發(fā)達(dá)國家海上搜救體系對(duì)比研究及對(duì)我國的啟示

韓 鵬，李宇航，揭曉蒙

（中國21 世紀(jì)議程管理中心，北京 100038）

海上搜救（Maritime Search and Rescue，MSAR）作為海上險(xiǎn)情事故應(yīng)急處置和海上安全救助的重要工作， 受到各沿海國的高度重視。海上搜救通常是指船舶和人員在遭遇危險(xiǎn)后，海上搜救中心（Maritime Search and Rescue Center，MSARC）指派搜救隊(duì)伍和救援設(shè)施對(duì)遇險(xiǎn)船舶和人員進(jìn)行搜尋與定位，同時(shí)依靠救援力量對(duì)遇險(xiǎn)船舶和人員進(jìn)行救助和安全轉(zhuǎn)移等活動(dòng)[1]。

海上搜救是國家應(yīng)急救援體系的重要組成部分，先進(jìn)的海上搜救力量與體系組成是實(shí)現(xiàn)高水平搜救的關(guān)鍵。我國海上搜救工作既包括管轄水域和海上搜救區(qū)域內(nèi)的遇險(xiǎn)船只和人員，也包括管轄水域和搜救區(qū)域以外的船舶和人員[2]。近年來，我國海上搜救能力實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國家相比仍存在差距。同時(shí)，隨著我國用?；顒?dòng)的增加，搜救任務(wù)所面臨的形勢也日趨嚴(yán)峻。僅2015-2017 年，全國就有45 651 人在海上遇難，5 265 艘船只遇險(xiǎn)，其中1 073 艘沉沒。構(gòu)建一個(gè)搜救力量完備、搜救效率高效、應(yīng)急保障通暢、救助響應(yīng)迅速的海上救助體系已成為我國履行國際職責(zé)和彰顯大國擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾蝿?wù)。

文中分別從組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式、工作機(jī)制等方面，重點(diǎn)介紹美國、英國、澳大利亞、日本4 個(gè)國家的海上搜救體系，同時(shí)與我國海上搜救體系進(jìn)行對(duì)比，并從海上搜救工作機(jī)制、搜救力量建設(shè)等方面提出相應(yīng)建議。

1 發(fā)達(dá)國家海上搜救體系建設(shè)情況

1.1 美國

美國海上搜救體系的組織機(jī)構(gòu)由國家搜救委員會(huì)（National SAR Committee，NSARC）和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)（United States Coast Guard，USCG）二級(jí)系統(tǒng)組成。其中，國家搜救委員會(huì)是美國國家搜索和救援政策的制定機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的搜救事務(wù)，不參與實(shí)際的搜救行動(dòng)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）隸屬于美國國土安全部，是海上搜救政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)海上搜救的指揮協(xié)調(diào)[3]，是美國武裝力量中唯一具有執(zhí)法權(quán)力的部隊(duì)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)總部下設(shè)1 個(gè)航空管理機(jī)構(gòu)和26 個(gè)航空基地，配備有68 架固定翼飛機(jī)和136 架巡航搜救直升機(jī)。航空裝備通常在200～500 kn 之間的事故多發(fā)區(qū)執(zhí)行任務(wù)。

同時(shí)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)裝備有巡邏船、破冰船、巡邏艇、訓(xùn)練帆船等各種用于水上安全監(jiān)督和搜救的船只共2 035 艘。海岸警衛(wèi)隊(duì)的5 個(gè)管理區(qū)中的41 個(gè)基地和191 個(gè)搜救站全年24 h 待命，每個(gè)搜救艇站需配備21 名船員。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的搜救船基本上是標(biāo)準(zhǔn)化的船只，有利于操作、培訓(xùn)、檢查、維護(hù)和管理[4]。

美國海上搜救是通過評(píng)級(jí)實(shí)施的。根據(jù)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)制定的海上搜救策略（Maritime Search and Rescue Policy，MSAP），搜索和救援任務(wù)協(xié)調(diào)中心（Search and Rescue Coordination Center，RCC）首先依靠收集的信息，根據(jù)遇險(xiǎn)的位置、氣象條件、海況、遇險(xiǎn)人員狀況、船舶狀況和遇險(xiǎn)潛在危險(xiǎn)，將搜救事件的級(jí)別劃分為不確定狀態(tài)、警戒狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)3 類情況。在對(duì)搜救任務(wù)進(jìn)行評(píng)級(jí)后，搜救任務(wù)將根據(jù)搜救事件的級(jí)別進(jìn)行。搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)根據(jù)搜救情況的發(fā)展，對(duì)搜救事件進(jìn)行重新分類，并對(duì)搜救行動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)根據(jù)事件的級(jí)別和范圍，確定商業(yè)搜索和救援公司等社會(huì)資源是否參與救援行動(dòng)[5]。

