社會治理共同體何以可能：跨部門協(xié)同機制的意義與建構

劉培功

（天津師范大學 馬克思主義學院，天津 300384）

一、引言

社會治理是國家治理體系中的重要組成部分，對于保障人民安居樂業(yè)、維護國家長治久安具有重大意義。新時代，面對社會主要矛盾的變化，如何推進社會治理創(chuàng)新、提升社會治理水平始終是黨和政府不斷探索的議題。自黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”以來，建立多元參與、規(guī)范有序的社會治理格局就成為社會治理創(chuàng)新的重要方略?！按蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣卫砀窬帧薄疤岣呱鐣卫砩鐣⒎ㄖ位?、智能化、專業(yè)化水平”“構建簡約高效的基層管理體制”“推動社會治理重心向基層下移”等重要理念的提出無不充分體現(xiàn)出黨和政府在認識社會治理發(fā)展和建設規(guī)律上的又一次理論突破與思想升華。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國?！边@是繼2019年年初習近平總書記在中央政法工作會議上首次提出“社會治理共同體”后，黨中央正式將這一最新理念寫入黨的綱領性文件。社會治理共同體概念的提出是對十八屆三中全會以來有關社會治理思想的進一步創(chuàng)新和豐富，圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的新時代主題，深入而準確地回答了進行什么樣的社會治理以及怎樣進行社會治理等問題。

針對社會治理共同體概念的提出與發(fā)展，許多學者給予了理論關注，研究內容主要集中于以下幾個方面：一是對社會治理共同體的內涵解讀。有學者認為，不同于傳統(tǒng)社會中基于血緣、地緣、情感等自然因素傳承而形成的生活共同體，現(xiàn)代社會背景下共同體的內涵更多的是“基于特定的任務或目標而聚集并展開共同行動的任務共同體或目標共同體”①。這種共同體強調的是新型社會關系，且是富有生命力的有機結構關系。因此，“社會治理共同體是圍繞社會治理和為了進行社會治理，通過多元協(xié)商過程而形成的相互關聯(lián)、相互促進且關系穩(wěn)定的行動群體”②。它具有傾向于合作行動、持續(xù)性的治理網(wǎng)絡、多重關系、共識性等特征③。二是對社會治理共同體的意義闡釋。社會治理共同體的提出既是我們黨對社會治理規(guī)律認識深化的結果，也是增進政社互動、落實社會治理政策的內在需要④。社會治理共同體的建設，強調國家治理現(xiàn)代化的社會現(xiàn)代化基礎，有助于在新時代背景下深入推進社會治理模式的創(chuàng)新，從政府主導轉向多元行動，從強國家-弱社會向強國家-強社會過渡，最終實現(xiàn)社會“善治”⑤。三是對于社會治理共同體的主體觀照。在社會治理的設計中，治理過程已經(jīng)包含多元的治理主體，他們通過參與治理、協(xié)商互動，既維系自身的利益目標，也有利于達成廣泛共識。同樣在社會治理共同體中，黨委、政府、社會組織、市場和公民等多元治理主體充當?shù)慕巧桶l(fā)揮的功能進一步凸顯。在社會治理中強調共同體概念，意味著社會治理過程必須充分發(fā)揮共同體的主體性作用，通過整合社會多元力量，在合作共治框架下共同治理社會事務⑥。四是社會治理共同體建構路徑研究?！敖ㄔO社會治理共同體的路徑第一步必然是人人有責、人人盡責，共建共治，其結果是人人共享”⑦。在這個意義上，豐富主體參與渠道、縱向賦權和橫向聯(lián)動、規(guī)范共同體的公共價值倫理、更新技術支撐方式等舉措被提及⑧。當然，構建社會治理共同體的最終目標意在全面提升治理的“人民性”內涵和品質⑨。

