規(guī)范性文件附帶審查現(xiàn)狀及其制度完善分析

張慶宇

（黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150000）

近年來，隨著人民權利意識的提升，行政機關以及各種行政行為早已滲透到人們?nèi)粘Ｉ罡鱾€方面，人們身邊每時每刻都有行政行為發(fā)生。例如面館的營業(yè)執(zhí)照、機動車輛的通行證、衣服質(zhì)量檢測等。而規(guī)范性文件作為行政行為的重要依據(jù)之一，可以在某一領域長時間反復適用，與行政行為相比而言，其作用更廣泛，影響更深遠。因此規(guī)范性文件附帶審查作為新創(chuàng)設的一項制度機制，能否適應民情，擴大訴權，最大限度保護行政相對人的合法權益，能否維護社會的安穩(wěn)與秩序是十分必要且意義重大。因而，從規(guī)范性文件附帶審查環(huán)節(jié)切入，分析司法機關對規(guī)范性文件審查過程中存在的問題，提出相關的建議，進而保障公民具有更全面的權利救濟途徑。

一、規(guī)范性文件及其附帶審查的概念

規(guī)范性文件是依法行政的重要依據(jù)，與公民的日常行為密切相關。有關規(guī)范性文件的定義在學術界暫時還沒有統(tǒng)一的定論，但所有的學者專家都認為規(guī)范性文件是行政行為的重要依據(jù)來源之一。不同的學者對于規(guī)范性文件的定義有所不同。從最廣義的角度分析規(guī)范性文件，認為其是具備法律性質(zhì)的文件，例如政府機關制定“決策”和“命令”等，除此之外，因行政立法行為產(chǎn)生的行政規(guī)范也屬于規(guī)范性文件。從最狹義的角度來分析規(guī)范性文件，認為規(guī)范性文件就是指政府部門或者國務院制定的決定和命令，這些決定和命令都是具備約束力的，政府部門制定的規(guī)章不屬于規(guī)范性文件的范圍。綜上，不同學者對于規(guī)范性文件的理解有所不同，狹義的觀點可能更準確、更具有信服力。

規(guī)范性文件附帶審查是指行政相對人認為行政機關及法律法規(guī)規(guī)章授權組織作出的行政行為所依據(jù)的非中央人民政府制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件不合法的，在起訴行政行為時可申請對規(guī)范性文件一并審查。

二、規(guī)范性文件附帶審查問題闡析

司法審查可以切實保障公民的權益，保障訴訟的公正與規(guī)范，圍繞規(guī)范性文件的起訴、審理、宣判、受理流程、審理標準和處理結果等各個階段，分析規(guī)范性文件的附帶審查中存在的問題，針對出現(xiàn)的問題，分析原因，從而確保司法機關的監(jiān)督職能充分發(fā)揮作用。

（一）規(guī)范性文件附帶審查步履維艱

2018 年適用解釋第一百四十六條規(guī)定，在進行行政訴訟時，如果需要對規(guī)范性文件進行審查，就應該在一審開庭前或有正當理由的法庭調(diào)查時提出。這表示行政相對人具備提出審查規(guī)范性文件的權利，如果行政相對人覺得自己權益受到行政行為或者行政機關工作人員的侵害，可以在提起行政訴訟之時，提出規(guī)范性文件附帶審查的申請。這種審查申請和傳統(tǒng)的主動審查相比，具有很強的創(chuàng)新性和進步性，充分體現(xiàn)了對中共中央十八屆四中全會關于依法治國方面重要論述的創(chuàng)新和發(fā)展。但在司法實踐中，也存在應用性相對較差的問題。如，申請時間必須在一審開庭前或有正當理由的法庭調(diào)查時提出才可以進行附帶審查，而行政相對人在此階段往往只注重行政行為的審查，而忽視了對規(guī)范性文件附帶審查的申請，當想進行附帶審查時，卻超過了審查的提起時間。

在三大訴訟中，行政訴訟所占比例最小，規(guī)范性文件附帶審查在經(jīng)歷“立案”和“審查”環(huán)節(jié)后，真正進入實體審判的案件更是少之又少，在中國裁判文書網(wǎng)上，以規(guī)范性文件附帶審查為條件，通過對2019 年全年全國的行政案件進行篩選，僅梳理出103 件，所以行政相對人真正提出審查規(guī)范性文件的頻率是很低的，規(guī)范性文件被法院審查并判決不予適用后發(fā)送司法建議，要求行政機關予以修改或者廢止的更是少數(shù)?；诖?，行政機關在制定規(guī)范性文件時，所承受的壓力和公民利益考慮方面比較寬松，使得規(guī)范性文件制定程序不夠嚴謹、制定內(nèi)容與法律、法規(guī)相沖突現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）對規(guī)范性文件的審查標準不明確

行政訴訟和行政復議有所不同，審查規(guī)范性文件主要是審查文件是否合法，但是合法的定義是什么？標準是什么？判斷文件是否合法的流程步驟是什么？新行政訴訟法及2018 年適用解釋對于上述問題都沒有進行清晰的界定，沒有出臺相關的依據(jù)標準，這使得審查標準不夠明確，審查效果差強人意。