1.2 英國

英國實(shí)行大搜救的管理模式。在組織結(jié)構(gòu)上，英國海上搜救體系的組織結(jié)構(gòu)與美國類似，同為二級(jí)結(jié)構(gòu)，搜救政策制定部門與搜救執(zhí)行部門的組織關(guān)系既相互獨(dú)立又緊密協(xié)調(diào)。搜救政策制定部門為英國搜救戰(zhàn)略委員會(huì)（UK SAR Strategic Committee，SARSC），主要負(fù)責(zé)制定搜救政策、戰(zhàn)略、義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，并且制定英國的搜索框架和救援組織體系，確定搜救參與標(biāo)準(zhǔn)。搜救執(zhí)行部門以英國海事與海岸警衛(wèi)署（Maritime and Coastguard Agency，MCA）為搜救主體，協(xié)調(diào)國防部、地方政府、警察部門和民間搜救組織共同開展工作，保證了充足的搜救力量投入使用。

英國海上搜救的主要力量包括陸軍和皇家海岸警備隊(duì)（Her Majesty's Coast Guard，HMCG）及社會(huì)搜救力量皇家救生艇協(xié)會(huì)（Royal National Lifeboat Institution，RNLI）。HMCG 下轄的12 架直升機(jī)的搜援半徑為150～200 kn，有效搜救范圍覆蓋了所有沿海水域，搜救直升機(jī)和救助艇的搜救范圍實(shí)現(xiàn)了英國沿?？沼蚝秃Ｉ系碾p重覆蓋。

英國海上搜救實(shí)施“戰(zhàn)略委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，搜救組織緊密合作”的運(yùn)作模式[6]。英國搜救戰(zhàn)略委員會(huì)及其工作組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)英國海上搜救工作，交通運(yùn)輸部是政府負(fù)責(zé)英國海上搜救工作的主管部門，MCA 及所屬的HMCG 統(tǒng)一管理整個(gè)英國海上搜救和污染防治工作。HMCG 下屬19個(gè)分支機(jī)構(gòu)，分布在英國沿岸，其中各個(gè)分支機(jī)構(gòu)依托建設(shè)的海上搜救協(xié)調(diào)中心（Maritime Search and Rescue Coordination Center，MRCC）實(shí)現(xiàn)全天24 h海上遇險(xiǎn)的接警和應(yīng)急反應(yīng)。

1.3 澳大利亞

與美英兩國不同，澳大利亞由聯(lián)邦和地方力量共同組建國家搜尋救助理事會(huì)（NATSAR Council）作為海上搜救的最高行政機(jī)構(gòu)，以確保各地方與國家搜救政策的一致性。國家搜尋救助理事會(huì)的主要職責(zé)是檢查搜尋區(qū)域內(nèi)搜救部隊(duì)的部署情況、制定和修訂國家搜救手冊、明確搜救和協(xié)調(diào)程序。澳大利亞搜救機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦政府和州及地區(qū)政府兩個(gè)層次。其中，聯(lián)邦政府搜救機(jī)構(gòu)組成的澳大利亞海事安全管理局（Australian Maritime Safety Authority，AMSA） 和澳大利亞國防軍（Australian Defence Force，ADF）分別負(fù)責(zé)民用和軍用搜救工作。州/ 地方政府的搜救工作由州/地方政府警務(wù)處負(fù)責(zé)[7]。

澳大利亞海上搜救力量包括政府職能部門力量、軍事力量和民間志愿力量。其中，AMSA 是主管海上搜救工作的政府職能部門，下設(shè)搜救協(xié)調(diào)中心（RCC）。RCC 沒有常駐的搜救船舶和飛機(jī)，主要以長期固定合同的形式向商業(yè)機(jī)構(gòu)租賃。此外，AMSA還組織商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量成立了拖帶船隊(duì)，為沿海遇險(xiǎn)船舶提供應(yīng)急拖帶服務(wù)。ADF 負(fù)責(zé)澳大利亞軍事搜救工作，以海軍作為主要搜救力量，裝備有軍事艦艇和艦載飛行器。澳大利亞民間力量主要為志愿者隊(duì)伍，配合當(dāng)?shù)鼐觳块T開展搜救工作，這些組織在全國沿海范圍分布有搜救站點(diǎn)，配有各種小型救助艇，保持全天候無線電值班。