總體而言，現(xiàn)有研究內容廣泛，成果顯著，為準確認識和指導社會治理共同體建設提供了較為充分的理論基礎。但它作為一個新近提出的概念，仍有進一步拓展研究的空間?，F(xiàn)有研究更多的是對社會治理共同體的發(fā)展背景、歷史變遷、概念特征、時代意義等基本問題的理論溯源與解讀，重點回答社會治理共同體“是什么”和“為什么”，而忽略了“如何建設”的問題。雖然也有部分研究涉及路徑選擇問題，但往往限于宏觀視角，對可能存在的體制、機制等路徑僅進行整體把握或簡單列舉。尚未有研究針對某一維度上的具體路徑進行微觀解讀和專門分析。因此，本文圍繞“社會治理共同體建設”這一主題，從微觀層面上的治理機制維度，針對跨部門協(xié)同機制在社會治理共同體建設中的作用、意義與路徑進行全面而深入的分析，從而更加有效、精準地探尋社會治理共同體建設之路。

二、跨部門協(xié)同機制在社會治理共同體建設中的價值分析

社會治理共同體建設的首要任務即是如何將差異化的多元主體合理有序地融入共建共治共享的社會治理體系中，以實現(xiàn)“人人有責、人人盡責、人人享有”。依據(jù)集體行動困境，多主體參與并不必然達到理想的共治形態(tài)。主體的差異性、利益的碎片化、目標的分散化等引起的矛盾和沖突會在治理過程中不斷暴露。更重要的是，社會治理共同體中的多元主體絕不僅限于參與行為，同樣需要共同設計政策、共同分配權力、共同承擔責任以及共享治理成果。因此，發(fā)展和完善多元主體間的跨部門協(xié)同機制對于社會治理共同體建設至關重要。

跨部門協(xié)同機制（interagency collaboration mechanism）也可稱為“跨部門合作機制”，是指“兩個或兩個以上的組織機構從事任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共事務的效率和價值”⑩。在跨部門協(xié)同運行中，組織行動不再依托傳統(tǒng)官僚權威的強制貫徹執(zhí)行，也不再基于官僚制度中的層級結構和專業(yè)分工，而是在明確各部門或各主體間關系的基礎上，以尊重差異化為前提，以平等合作為基礎，以互動對話為形式作為內在運行機理，從而促使各主體在共同行動中分享權力、共擔責任、共享成果。在狹義上，跨部門協(xié)同中的各主體主要指系統(tǒng)內部各部門間的協(xié)作配合，如政府各職能部門間以及各層級政府間的協(xié)同；在廣義上，跨部門協(xié)同的主體則擴展至系統(tǒng)之外，如政府與黨組織、市場、社會組織、企事業(yè)單位等之間的合作伙伴關系。在現(xiàn)代社會，公共事務的高度復雜性和高度不確定性趨勢愈加顯著，使得以官僚制為基礎的政府組織形式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因為“任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題所需要的所有知識和信息；沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨地主導一個特定的政府管理模式”。因此，為處理復雜多變的公共事務，構建多元主體間的跨部門協(xié)同治理機制必不可少。本文關注于社會治理共同體建設，在主體上包含政府、黨組織、社會組織、市場企業(yè)等多元主體，是政府與外圍主體關系的體現(xiàn)，因而從屬于廣義上的跨部門協(xié)同。

依據(jù)對跨部門協(xié)同機制的解讀，能夠清晰地認識到它在社會治理共同體建設中的價值所在：

第一，破除一元結構，從“政府包辦”走向“人人有責”。所謂一元結構，是指以政府為唯一行動主體所構成的社會治理模式。在這一模式下，有且僅有政府一個治理主體。政府掌握著絕大部分的公共事務決策權與執(zhí)行權，包辦著政治、經(jīng)濟、文化和社會諸領域資源和利益的支配權。可以說，政府的權威和權力滲透到社會的各個角落。雖然一元結構所形塑的全能型政府在特定時期適應了我國超常規(guī)經(jīng)濟增長戰(zhàn)略對社會治理方式的需要，但這種管理模式卻使社會治理權力高度集中于單一主體手中，使政社不分、職能不清、機構臃腫、效率低下、成本高昂等弊端逐漸顯現(xiàn)，最終造成政府錯位、失位、缺位、越位等現(xiàn)象的發(fā)生。自社會治理概念提出以來，由一元結構轉變?yōu)槎嘣Y構，由政府單一中心轉變?yōu)槎嘀黧w多中心，由政府包辦轉變?yōu)楹献鞴蚕砭统蔀榛镜膬热荨６鴮ⅰ吧鐣卫怼迸c“共同體”疊加組合則進一步強調了“人人有責”的意愿。人人有責即表明在社會治理過程中，這些成員或組織都有權利和責任參與其中，扮演相應的治理角色，各負其責、各盡所能。而跨部門協(xié)同機制本身即體現(xiàn)的是兩個或兩個以上的組織機構從事共同活動的過程，多元性、開放性、共同性是其本質特征。因此，在跨部門協(xié)同機制具體運作中從不強調政府中心主義，政府充其量僅是治理網(wǎng)絡中諸多行動者中的一員。在具體治理行動中，政府同其他行動者一道，共同展開社會治理的實踐?？梢姡绮块T協(xié)同機制能夠有效破除一元結構，與社會治理共同體中的“人人有責”要求相契合。

