施工圖和時間表，凸顯了江北新區(qū)法治先行的創(chuàng)新亮點[13]。在“三區(qū)疊加”新形勢下，南京江北新區(qū)要貫徹落實中央精神，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合新區(qū)實際，在總結(jié)評估該實施規(guī)劃完成情況基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出法治政府建設(shè)工作重點。

一是加強黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。加強黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，是習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略。習(xí)近平指出：“全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。”[14]1-4推進(jìn)南京江北新區(qū)法治政府建設(shè)，必須充分發(fā)揮新區(qū)黨工委的核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到法治政府建設(shè)全過程。建立和完善由黨政主要負(fù)責(zé)人牽頭的依法行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，切實履行黨組織主體責(zé)任和黨政主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。

二是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)“放管服”改革。《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》提出“堅持依法行政，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管行為，強化政府社會管理和公共服務(wù)職能，提高政府公信力”，《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》首要任務(wù)是“加快轉(zhuǎn)變政府職能”。南京江北新區(qū)應(yīng)著力打造國際一流的法治化營商環(huán)境，推進(jìn)行政管理職能與流程優(yōu)化，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，深化“不見面審批”改革，建立健全以信用監(jiān)管為核心的事中事后監(jiān)管體系[9]8-13。

三是完善重大行政決策程序機制。中央全面依法治國委員會第二次會議指出：“規(guī)范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于重大行政決策全過程和各方面，履行決策法定程序，增強公眾參與實效，提高專家論證質(zhì)量，堅持合法性審查，防控決策風(fēng)險。”[12]南京江北新區(qū)要把落實依法決策作為常抓不懈的重點工作，堅持重大決策于法有據(jù)，完善行政決策程序，健全重大行政決策規(guī)則，嚴(yán)格執(zhí)行決策程序。完善重大政策、事項和項目程序，積極開展社會穩(wěn)定、環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險評估，完善民主集中制與行政首長負(fù)責(zé)制相結(jié)合的集體審議制度，實行跟蹤反饋和責(zé)任追究制度。

四是深化行政管理體制和綜合行政執(zhí)法改革?！短K南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》要求“規(guī)范行政執(zhí)法，構(gòu)建職能集中、管理規(guī)范、上下協(xié)調(diào)、運行有效的綜合執(zhí)法體系”，《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》進(jìn)一步要求“自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)要把工作做細(xì)，制度做實，嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。各有關(guān)部門要及時下放相關(guān)管理權(quán)限，給予充分的改革自主權(quán)”。南京江北新區(qū)要在省人大常委會“授權(quán)決定”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善工作機制，構(gòu)建精簡高效、權(quán)責(zé)明晰的管理體制，同時深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，探索在更大領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法；加強執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，探索快速處置、非現(xiàn)場執(zhí)法等新型執(zhí)法方式[15]。

五是完善依法行政監(jiān)督和追責(zé)機制。習(xí)近平總書記指出：“人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監(jiān)督力量。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！盵16]南京江北新區(qū)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，保證人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益。各部門要自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督，確保社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督落到實處。加強問責(zé)規(guī)范化、制度化建設(shè)，進(jìn)一步完善責(zé)任追究制度，增強其針對性和實效性。

六是提升法治政府建設(shè)能力與水平。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平?！盵14]1-4南京江北新區(qū)要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，著力提升法治隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，為法治政府建設(shè)提供有力的人才保障。

四、民主法治現(xiàn)代化建設(shè)評價指標(biāo)構(gòu)建

當(dāng)前，我國法治評估理論與實踐正在經(jīng)歷區(qū)域化轉(zhuǎn)向，以國家級新區(qū)為代表的新型區(qū)域的法治評估前景廣闊、大有可為[17]。盡管目前談?wù)摼唧w的指標(biāo)和權(quán)重還為時尚早，但可以未雨綢繆，明確新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)評價體系的基本指標(biāo)和建構(gòu)原則。要立足新區(qū)實際，建構(gòu)具有新區(qū)特色的評價指標(biāo)體系，并建立常態(tài)化評估制度。

首先，設(shè)置以定性評價為主的綜合性指標(biāo)。國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)工作是一項影響全局的綜合性重要工作，對于南京江北新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)具有重要的作用。在評價相關(guān)工作成效時，需要設(shè)置若干以定性評價為主的綜合性指標(biāo)。具體包括：(1)人民群眾對法治新區(qū)建設(shè)的滿意度與獲得感。人民群眾日益增長的民主、法治、公平、爭議、環(huán)境、安全等方面美好生活的需要，都是江北新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和歸宿[18]。對此方面的評價，既可以著眼于整體滿意度與獲得感，也可以分解到具體工作領(lǐng)域。(2)人民群眾對平安新區(qū)建設(shè)的滿意度與獲得感。平安新區(qū)建設(shè)關(guān)系到新區(qū)千家萬戶的安居樂業(yè)和幸福生活，必須高度重視和充分彰顯其重要價值，可以設(shè)置細(xì)化指標(biāo)。(3)人民群眾有序政治參與和協(xié)商民主制度落實情況。必須堅持社會主義民主政治，堅持以人民為中心。

其次，設(shè)置以定量評價為主的專題性指標(biāo)。國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)涉及面廣、工作量大，必須抓住重點工作開展定量評價，總結(jié)經(jīng)驗、找準(zhǔn)問題、明確對策。南京江北新區(qū)定量指標(biāo)包括：(1)制度規(guī)范體系建設(shè)成熟完備與合法合規(guī)專項評估；(2)法治政府建設(shè)三年實施規(guī)劃落實專項評估；(3)司法配套改革落實與創(chuàng)新專項評估；(4)社會治理創(chuàng)新與法治社會建設(shè)專項評估；(5)法治化營商環(huán)境構(gòu)建專項評估；(6)投資促進(jìn)和保護(hù)機制建設(shè)專項評估；(7)涉外法律服務(wù)發(fā)展專項評估；(8)法治建設(shè)責(zé)任制落實專項評估。