在運(yùn)作模式上，澳大利亞政府依托完善的社會(huì)搜救體系，以租賃的方式節(jié)省了設(shè)備購買和維護(hù)成本，并提高了組織調(diào)配搜救力量的靈活性。海事安全管理局統(tǒng)一對(duì)事故進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況分配搜救職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)搜救行動(dòng)，確保搜救行動(dòng)有效開展。

1.4 日本

在組織結(jié)構(gòu)上，日本海上保安廳已建成以日本海上保安廳總部為中心、覆蓋全日本海域的搜救網(wǎng)絡(luò)。日本海上保安廳總部位于首都東京，下設(shè)總務(wù)部、裝備技術(shù)部、警備救難部、海洋信息部與交通部等5 個(gè)職能部門，搜救網(wǎng)絡(luò)將整個(gè)日本海域劃分為11 個(gè)海上保安管區(qū)，每個(gè)管區(qū)都設(shè)有海上保安本部及其他下設(shè)機(jī)構(gòu)。

日本海上專業(yè)搜救力量主要為日本海上保安廳。1948 年4 月27 日，日本政府通過了《日本海上保安廳法》，并根據(jù)該法案于1948 年5 月1 日組建了日本海上保安廳[8]。日本海上保安廳職員數(shù)約為1.2 萬人，裝備有包括巡視船、消防船、特殊警備救難船、水文監(jiān)測船、燈塔維護(hù)船、訓(xùn)練船在內(nèi)的共700 余艘艦船，以及26 架固定翼飛機(jī)和48 架直升機(jī)，基本可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)海域24 h 不間斷巡邏。

同時(shí)，為了能夠在廣大海域準(zhǔn)確地定位遇險(xiǎn)船舶，快速實(shí)施海難救助，日本海上保安廳建立了33個(gè)陸地通訊站、24 個(gè)救助方位確定站，并通過廣布日本海域的巡邏艇對(duì)遇難頻率進(jìn)行24 h 不間斷的監(jiān)聽，保證在海難事故發(fā)生后，日本海上保安廳可以在第一時(shí)間派遣救助船艇、飛機(jī)趕赴現(xiàn)場。與此同時(shí)，海上保安廳通過各種渠道收集、分析事故相關(guān)資料，在最短的時(shí)間內(nèi)確定搜尋區(qū)域、搜索范圍。

此外，日本海上救助擁有一套專業(yè)的教育培訓(xùn)流程，主要依托日本海上保安大學(xué)和日本海上保安學(xué)校開展海上保安官的業(yè)務(wù)化培訓(xùn)工作。海上保安官必須經(jīng)過兩所學(xué)校的淘汰制選拔和海上保安官的錄用選拔，以確保保安官的專業(yè)化水平。

2 發(fā)達(dá)國家海上搜救工作分析

2.1 海上搜救工作機(jī)制

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)將搜救工作分為預(yù)警、快速響應(yīng)、制定搜救方案、實(shí)施和終止行動(dòng)5 個(gè)階段[9]。首先，搜索和救援任務(wù)中心（RCC）通過自建的通信設(shè)施或其相關(guān)的通信基站接收警報(bào)，并以預(yù)定格式完整記錄所有收到的警報(bào)消息。然后RCC 立即采取行動(dòng)，指定搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員，通知相關(guān)人員和設(shè)施；根據(jù)遇險(xiǎn)地點(diǎn)、氣象條件、海況、遇險(xiǎn)人員和船舶狀況以及潛在危險(xiǎn)等評(píng)估危險(xiǎn)程度，并將搜救事件等級(jí)分為不確定狀態(tài)、警戒狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)；隨著形勢的發(fā)展，該事件將不斷進(jìn)行評(píng)估和重新分類。在此過程中，RCC 評(píng)估收到的所有報(bào)告，以確定其有效性、緊迫性和所需的響應(yīng)行動(dòng)程度。RCC 根據(jù)事件評(píng)估結(jié)果制定詳細(xì)的搜救計(jì)劃，所有類型的搜救部隊(duì)都按照該計(jì)劃開展搜救，直到受害者獲救。搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)，以確保所有參與的部隊(duì)都能接收、理解和執(zhí)行搜救計(jì)劃。經(jīng)核實(shí)發(fā)現(xiàn)為誤報(bào)、遇險(xiǎn)者成功獲救和遇險(xiǎn)人員沒有生還可能性3 種情況后，行動(dòng)終止。