第二，提升治理有效性，從“形式主義”走向“人人盡責”。建設社會治理共同體，提升治理有效性既是目標也是基礎。而貫徹落實“人人盡責”方針，讓每個人能夠參與進來并發(fā)揮真正作用來影響治理過程，則是判斷治理是否有效的重要標準之一。在推進社會治理創(chuàng)新中，我們始終強調參與的重要性與發(fā)生發(fā)展過程，畢竟“凡生活受到某項決策影響的人，都應該參與那些決策的制定過程”，并試圖通過擴大參與規(guī)模、創(chuàng)建和拓展參與渠道、規(guī)范參與過程等方式確保民主參與權利實現(xiàn)。但問題是“參與了嗎”以及參與之后其他權利是否能夠落實。如果社會治理中的參與僅僅是聽聽會、說說話、看看材料、投投票，盡管規(guī)模擴大、渠道拓展、過程規(guī)范，也是形式化的參與。因為缺少行動匹配的參與是淺表的和無效的，缺少利益影響的參與是殘缺的和空洞的。社會治理參與的目的絕不限于參與本身，而是通過參與實現(xiàn)更積極的行動、更真實的表達、更直接的影響。社會治理共同體在“人人有責”的基礎上強調“人人盡責”，即社會治理中的每個參與主體所承擔的相應責任應當通過各種手段或形式落到實處，從而將自身的能力優(yōu)勢轉換為治理效能，推動社會治理目標實現(xiàn)。跨部門協(xié)同機制作為多元主體共同行動的一種運行方式，有利于落實主體行動和責任，實現(xiàn)從“形式主義”向“人人盡責”的過渡，以期提升治理有效性?？绮块T協(xié)同機制推動實現(xiàn)“人人盡責”，其內在的邏輯理路在于協(xié)同運作過程隱藏著一系列促進有序參與、協(xié)調行動、分工合作的方法或手段。通過這些方法或手段，多元主體能夠按照既定規(guī)則和互動方式達成各方滿意的決策，分享權力、共擔責任、共享成果，從而解決“如何在內部的非線性作用下、自發(fā)由無序狀態(tài)走向有序狀態(tài)或由有序狀態(tài)走向更為有序狀態(tài)的途徑問題”。

第三，維護公平正義，從“排斥他者”走向“人人享有”。公平正義是我國社會主義制度的本質要求，也是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平高低的標準之一。進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，公平正義問題比以往任何一個時期都顯得更加重要。統(tǒng)計資料顯示，黨的十九大報告中先后12次提及公平或公平正義，十九屆四中全會決定中則提及14 次，這充分體現(xiàn)了黨和國家對維護公平正義的高度重視。在社會治理中，維護公平正義的一個重要內容即是體現(xiàn)共享原則。所謂共享，不是個別人、少數(shù)人和部分人的享有，而是屬于全體人民的人人享有。正如習近平總書記所指出的：“國家建設是全體人民共同的事業(yè)，國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程?！备母镩_放以來，我國經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就，人民生活水平也得到了大幅度的提升。但在繁榮的背后，我們也清醒地看到，人民的獲得感、公平感反而不斷下降。由多元主體利益分化而產(chǎn)生的利益博弈不僅造成貧富差距拉大，而且催生出諸多不穩(wěn)定、不和諧因素。典型表現(xiàn)為部分既得利益者或利益群體排斥其他主體分享發(fā)展成果，導致社會矛盾增多甚至惡化。如農(nóng)民工身份問題、官民爭利問題等。社會治理共同體基于共享原則提出了“人人享有”目標，即要求“多元治理主體以共贏性有機共同體協(xié)商合作的形式參與其中，全體人民共同享有治理發(fā)展成果”。而跨部門協(xié)同機制的建設能夠通過規(guī)范化、多樣化的運行手段和方式，促使各參與主體在共同協(xié)商的基礎上權衡利益關系、達成多方共識，從而在實現(xiàn)共同利益的同時維護自身利益最大化，使每個參與主體都能共享社會發(fā)展與改革的成果。在這個意義上，跨部門協(xié)同機制通過行動正義、分配正義的實現(xiàn)，最終維護了社會整體的公平正義。