一些學者認為，有關規(guī)范性文件的審查標準可以從形式和實質(zhì)兩方面來進行認定，形式審查就是判斷規(guī)范性文件有沒有存在廢除、撤銷或者失效的情形，如果出現(xiàn)這種情況，那么就可以斷定規(guī)范性文件已經(jīng)不合法，就沒有必要再花時間和精力繼續(xù)審查。如果沒有出現(xiàn)這種情況，就需要在針對文件的內(nèi)容、制定文件的主體等方面進行審查。需要提到的是，這種常規(guī)的司法審查模式已經(jīng)無法滿足行政訴訟新形式的要求，審查標準還需要更具體細化，靈活應對各種類型的規(guī)范性文件附帶審查案件，提高適用性。新形勢下的人民法院需要提高擔當作為和為民解憂意識，重視規(guī)范性文件的附帶審查，因為比起一樁敗訴的案件，不合法的規(guī)范性文件所產(chǎn)生的負面影響更為嚴重。

（三）規(guī)范性文件附帶審查處理結果的局限性

行政訴訟法第六十四條規(guī)定，司法機關在受理行政案件時，經(jīng)過審查之后，認定行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件是不合法的，該認定不能當成行政行為合法的根據(jù)，也不能向制定機關提交處理申請。因此，在部分行政案件當中，司法機關對于規(guī)范性文件的審查結果僅有不予適用的權利，不具有強制和普遍適用的效力。因此，法院更應重視規(guī)范性文件附帶審查不予適用后的處理，強化司法建議，及時與行政機關溝通，最大限度保證規(guī)范性文件適時、適地，進而維護法律權威，實現(xiàn)公平正義。

此外，由于規(guī)范性文件附帶審查屬于創(chuàng)新性規(guī)定，現(xiàn)階段法律法規(guī)對此內(nèi)容規(guī)定并非全部有跡可尋，需要不斷探索，由于缺乏統(tǒng)一的裁判準則，在審理案件時，法官擁有很大的自主權，其裁量空間比較大，導致裁判尺度和裁判結果不一。最后，行政訴訟中，行政行為是行政訴訟審理的核心，不免會出現(xiàn)重視行政行為的合法性審查，而輕視對規(guī)范性文件的附帶性審查的現(xiàn)象，這使得規(guī)范性文件的審查效果差，效率低。

三、規(guī)范性文件附帶審查的完善

（一）擴大規(guī)范性文件附帶審查方式

對規(guī)范性文件雖開啟附帶審查的大門，然而規(guī)范性文件的數(shù)量實在太多，使得附帶審查的效果并不理想。建議：一是規(guī)范性文件在發(fā)布前，將文件內(nèi)容公開發(fā)布，征求意見，賦予公民在規(guī)定的期限內(nèi)向制定主體的上級機關提出獨立審查申請的權利或賦予公民向檢察機關申請?zhí)岢錾暝V的權利。這樣就能夠讓行政機關重視規(guī)范性文件的制定。二是在立項時，召開研討會，邀請法學或者專業(yè)技術領域教授、專家、資深法官以及高級律師參加，結合本地實際情況充分討論，這樣才能制定出高質(zhì)量的規(guī)范性文件。三是考慮到訴權濫用問題，相關機構可以對發(fā)出附帶審查申請公民的基礎信息、文件證件做出嚴格審定，篩查是否有公民借此機會濫用訴權，進而實現(xiàn)提前預防的目的。此舉的好處是既能提高行政機關對規(guī)范性文件審查的重視程度，也能夠提高公民對行政機關決策的理解和認知。

（二）擴大規(guī)范性文件審查標準

現(xiàn)今，有關規(guī)范性文件的審查往往都是從合法性的角度來進行，其審查角度較為單一，如此單一的審查形式是無法應付現(xiàn)實中復雜多樣的文件審查的。對此，可以新增合理性審查標準，從合理性與合法性兩個角度切入，對規(guī)范性文件進行審查。需要提到的是，合理性審查應該有一定的范圍和級別，對屬于政策及技術規(guī)范文件，應當排除審查。如果有關行政案件的審查出現(xiàn)了內(nèi)容涉及上一級甚至更高級行政機關的情形，行政相對人應該具備向上級行政機關尋求幫助的權利，邀請他們共同監(jiān)督，獨立審查規(guī)范性文件的合理性，上級行政機關需要對審查結果承擔連帶責任。

（三）突破對規(guī)范性文件處理結果的局限

針對規(guī)范性文件的處理結果，會對行政機關產(chǎn)生重大影響應該慎重對待。針對不合理或者不合法的規(guī)范性文件，司法機關應及時向制定機關或制定機關的上級部門發(fā)送司法建議，由制定機關或上級部門審查后，作出撤銷或者變更的處理決定；對于一些難以判斷其是否合法或者合理的規(guī)范性文件以及監(jiān)察機關不能及時下定論或者作出決定的，應當聽取制定機關意見。賦予制定主體一定答復日期，由制定機關在規(guī)定的期限內(nèi)作出該規(guī)范性文件是否合法或者合理的解釋。