英國各搜救單位和組織的具體工作流程分為險(xiǎn)情報(bào)告與處置、響應(yīng)、現(xiàn)場處置、搜救終止4 個(gè)階段。首先依靠各地海上搜救協(xié)調(diào)中心收集海上險(xiǎn)情、事故信息，并針對(duì)事故等級(jí)快速做出響應(yīng)，然后由MRCC 通知離事發(fā)地點(diǎn)最近的皇家救生艇協(xié)會(huì)（RNLI）所屬的救生艇或直升機(jī)等搜救力量趕赴現(xiàn)場救援，最后由MRCC 或MAC 總部國家搜救官員共同決定搜救是否終止。MRCC 可在現(xiàn)場自行評(píng)估，決定是否終止搜救，或向MCA 總部報(bào)告，由總部做出確定。

澳大利亞海事安全管理局（AMSA）建立了一個(gè)全球海上安全和救援系統(tǒng)，可以在整個(gè)搜索和救援區(qū)域接收遇險(xiǎn)警報(bào)信號(hào)；州/地區(qū)警察部門配備了可以接收海上無線電和電話警報(bào)的海岸電臺(tái)。當(dāng)發(fā)生海上危險(xiǎn)時(shí)，接收遇險(xiǎn)信息的州/地區(qū)的警察部門首先采取必要的緊急行動(dòng)，同時(shí)將遇險(xiǎn)警報(bào)信號(hào)發(fā)送至AMSA 下設(shè)的搜救行動(dòng)協(xié)調(diào)部門RCC。RCC 將根據(jù)搜救手冊進(jìn)行搜救力量管理、指揮權(quán)移交等工作，具體程序?yàn)椋壕瘓?bào)、確定責(zé)任當(dāng)局、移交指揮權(quán)或直接指揮行動(dòng)。當(dāng)核實(shí)險(xiǎn)情后，事故所在區(qū)域的州/地區(qū)的警察部門一方面向RCC 報(bào)告警報(bào)的詳情，提出行動(dòng)所需的支援，接受RCC 的指導(dǎo)，另一方面將協(xié)調(diào)本身的搜救力量和志愿者力量及時(shí)開展搜救行動(dòng)[7]。

日本海上保安廳以全球海上遇險(xiǎn)和安全系統(tǒng)（GMDSS）為基礎(chǔ)，建立了全天候運(yùn)行的海上事故報(bào)告無線服務(wù)，船舶可通過手機(jī)或車載電話撥打“118”海上報(bào)警電話，向日本海上保安廳報(bào)告事故情況或請求救援。日本海上保安廳直接派遣巡邏船艇/飛機(jī)趕赴現(xiàn)場，同時(shí)通過各種渠道收集、分析事故的相關(guān)信息資料，由海上保安廳統(tǒng)一指揮海難救助現(xiàn)場的救助行動(dòng)。