三、社會治理共同體中跨部門協(xié)同機制建設的框架搭建

隨著公共事務高度復雜性和不確定性程度增加，社會治理共同體所應對的跨部門工作事務日益增多，且呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢。因此，多元主體在進行協(xié)調行動中并非基于某個具體項目或任務執(zhí)行的臨時性合作機制，而是需要在組織完善的基礎上形成長期的、規(guī)范的、正式的跨部門協(xié)同運作機制。

針對跨部門協(xié)同機制是如何構成的、怎樣運行的以及如何發(fā)揮作用等問題，一些學者通過搭建分析框架來試圖解讀運行規(guī)律和指導具體的實踐操作。比較具有代表性的如?？怂雇ㄟ^深入分析功能性組織模型的運行缺陷提出了“整體性政府”的設想，并從目標導向的角度提出整體性政府建設需要在政策、顧客、組織與機構四個層次上作出調整；林登提出了“無縫隙組織理論”，認為為某特定項目暫時拆除部門之間和機構與顧客之間的壁壘是一回事兒，把這些壁壘永遠消除又是另外一回事兒；為了確保協(xié)調聯(lián)動，讓壁壘永遠不要出現(xiàn)，需要新的機制，包括選擇性爭論解決、合作伙伴關系、協(xié)商制定規(guī)則、委員會。Hu依據(jù)組織運行方向，從縱向和橫向兩個維度構建了跨部門協(xié)同促進機制分析框架，包括領導機制、管理控制、相互調適、信任維度四個方面。博特（Porter）根據(jù)跨部門協(xié)同中各部分的功能特征將其運行框架分為管理結構、管理系統(tǒng)、人力資源管理、沖突管理四部分。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）依據(jù)運行機制的性質，將跨部門協(xié)同機制分為結構性機制和程序性機制兩大類，從而形成“結構-程序”分析框架。從實際的應用角度來看，以上學者和機構提出的跨部門協(xié)同機制分析框架都各具特色，為相應的理論研究工作提供了堅實的基礎和豐富的選擇。本文擬選擇“結構-程序”分析框架作為解讀社會治理共同體中跨部門協(xié)同的理論基礎。因為跨部門協(xié)同機制表示的是多元主體共同行動的運行方式，為了更為全面細致地解讀這一運行方式，既需要從靜態(tài)視角認識跨部門協(xié)同機制的構成，也需要從動態(tài)視角分析其運作機理。相比于其他分析框架，“結構-程序”分析框架的重要特征即在于動靜結合視角的選擇。其中，結構性機制是從靜態(tài)視角關注跨部門協(xié)同的組織載體；程序性機制是從動態(tài)視角分析跨部門協(xié)同的操作程序。這與本文在社會治理共同體主題下研究跨部門協(xié)同機制的旨趣是一致的。