最后，建立常態(tài)化民主法治建設(shè)評估制度。在民主法治現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，有關(guān)新區(qū)可以從建構(gòu)進(jìn)路、體例設(shè)計、評估方式、權(quán)重確立、數(shù)據(jù)采集、結(jié)果運用等諸多方面進(jìn)行創(chuàng)新探索，有針對性地突破量化法治實踐的瓶頸，實現(xiàn)評價指標(biāo)的體系化科學(xué)化可視化建構(gòu)與常態(tài)化制度化法治化運行[19]。

五、民主法治現(xiàn)代化建設(shè)具體推進(jìn)路徑

第一，提高政治站位，加強戰(zhàn)略謀劃。從蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)，到全國第13個國家級新區(qū)，再到中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)，南京江北新區(qū)在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局中的地位日益顯現(xiàn)。建議新區(qū)跳出法治新區(qū)建設(shè)的思維定式，從全國乃至全世界的戰(zhàn)略高度進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的謀篇布局，重點對標(biāo)上海自貿(mào)區(qū)、深圳先行示范區(qū)、雄安新區(qū)相關(guān)工作，自覺肩負(fù)起社會主義民主法治現(xiàn)代化建設(shè)探索路徑、建立機制和積累經(jīng)驗的時代重任[20]。

第二，堅持規(guī)劃先行，確保規(guī)劃落實。南京江北新區(qū)2018年4月開始實施法治政府建設(shè)三年規(guī)劃，已近中期檢查驗收階段，而民主法治現(xiàn)代化建設(shè)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃尚未編制。建議新區(qū)盡快開展法治政府建設(shè)實施規(guī)劃中期評估工作，總結(jié)經(jīng)驗，補齊短板，為民主法治現(xiàn)代化建設(shè)試點工作奠定良好的基礎(chǔ)；同時，適時開展新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)總體規(guī)劃及其子規(guī)劃的編制工作，并修訂既有相關(guān)規(guī)劃。

第三，堅持法治先行，強化立法保障。早在2015年上半年新區(qū)籌建之際，江北新區(qū)圍繞制定“江北新區(qū)發(fā)展條例”組織一系列調(diào)研論證和文件起草工作[8]，但此項工作由于省人大常委會“賦權(quán)決定”通過與實施沒有持續(xù)展開。建議新區(qū)開展制定“江北新區(qū)發(fā)展條例”立法調(diào)研工作，將省人大常委會專題性“賦權(quán)決定”上升為綜合性“新區(qū)基本法”。充分利用“三區(qū)疊加”背景下的政策紅利，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，及時調(diào)整或重新立法。

第四，堅持重點突破，建設(shè)法治政府?，F(xiàn)階段，南京江北新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)重點任務(wù)和主體工程是法治政府建設(shè)。2018年，新區(qū)法治政府建設(shè)三年實施規(guī)劃的公布和實施，已經(jīng)為新區(qū)法治政府建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)[13]。建議新區(qū)在加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)“放管服”改革、落實重大行政決策制度、推進(jìn)政務(wù)公開、強化矛盾糾紛預(yù)防化解、構(gòu)建高效法治監(jiān)管體系、構(gòu)建法治化營商環(huán)境、創(chuàng)新干部人事管理制度等方面，加大力度，投入資源，取得成效。

第五，圍繞示范創(chuàng)建，帶動各項工作。開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動，是中央全面依法治國委員會第二次會議確定的重點工作，是深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)決策部署、不斷把法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)的重要抓手，對各地區(qū)各部門找差距、補短板、激發(fā)內(nèi)生動力具有重要的引領(lǐng)、帶動作用[21]。建議新區(qū)通過“以創(chuàng)建促提升，以示范帶發(fā)展”，為推進(jìn)法治政府建設(shè)提供典型經(jīng)驗，促進(jìn)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)。

第六，匯集司法力量，助力司法改革。南京江北新區(qū)集聚最高人民法院第三巡回法庭、“一帶一路”國際商事法庭、南京海事法院、南京知識產(chǎn)權(quán)法院、南京環(huán)境資源法院等優(yōu)質(zhì)司法資源，應(yīng)當(dāng)匯集司法資源，進(jìn)一步加大協(xié)調(diào)力度，持續(xù)放大司法集聚效應(yīng)，加快建設(shè)法治園區(qū)，做好司法改革規(guī)定動作與自選動作，形成司法體制改革試點工作的江北經(jīng)驗。

第七，主動承接試點，創(chuàng)新社會治理。《江蘇省法治社會建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》是全國第一個省級法治社會建設(shè)指標(biāo)體系，已在全國推廣。建議新區(qū)主動承接指標(biāo)體系，認(rèn)真開展試點工作，為新區(qū)社會治理創(chuàng)新和法治社會建設(shè)問診把脈，及時反饋社會治理創(chuàng)新中的經(jīng)驗和問題，為指標(biāo)體系進(jìn)一步完善創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的江北經(jīng)驗。

第八，匯聚力量，加強調(diào)查研究。國家級新區(qū)民主法治現(xiàn)代化建設(shè)是區(qū)域法治發(fā)展研究和法治中國建設(shè)的生動樣本，具有重要的理論與實踐意義[22]。建議新區(qū)充分借力高等院校、科研院所、新型智庫等方面力量，圍繞民主法治現(xiàn)代化建設(shè)這一主題，加強調(diào)查研究、決策咨詢、第三方評估和宣傳推廣工作。