2.2 搜救協(xié)調(diào)員制度

上述國家專門制定了搜救協(xié)調(diào)員工作機(jī)制，以確保有關(guān)海上搜救工作機(jī)制的有效實(shí)施。有關(guān)搜救協(xié)調(diào)員工作機(jī)制主要參照《國際海上搜尋救助手冊》（第三卷）中關(guān)于搜救協(xié)調(diào)員的主要職責(zé)描述進(jìn)行制定。搜救協(xié)調(diào)員主要包括現(xiàn)場協(xié)調(diào)員（On Scene Coordinator，OSC） 和搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員（SAR Mission Coordinator，SMC）?，F(xiàn)場搜救協(xié)調(diào)員由搜救中心指定，在現(xiàn)場協(xié)調(diào)多個(gè)救助單元實(shí)施搜救行動(dòng)。在專業(yè)救助力量抵達(dá)現(xiàn)場之前，主要由最先抵達(dá)現(xiàn)場的搜救力量履行現(xiàn)場協(xié)調(diào)員職能?，F(xiàn)場搜救協(xié)調(diào)員的主要職責(zé)為：根據(jù)現(xiàn)場事故的情況和未來可能的發(fā)展趨勢制定相應(yīng)的搜救計(jì)劃或方案，及時(shí)與搜救中心協(xié)調(diào)溝通、接受其指令，并根據(jù)現(xiàn)場實(shí)時(shí)情況及時(shí)修改救援計(jì)劃；協(xié)調(diào)現(xiàn)場參與搜救力量的通訊方式，指令現(xiàn)場搜救力量按照搜救計(jì)劃或方案進(jìn)行搜尋，并進(jìn)行監(jiān)督；及時(shí)了解現(xiàn)場搜救進(jìn)展，評(píng)估事故發(fā)展態(tài)勢，及時(shí)向搜救中心報(bào)告或申請支援并做好相關(guān)記錄。搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員主要是指在搜救中心或救助指揮中心的指揮值班人員，其主要職責(zé)為：熟知所在搜救單位的職責(zé)、權(quán)限和轄區(qū)，了解相關(guān)國際公約和國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，能夠正確及時(shí)地處理收到的報(bào)警信息并做出相應(yīng)反應(yīng)；了解轄區(qū)內(nèi)能夠參與搜救的相關(guān)力量及其參數(shù)和通訊方式等性能；能夠根據(jù)報(bào)警情況，制定相應(yīng)的搜救方案；指令組建相應(yīng)的搜救小組，并進(jìn)行適當(dāng)分工；能夠?qū)徍爽F(xiàn)場搜救協(xié)調(diào)員的方案或需求，并上傳下達(dá)，將現(xiàn)場搜救進(jìn)展或事故發(fā)展報(bào)告搜救中心，準(zhǔn)確及時(shí)地將搜救指令下達(dá)到現(xiàn)場。

2.3 重特大救助指揮機(jī)制

重特大海上應(yīng)急處置行動(dòng)是指在重特大海上突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，國家主管機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)和指揮各類專業(yè)及社會(huì)力量，實(shí)施海上搜救，防止船舶污染水域和保障通航安全等應(yīng)急處置行動(dòng)，救助行動(dòng)總指揮負(fù)責(zé)重大應(yīng)急處置行動(dòng)的指揮控制。

美國、英國、澳大利亞、日本等國汲取應(yīng)急處置重大海上事故過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立了海上應(yīng)急處置指揮機(jī)制，通過立法對(duì)主管機(jī)關(guān)特別授權(quán)，建立了比較完善的處置海上重特大事故的行政強(qiáng)制制度。美國和日本負(fù)責(zé)海上險(xiǎn)情事故應(yīng)急處置的政府機(jī)構(gòu)分別是海岸警衛(wèi)隊(duì)和海上保安廳，均為準(zhǔn)軍事化、職能強(qiáng)大的政府執(zhí)法部門，有關(guān)指揮人員經(jīng)法律授權(quán)在緊急情況下?lián)碛芯o急處置權(quán)。英國是海上應(yīng)急處置指揮機(jī)制最為完善的國家。吸取20 世紀(jì)70 年代和80 年代初國際上超級(jí)油輪溢油事件頻繁發(fā)生的教訓(xùn)，英國于1985 年制定了《危險(xiǎn)沉船處置法》。1993 年和1996 年，英國海域先后發(fā)生了“布萊爾”和“海洋皇后”溢油事件，此后英國進(jìn)一步完善了《海事安全法》和《航運(yùn)法》，設(shè)立了國務(wù)大臣特別代表，以法律形式明確了特色救助指揮制度，具有專業(yè)救助技能并賦予政府行政權(quán)力，在指揮救助時(shí)能夠發(fā)揮很強(qiáng)的專業(yè)性和極高的權(quán)威性。

3 我國海上搜救體系

3.1 組織機(jī)構(gòu)