在“結構-程序”分析框架中，跨部門協(xié)同結構性機制重在考察構建協(xié)同的組織載體，即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設計的組織安排。具體可以分為兩種類型：正式結構與非正式結構。正式結構主要是指各類實體化、規(guī)范化的議事協(xié)調組織，如協(xié)調委員會、議事會、聯(lián)席會議、領導小組等。在跨部門協(xié)同機制中，議事協(xié)調組織發(fā)揮著十分重要的行動平臺的作用，尤其是在解決多元主體間有效整合、協(xié)調聯(lián)動等綜合性復雜問題上，呈現(xiàn)出“小機構、大作用”的特征。在實踐中，議事協(xié)調機構受到了廣泛關注，通過地方和基層創(chuàng)新，形成了許多成效顯著且極富中國特色的組織形式。例如在浙江，溫嶺民主懇談會已然成為我國基層協(xié)商民主實踐的典型組織形式。在涉及與群眾利益有關的熱門議題時，通過及時召開民主懇談會，讓包括黨政負責人、居（村）委會負責人、居民（村民）、民營企業(yè)從業(yè)人員、學者以及其他利益相關者在內的多元主體參與其中，基于民主對話、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督等程序，共同解決公共事務。在四川，作為全國街道服務管理創(chuàng)新實驗區(qū)，成都市溫江區(qū)創(chuàng)設了街道議事會，通過構建“三大平臺”（民主協(xié)商場所、民主協(xié)商組織、民主協(xié)商信息網(wǎng)絡）、落實“四項制度”（書記召集制、民意委托制、懇談聽證制、八步議決制）、開展“三維評價”（定期自評、群眾測評、星級評定），精心打造基層公共治理協(xié)同機制。可見，協(xié)商議事組織已經(jīng)成為跨部門協(xié)同機制建設的重要組成部分。非正式結構既包括組織間各種會議、協(xié)議、文件等輔助形式，也包括各種依托于網(wǎng)絡的虛擬組織形式，如各類跨部門的社交網(wǎng)絡等。相比于正式結構，非正式結構更加靈活和富有彈性。雖然在整合組織資源和提供合法性方面功能稍弱，但在組織氛圍營造、關系改進、渠道拓展、時空跨越等方面具有巨大優(yōu)勢。有研究表明，“組織內存在的大量非正式結構，具有平等性、自愿性和靈活性特征，提供了協(xié)同不同部門活動的重要機制，是對正式協(xié)同機制必要的、有益的補充”。在跨部門協(xié)同實踐中，依托于即時通信服務虛擬平臺（如QQ、微信、藍信、推特），深刻地改變了主體間互動與合作方式。通過各種工作群組平臺的建立，各參與成員之間實現(xiàn)了跨越時間和空間壁障的“無疆行動”。尤其是在此次新冠肺炎疫情期間，遠程辦公、云工作、在線會議等形式的出現(xiàn)與發(fā)展，為跨部門協(xié)同機制建設開辟了新思路。

跨部門協(xié)同程序性機制側重考察運行過程中的方式方法、手段技術等操作層面的內容，具體包括程序性安排和技術工具兩個方面。程序性安排是指跨部門協(xié)同開展中各種具體操作方式方法、程序步驟。如跨部門協(xié)同方式、議程設定、管理流程、行動方案、責任劃分等。為保證跨部門協(xié)同的有效性，堅持依法治國理念，推動多元主體有序、規(guī)范行動是必要條件。為此，除制定相關法律制度予以規(guī)定以外，程序建設同樣必不可少。甚至可以說，沒有程序，法律制度就形同虛設?？绮块T協(xié)同過程涉及多元主體的共同行動問題，需要通過正當程序設立，明確多元主體行動的方式和規(guī)則，限制個體主觀隨意性和不當競爭，從而保障共同行動統(tǒng)一有序。以青島市為例，為構建基于跨部門協(xié)作合力的防違控違長效機制，青島市大力完善違法建設治理工作領導小組工作機制，在重新梳理該領導小組組織關系與結構的基礎上，通過流程再造，對工作中的執(zhí)法程序、執(zhí)法主體、執(zhí)法措施、執(zhí)法文書送達等工作程序進行了全面設計與更新，以保障各組成單位能夠在小組領導的統(tǒng)一指揮下，充分運用法律手段，推動違法建設治理攻堅。技術手段是跨部門協(xié)同運行的重要支撐，包括協(xié)同工作開展的信息共享機制、激勵機制、問責機制、監(jiān)督機制以及協(xié)同文化和精神的培育機制等。“不同的技術工具在跨部門協(xié)同過程中都發(fā)揮著一定的運行保障和正向激勵作用，是跨部門協(xié)同機制不可或缺的重要組成部分?！彪S著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術的飛速發(fā)展，新技術的應用帶來了跨部門協(xié)同技術手段的更新，極大地提升了主體間的協(xié)同能力與協(xié)同效益，進而深刻影響著社會治理進程。例如，北京市通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術的應用，提出了“網(wǎng)格化+”行動計劃。通過大數(shù)據(jù)信息平臺和公共服務數(shù)字終端設備的建設，加強對屬地人、地、事、物、組織等進行的綜合管理，實現(xiàn)社會管理“全時空”、社會動員“全響應”、社會資源“全共享”、社會環(huán)境“全監(jiān)控”、社會建設“全參與”。南京市依托智慧城市建設，提出構建社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)自治和社區(qū)服務相整合的“四位一體”治理模式，踐行“共建、共治、共享、共贏”的理念。