我國海上搜救工作主要由國務(wù)院相關(guān)部委、軍隊(duì)有關(guān)部門組成的“國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)[10]，搜救機(jī)構(gòu)主體由中國海上搜救中心，以及9 個(gè)省、直轄市的海上搜救中心及其所屬分中心和浙江、廣西北海港航監(jiān)督構(gòu)成。其中，隸屬交通運(yùn)輸部的中國海上搜救中心是“海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議”的辦事機(jī)構(gòu)，其職責(zé)包括：負(fù)責(zé)國家海上搜救、重大海上溢油部際聯(lián)系會(huì)議的日常工作；組織、協(xié)調(diào)、開展重大海上搜救、船舶污染事故等突發(fā)事件的應(yīng)急處置行動(dòng)；制定海上搜救有關(guān)應(yīng)急預(yù)案、政策法規(guī)以及相關(guān)規(guī)章制度；圍繞全國海上搜救力量和物資的布局規(guī)劃開展海上搜救物資儲(chǔ)備工作；負(fù)責(zé)海上搜救演習(xí)、培訓(xùn)、科普宣教、統(tǒng)計(jì)分析、總結(jié)評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償工作，并對(duì)各個(gè)海上搜救單位的搜救能力進(jìn)行評(píng)價(jià)；代表中國海事局履行重要通航水域清障和海上安全值班工作。沿海及內(nèi)河主要通航水域的各省（區(qū)、市）地方各級(jí)政府建立海上搜救機(jī)構(gòu)。成立以?。▍^(qū)、市）政府領(lǐng)導(dǎo)任主任，相關(guān)部門和當(dāng)?shù)伛v軍組成的省級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)承擔(dān)本?。▍^(qū)、市）海上搜救責(zé)任區(qū)的海上應(yīng)急組織指揮工作。根據(jù)需要，省級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)可設(shè)立搜救分支機(jī)構(gòu)，作為市（地）級(jí)或縣級(jí)海上應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)。交通運(yùn)輸部下屬北海、東海、南海3 個(gè)救助局，煙臺(tái)、上海、廣州3 個(gè)打撈局以及4 個(gè)飛行隊(duì)承擔(dān)主要搜救任務(wù)。

中國海上專業(yè)救助力量主要為交通運(yùn)輸部下屬的北海、東海、南海3 個(gè)救助局，煙臺(tái)、上海、廣州3 個(gè)打撈局，以及北海第一救助飛行隊(duì)、東海第一救助飛行隊(duì)、東海第二救助飛行隊(duì)和南海第一救助飛行隊(duì)。搜救設(shè)備主要有各救助單位的救助船、救助直升機(jī)、固定翼搜救飛機(jī)等，目前擁有的73 艘專業(yè)救助船舶、20 架專業(yè)救助飛機(jī)，其中救助直升機(jī)飛行半徑為110 kn 左右[10]；同時(shí)各港口、企事業(yè)單位和航行于險(xiǎn)情/事故附近水域的大量商船和漁船都可作為協(xié)助搜救力量。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》[11]的要求，中國海上搜救中心及地方海上搜救中心可以在現(xiàn)場搜救力量不足時(shí)與軍隊(duì)聯(lián)系，按照搶險(xiǎn)救災(zāi)的原則，由部隊(duì)派出艦船、飛機(jī)給予支援；也可聯(lián)系船舶交通管理中心組織事故現(xiàn)場附近的過往船舶參與搜救。軍隊(duì)力量由海事巡邏船艇、軍事船舶等各相關(guān)部門組成。另外，各港口、企事業(yè)單位和航行于中國水域的大量商船和漁船也是重要的海上搜救力量補(bǔ)充。

3.2 運(yùn)作模式

2005 年，我國建立了國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度。國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌研究全國海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作，提出有關(guān)政策建議；討論解決海上搜救工作和船舶污染處理中的重大問題；組織協(xié)調(diào)重大海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)；指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的海上搜救應(yīng)急反應(yīng)工作；研究確定聯(lián)席會(huì)議成員單位在搜救活動(dòng)中的職責(zé)。中國海上搜救中心是聯(lián)席會(huì)議的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議的日常工作。聯(lián)席會(huì)議設(shè)聯(lián)絡(luò)員工作組，由聯(lián)席會(huì)議成員單位的有關(guān)司局負(fù)責(zé)同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。中國海上搜救中心負(fù)責(zé)召集聯(lián)絡(luò)員工作組會(huì)議。

3.3 工作機(jī)制

我國海上搜救工作分為預(yù)警預(yù)防、險(xiǎn)情分級(jí)和上報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和處置、支持保障以及善后處理等階段。中國海上搜救中心及地方各級(jí)政府建立的海上搜救機(jī)構(gòu)擔(dān)任行動(dòng)指揮，部際聯(lián)席會(huì)議成員單位根據(jù)各自職責(zé)發(fā)揮相應(yīng)作用。我國海上搜救體系采用四級(jí)險(xiǎn)情、三級(jí)響應(yīng)的工作機(jī)制[12]，首先接警的海上搜救機(jī)構(gòu)在對(duì)險(xiǎn)情進(jìn)行核實(shí)后，自行承擔(dān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)，然后根據(jù)現(xiàn)場情況將海上險(xiǎn)情信息分為特大、重大、較大、一般四級(jí)并上報(bào)至省級(jí)海上機(jī)構(gòu)，省級(jí)海上機(jī)構(gòu)需在2 h 內(nèi)以書面形式將本區(qū)域或轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大及以上突發(fā)事件以書面形式上報(bào)至中國海上搜救中心。按海上搜救分支機(jī)構(gòu)、省級(jí)海上機(jī)構(gòu)、中國海上搜救中心從低到高依次響應(yīng)，直至重新確認(rèn)搜救行動(dòng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。行動(dòng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)按規(guī)定向上一級(jí)搜救機(jī)構(gòu)報(bào)告、請示決策并進(jìn)行現(xiàn)場指揮，按照已制定的國家、省、市級(jí)對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案調(diào)動(dòng)搜救力量參與搜救任務(wù)。

4 對(duì)我國海上搜救體系建設(shè)的啟示

4.1 完善我國海上搜救機(jī)制

組織機(jī)構(gòu)方面，美國、英國、日本的海上搜救體系都遵循委員會(huì)統(tǒng)籌指導(dǎo)，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)搜救的組織模式。搜救行動(dòng)單位統(tǒng)一執(zhí)行搜救任務(wù)，在險(xiǎn)情發(fā)生后能夠垂直管理、自主決策、程序統(tǒng)一[13]。我國的“海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議——中國海上搜救中心”組織模式與澳大利亞的“國家搜尋救助理事會(huì)——搜救協(xié)調(diào)中心”組織模式類似，由多方參與統(tǒng)籌決議搜救政策，指導(dǎo)搜救行動(dòng)，國家交通部門下設(shè)搜救中心協(xié)調(diào)下級(jí)搜救機(jī)構(gòu)開展行動(dòng)。

運(yùn)作模式方面，美國對(duì)海上搜救時(shí)間進(jìn)行評(píng)級(jí)，英國海上搜救實(shí)施“戰(zhàn)略委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，搜救組織緊密合作”的機(jī)制，澳大利亞通過AMSA 建立了海上安全和救援系統(tǒng)。我國現(xiàn)有的指揮搜救體系與大部分發(fā)達(dá)國家的垂直領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)不同。一是由于各搜救部門不相隸屬，海上搜救中心與相關(guān)部門在應(yīng)急搜救過程中的協(xié)同工作較多[14]，在一定程度上綜合了各部門力量參與海上搜救行動(dòng)[15]，搜救力量的調(diào)配和協(xié)調(diào)主要由應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是發(fā)達(dá)國家一般由全國性的搜救協(xié)調(diào)中心進(jìn)行險(xiǎn)情預(yù)警以及應(yīng)急響應(yīng)。我國主要采用險(xiǎn)情上報(bào)機(jī)制，通過三級(jí)響應(yīng)將信息上報(bào)至國家海上搜救中心，并且各級(jí)響應(yīng)預(yù)案不同，在搜救決策的統(tǒng)一性上有待提升。三是雖然一些沿海省份出臺(tái)了海上搜救規(guī)章和條例，但在國家層面上仍未能制定一部完善的針對(duì)海上搜救的法規(guī)，海上搜救相關(guān)工作機(jī)制需要法律保障。美國和日本分別于1912年、1948 年頒布了《海上救助法》和《日本海上保安廳法》，健全的搜救法律體系有效促進(jìn)了海上搜救工作的規(guī)范化。

4.2 優(yōu)化我國海上搜救指揮系統(tǒng)

發(fā)達(dá)國家海上搜救體系都建有搜救協(xié)調(diào)中心或相應(yīng)的搜救指揮控制平臺(tái)。為進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃我國各級(jí)搜救力量、搜救資源的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確海上搜救中心指揮和協(xié)調(diào)各級(jí)搜救力量的權(quán)利和義務(wù)，建議依托數(shù)字化、智能化等先進(jìn)技術(shù)手段構(gòu)建滿足我國日益增長的海上搜救任務(wù)需要的搜救協(xié)調(diào)指揮中心和分級(jí)調(diào)控信息平臺(tái)，打通中央與地方、部委與省市之間的應(yīng)急指揮信息鏈路，建立政策明確、有法可依的各方協(xié)調(diào)行動(dòng)準(zhǔn)則和聯(lián)動(dòng)程序，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，從信息互通、資源共享、合力處置、科學(xué)對(duì)接4 個(gè)方面著手，全方位提升我國海上應(yīng)急搜救協(xié)調(diào)工作的效率，并進(jìn)一步完善與周邊國家的信息共享與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)我國搜救在地區(qū)事務(wù)中的影響力。