四、基于跨部門協(xié)同機制的社會治理共同體建構路徑

從實踐發(fā)展來看，各地在探索跨部門協(xié)同機制建設中實際上已經(jīng)建立了一系列跨部門運行的結構性機制和程序性機制，但這些機制依然存在一些問題。如組織不完善、制度化不足、參與渠道與激勵缺乏、技術更新滯后等。為此，需要針對這些問題從結構性機制和程序性機制兩方面持續(xù)完善跨部門協(xié)同機制，以加快推動社會治理共同體建設。

（一）跨部門協(xié)同結構性機制完善

推動多元主體間跨部門協(xié)同運行，加強部門之間的聯(lián)系與互動是必然之舉。為保障聯(lián)系與互動的常態(tài)化發(fā)展，加強組織建設是關鍵。依據(jù)跨部門協(xié)同機制分析框架，結構性機制分為正式結構和非正式結構。其中，正式結構是為推進跨部門協(xié)同而專門設立的實體組織，這在實踐中具體表現(xiàn)為正式的組織結構與權責設置；而非正式結構是社會自主形成，并被社會所結構化的、在正式組織之外的組織形式。在組織實際運行中，正式結構固然必不可少，因為它扮演著組織“基石”的角色，但非正式結構以其在關系維護、道德引導、價值培養(yǎng)等方面的突出作用，成為正式結構運行的重要補充。因此，在跨部門組織完善中，“正式組織與非正式組織相結合的混合機制設計是組織變革成功的關鍵。依靠正式與非正式組織的結合推進組織變革已成為社會治理創(chuàng)新的重要方式”。當然，采取什么樣的組織結構以及如何組合，要依據(jù)社會治理任務的具體類型、難易程度、參與主體規(guī)模等要素具體選擇、靈活搭配。在實踐中，各地實際上已經(jīng)開展了積極的探索。民主懇談會、街道議事會等多種形式的基層協(xié)商議事組織，以及依托于社交網(wǎng)絡的微信群、QQ 群等虛擬組織廣泛建立并得以充分應用，成為推進基層社會跨部門協(xié)同的重要組織載體。不過，這些組織創(chuàng)新實踐主要發(fā)生在基層社會，由于參與主體有限、組織權威較低、整合資源能力不足，因而難以在更大范圍、更高層次上對更加復雜的公共事務進行治理。因此，推動社會治理共同體建設需要在更高治理層級上實現(xiàn)跨部門協(xié)作。這一完善路徑可以通過建立多元主體間的聯(lián)席會議或領導小組予以實現(xiàn)。聯(lián)席會議或領導小組是廣泛存在于黨政機構內部的協(xié)調議事機構，其主要功能即是跨部門協(xié)調與整合。“即通過消除組織間的問題與矛盾，從全局出發(fā)來尋求利益共同點，并以共同尋求的結果為導向，采取能夠相互協(xié)同的行動步伐，推進共同治理行動?！痹谕七M社會治理共同體中，跨部門協(xié)同機制建設可以借鑒已有的聯(lián)席會議或領導小組發(fā)展經(jīng)驗，通過完善組織架構、確定領導角色、明確部門關系、合理劃分職能等舉措構建一個權威充分、統(tǒng)一協(xié)調、整體運作的正式組織結構，保障跨部門協(xié)同過程實現(xiàn)“三有”，即有序、有效、有力。