4.3 健全海上搜救力量

海上搜救力量是有效開展海上搜救工作的重要基礎(chǔ)和保障。大多數(shù)海上搜救工作都是在復(fù)雜海況下進(jìn)行的，先進(jìn)的專業(yè)救援設(shè)備以及高效的搜救能力是開展高水平搜救工作的重要保障。加強(qiáng)海上應(yīng)急搜救設(shè)備以及專業(yè)化救助裝備的建設(shè)，大力推廣無人機(jī)、無人船、新式搜尋和救助裝備在搜救業(yè)務(wù)中應(yīng)用，加快我國深遠(yuǎn)海海上救援技術(shù)與平臺(tái)的研發(fā)，全面構(gòu)建空、天、海、岸一體化的海上搜救技術(shù)體系是我國搜救力量建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。

海上救助人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)是海上搜救中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。專業(yè)化救助力量是我國海上搜救的主體力量。目前，我國尚未形成完善的專業(yè)救助飛行員和船員培養(yǎng)體系，有必要建立一整套專業(yè)的海上教育培訓(xùn)體系，形成專業(yè)救助人員的職業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制，有效提升專業(yè)海上救助人員的專業(yè)知識(shí)和救助技能。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)海上搜救志愿者組織和運(yùn)作模式的建設(shè)，也是完善我國搜救力量組成的重要方面。一是健全海上搜救志愿者工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，通過構(gòu)建科學(xué)方法和人性化管理確保志愿者有效開展搜救工作；二是建立科學(xué)的志愿者培訓(xùn)體系，全面、科學(xué)地分析開展海上搜救工作的實(shí)際需求，充分評(píng)估海上搜救志愿者所必需掌握的知識(shí)和技能，從而制定科學(xué)的培訓(xùn)計(jì)劃；三是建立健全保障機(jī)制，由于開展海上搜救工作風(fēng)險(xiǎn)高以及中國目前的社會(huì)保障制度尚不健全，充分的保障和救濟(jì)是志愿者參與海上搜救的最基本需求。

為完善我國海上搜救體系，本文提出4 方面建議。（1）建議進(jìn)一步完善海上搜救組織、動(dòng)員、培訓(xùn)、評(píng)估和考核機(jī)制，積極加大社會(huì)救助力量的參與深度和廣度；（2）建議通過國家立法的手段，明確救援現(xiàn)場的臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一救援指揮部門與救援執(zhí)行部門；（3）建議加大救助裝備資金投入，引進(jìn)或建造先進(jìn)水平的海上救助裝備，積極改善船齡結(jié)構(gòu)，提升救助船舶整體性能；（4）建議加強(qiáng)與“21 世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家的聯(lián)合搜救合作，推動(dòng)海上搜尋救助力量互訪、信息共享、人員交流培訓(xùn)與聯(lián)合演練。

5 結(jié)語

隨著“21 世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的進(jìn)一步深化，我國海上貿(mào)易運(yùn)輸愈加繁忙，海上安全保障需求日益增強(qiáng)，這對(duì)海上搜救應(yīng)急響應(yīng)提出了新的要求。通過與美國、英國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家搜救體系和發(fā)展水平進(jìn)行對(duì)比，本文建議構(gòu)建符合我國國情和地區(qū)安全需要的搜救協(xié)調(diào)指揮中心，建立科學(xué)有效的協(xié)調(diào)行動(dòng)準(zhǔn)則和聯(lián)動(dòng)程序，加大我國深遠(yuǎn)海海上救援技術(shù)與平臺(tái)的研發(fā)投入，全面構(gòu)建搜救力量完備、搜救效率高效、應(yīng)急保障通暢、救助響應(yīng)迅速的海上救助體系，提升我國海上搜救體系的深遠(yuǎn)海應(yīng)急保障能力，逐步推進(jìn)中國救撈應(yīng)急保障區(qū)域由淺海向淺海與深海并重的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)應(yīng)急救撈行動(dòng)由近海向近海與遠(yuǎn)洋并重的轉(zhuǎn)變。