需要強調的是，在組織結構創(chuàng)新的基礎上，制度建設不可或缺。在實踐中，無論是基層協(xié)商議事組織還是黨政機構內部的協(xié)調議事機構，普遍存在規(guī)范化、制度化不足的問題。一方面表現(xiàn)在各種跨部門協(xié)同組織的設立缺乏法律制度的規(guī)定，往往以文件通知的形式宣告成立；另一方面則是運行過程隨意性較大，通常是按照慣例或經(jīng)驗來操作，缺少正式的程序約束。正是基于此，“跨部門協(xié)同運行高度依賴領導者權威，形成了以權威為依托的等級制縱向協(xié)同模式”。顯然，這必將削弱和影響跨部門協(xié)同組織功能作用的充分發(fā)揮。因此，需要加強跨部門協(xié)同組織的制度建設工作。一是堅持依法治國和機構法定的原則，加快制定專門的法律法規(guī)和政策文件，明確各種跨部門協(xié)同組織的地位、設立條件、審批標準、設置程序、組織架構、職權責任、功能作用等基本事項，既為跨部門協(xié)同組織建設提供充足的法律依據(jù)，也確保組織設立的科學性和合理性。二是探索跨部門協(xié)同組織運行中各部門權力分配與轉移、行動方案制定、治理信息管理、資源調配管理、協(xié)調協(xié)作等標準化程序。例如在聯(lián)席會議制度建設中，要明確會議召開的時間、地點、牽頭方與參與方、議題選擇、會議流程、簽署協(xié)議形式等基本內容。同時要對會后就達成協(xié)議而開展的各項合作行動做出具體規(guī)定，以保證各負其責、各盡其能、協(xié)調行動。三是健全跨部門協(xié)同組織運行的制度約束和監(jiān)督機制，消除實際運作中的隨意性和不規(guī)范行為。尤其是針對議事協(xié)調機構中領導者的權威和權力要加大控制力度，通過合理劃分權力，在共享權力的基礎上形成共同監(jiān)督機制，消除領導者權力越界和不當干預的行為?？傊枰ㄟ^法律制度、程序標準等規(guī)則機制的建立，促進跨部門協(xié)同朝著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

（二）跨部門協(xié)同程序性機制優(yōu)化

程序性機制包括跨部門運行過程中多樣的程序性安排和技術工具。然而在社會治理共同體建設中要做到“人人有責、人人盡責、人人享有”，關鍵是廣泛的參與。參與機制是否完善，尤其是多元主體參與渠道和參與方式是否順暢同樣也是構建跨部門協(xié)同機制的重要內容。不過從現(xiàn)實情況來看，跨部門協(xié)同中的參與機制還存在很多問題。如參與形式“華而不實”，僅有參與渠道設置而沒有對參與內容、參與規(guī)則、參與程序等方面進行規(guī)定，參與效果難以產(chǎn)生；參與過程政府主導，誰參與、何時參與、參與什么、參與程度、參與行為等都由政府或相關部門控制，基本沿循行政意志設計的路線開展。這些問題不僅直接削弱參與的作用效果，而且使多元主體再次陷入行政力量的權力窠臼之中。為此，需要從以下幾個方面予以優(yōu)化：

第一，優(yōu)化激勵機制，增強參與動力。面對公共池塘資源，個體事實上并不天然知道自己該不該承擔責任、該承擔多少責任，因而只是無節(jié)制地去占有或汲取，最終導致“公地悲劇”。在社會治理中，為避免這種悲劇的一再發(fā)生，建立相應的激勵機制，激發(fā)多元主體參與公共事務治理的動力，共同承擔責任，勢在必行。激勵機制是保證多元主體治理行為的外在動力機制，它力圖充分激發(fā)和調動各主體的主動性與積極性，并將這種積極性和主動性轉化為實現(xiàn)公共利益、更好地處理公共事務的推動力。優(yōu)化激勵機制首先應當樹立以人民為中心的理念，使包括政府在內的組織和個人能夠以實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益為治理目標。在此基礎上，激勵方式的選擇應當從正反兩個方面進行。正向激勵可以根據(jù)實際治理任務的需要及對象差異，綜合采用責任激勵、情感激勵、榜樣激勵、榮譽激勵、對比激勵、目標激勵、公平激勵等方法；而負向激勵則需要建立嚴格的責任追究制，在合理分工與責任厘定的基礎上做到執(zhí)法必嚴、違法必究。

第二，引入信息技術，更新參與方式?！翱萍加绕涫切畔⑼ㄐ偶夹g和大數(shù)據(jù)計算顯著改變了治理主體之間的互動關系和互動模式”，賦予了跨部門協(xié)同機制運作過程更為突出的技術理性，進而在傳統(tǒng)價值場域中增添了多元、精準、效率等新的元素。通過引入信息技術，多元主體的參與方式得以更新升級。一方面拓展參與渠道，將線上與線下參與相結合。大力完善政府門戶網(wǎng)站，增加網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡監(jiān)督、網(wǎng)絡表達的欄目或窗口。同時鼓勵開發(fā)新的線上參與平臺，如手機APP、微博、微信公眾號、線上服務大廳等，進一步豐富多元主體參與渠道，營造良好的網(wǎng)絡參與環(huán)境。另一方面運用大數(shù)據(jù)技術精準反映民意。廣泛應用大數(shù)據(jù)技術，在收集廣大民眾海量且多樣的需求信息的基礎上，通過借助機器學習模型進行分析，識別和挖掘不同群體的意愿偏好，“讓數(shù)據(jù)替百姓發(fā)聲、讓數(shù)據(jù)替百姓跑路，為百姓提供更及時、更精準、更有效、更便捷、更普惠的服務，從而為百姓帶來實實在在的獲得感”。

第三，強化信息共享，提升參與效果。實現(xiàn)跨部門協(xié)同運行，構建社會治理共同體，信息共享是基礎。因為信息是社會治理中最重要的基礎資源之一，可以說掌握信息的充分程度將直接決定治理效果的高低。推進信息共享機制建設，關鍵在于持續(xù)加大政府信息公開力度。通過創(chuàng)新政務公開模式，進一步擴大政務公開的范圍，將決策公開、政策公開、辦事公開、程序公開、結果公開、問責公開作為公開的重要內容，并靈活應用線上與線下相結合的方式不斷豐富公開路徑，構建多形式、多渠道、多層次的政務公開體系，著力打造透明政府、陽光政府。此外，要借助信息技術發(fā)展的優(yōu)勢，通過加大投入力度，盡快建立和優(yōu)化綜合信息服務平臺，將政務信息資源與其他治理主體的信息資源相互聯(lián)通，打破各部門數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)之間的聯(lián)動壁壘，實現(xiàn)部門間無縫隙的信息資源對接、獲取與共享，并以此為契機，完成各級、各類數(shù)據(jù)資源庫的建設與充實，為開展社會治理各項工作提供全面、豐富、及時的數(shù)據(jù)保障。

注釋：

①王亞婷、孔繁斌：《用共同體理論重構社會治理話語體系》，《河南社會科學》2019年第3期。

②郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》，《公共管理評論》2019年第3期。

③王思斌：《社會治理共同體建設與社會工作的促進作用》，《社會工作》2020年第2期。

④張磊：《社會治理共同體的重大意義、基本內涵及其構建可行性研究》，《重慶社會科學》2019年第8期。

⑤江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會治理格局——共建共治共享的意蘊、基礎與關鍵》，《法學雜志》2019年第2期。

⑥張國磊、馬麗：《新時代構建社會治理共同體的內涵、目標與取向：基于黨的十九屆四中全會〈決定〉的解讀》，《寧夏社會科學》2020年第1期。

⑦郁建興、任杰：《社會治理共同體及其實現(xiàn)機制》，《政治學研究》2020年第1期。

⑧徐頑強：《社會治理共同體的系統(tǒng)審視與構建路徑》，《求索》2020年第1期。

⑨黃建洪、高云天：《構筑“中國之治”的社會之基：新時代社會治理共同體建設》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第3期。

⑩尤金·巴達赫：《跨部門合作：管理“巧匠”的理論與實踐》，周志忍譯，北京大學出版社2011 年版，第13頁。