“新基建”投資背景下PPP-ICT 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要點(diǎn)

中倫律師事務(wù)所 周月萍 周蘭萍

引言

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和疫情影響下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在穩(wěn)投資中的作用與重要性再次凸顯出來，與此同時(shí)，“新基建”一詞也成了近期市場(chǎng)熱議的話題。作為“新基建”的重要組成部分，國(guó)家將會(huì)鼓勵(lì)加大在信息與通信技術(shù)（ICT）領(lǐng)域內(nèi)的投資力度，來解決基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的客觀需求，實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，釋放更多的經(jīng)濟(jì)潛力。同時(shí)，ICT 項(xiàng)目的落地也離不開社會(huì)資本的廣泛參與，未來將會(huì)有更多以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施的ICT 項(xiàng)目受到市場(chǎng)關(guān)注。

一、“新基建”背景下的ICT 與PPP

2020年3 月4 日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議提出加快5G 網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。據(jù)報(bào)道，近期全國(guó)多個(gè)省市發(fā)布了2020 年重大投資項(xiàng)目，累計(jì)公布的計(jì)劃投資額高達(dá)逾數(shù)十萬億。

本質(zhì)上，“新基建”主要是指與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的新型基礎(chǔ)設(shè)施，而根據(jù)我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，制造信息處理與傳輸載體的產(chǎn)業(yè)和通過電子手段滿足信息處理和通信的服務(wù)業(yè)統(tǒng)稱為ICT（information and communications technology）產(chǎn)業(yè)，因此對(duì)于“新基建”高度關(guān)注的必然將帶動(dòng)未來ICT 產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。與此同時(shí)，此次疫情也暴露出各地政府在信息化建設(shè)和城市管理上的薄弱以及城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展間的差距，如何有效解決新型基建設(shè)施的短板問題，實(shí)現(xiàn)城市信息化管理的功能提升也將會(huì)是各地政府面臨的一大課題。

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式則是自2014 年開始中央及各部委鼓勵(lì)采用的新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資模式，主要指地方政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。近年來，PPP 模式已在基礎(chǔ)設(shè)施（如公路、鐵路、隧道等）和社會(huì)公共服務(wù)（如醫(yī)療、文化、教育、養(yǎng)老等）各領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，且與政府直接采購(gòu)服務(wù)或特許經(jīng)營(yíng)等傳統(tǒng)方式相比，PPP 模式的應(yīng)用更能緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，提高基建和公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率，擴(kuò)大社會(huì)資本的合理收益來源。而隨著公眾對(duì)“新基建”的需求越來越高，PPP 模式的應(yīng)用也將會(huì)從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到更為廣泛的公共服務(wù)范圍，包括ICT 領(lǐng)域。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最大的不同，ICT項(xiàng)目更加依賴于數(shù)字化技術(shù)，這些并不是地方政府或政府平臺(tái)公司的核心能力，因此，需要由具備技術(shù)能力的社會(huì)資本采用市場(chǎng)化模式自行商業(yè)化實(shí)施，或者與地方政府合作實(shí)施，通過PPP 模式共同參與到項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中去，為政府解決數(shù)字化管理“補(bǔ)短板”難題，進(jìn)一步提高公共信息處理和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率。同時(shí)，建立政企合作關(guān)系也能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)當(dāng)?shù)乜苿?chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建立地方科技產(chǎn)業(yè)鏈的目的，進(jìn)而讓地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐更為穩(wěn)健。

二、PPP-ICT 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要點(diǎn)——以A 地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)PPP 項(xiàng)目為例

筆者參與的A 地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)PPP 項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）是財(cái)政部第四批示范項(xiàng)目、國(guó)土資源系統(tǒng)首個(gè)PPP 項(xiàng)目，該項(xiàng)目以空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)為載體，以地理空間框架為定位基準(zhǔn)，集成城市自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境等綜合信息，基于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)城市信息的廣泛共享。該項(xiàng)目的成功落地，使得ICT 與PPP 的完美結(jié)合成為可能，也能為其他同類型項(xiàng)目提供參考模板。

1、綜合考慮項(xiàng)目實(shí)際因素合理選擇項(xiàng)目運(yùn)作方式

在ICT 項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇上，需綜合考慮項(xiàng)目性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求和期滿處置等各項(xiàng)因素。實(shí)踐中，該類型的PPP 項(xiàng)目通常以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）作為主要運(yùn)作方式，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，由政府方授予其在合作期限內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理和收費(fèi)權(quán)利，并在合同期滿后將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府方。本項(xiàng)目即采用了典型的BOT 運(yùn)作方式，項(xiàng)目合作期限30 年，其中建設(shè)期3 年，對(duì)建設(shè)過程中形成的智慧城市“大數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，投資人還將享有27 年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，這種“數(shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”模式將為投資人帶來長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

另外，對(duì)于其他類型的ICT 還可進(jìn)一步考慮采用BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）方式，即由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，政府方享有對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督權(quán)利，并在合同中要求社會(huì)資本受到保證公益性的約束條件。同時(shí)，O&M（委托運(yùn)營(yíng)）也是國(guó)際上較為常見的運(yùn)作方式，具體由政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)維費(fèi)。

2、靈活運(yùn)用市場(chǎng)化融資工具拓展項(xiàng)目建設(shè)資金來源

為緩解政府前期財(cái)政支出責(zé)任壓力，項(xiàng)目前期的建設(shè)費(fèi)用通常由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌措，具體由政企雙方按照一定比例資本金出資到位，剩余所需資金依賴于銀行貸款等債務(wù)性資金籌集，且PPP 項(xiàng)目中又以項(xiàng)目融資為主，即以項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流量、項(xiàng)目資產(chǎn)與合同權(quán)益等開展融資工作，政府或社會(huì)資本無需提供額外的擔(dān)保增信措施。而為進(jìn)一步拓展項(xiàng)目建設(shè)資金來源，實(shí)踐中越來越多的PPP項(xiàng)目通過基金等結(jié)構(gòu)化融資手段完成投融資責(zé)任。如在本項(xiàng)目中，社會(huì)資本由設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)商和產(chǎn)業(yè)投資基金三方組成聯(lián)合體方式參與，在確保完成項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量的同時(shí)解決了前段投資資金來源的問題，由基金方負(fù)責(zé)大部分資本金的籌集以及項(xiàng)目貸款的對(duì)接，通過在項(xiàng)目公司層面控股并取得運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的股權(quán)分紅方式取得收益。

另外，2019 年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，提到精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專項(xiàng)債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。因此，在地方政府專項(xiàng)債加速發(fā)行、可作為重大項(xiàng)目資本金的背景下，將PPP 與專項(xiàng)債結(jié)合，不僅降低了項(xiàng)目資金壓力，而且還能形成政策合力，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3、全面整理對(duì)信息和技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面，由于ICT 項(xiàng)目所具有的技術(shù)專業(yè)性和復(fù)雜性，除通常PPP 項(xiàng)目所涉及的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、宏觀政策和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，還需單獨(dú)考慮技術(shù)和信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。如面對(duì)服務(wù)需求不清晰和設(shè)計(jì)方案選擇不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施初期應(yīng)對(duì)項(xiàng)目需求進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，同時(shí)充分考慮本項(xiàng)目實(shí)際情況，如子系統(tǒng)資源需求、子系統(tǒng)的制約關(guān)系、資源限制、項(xiàng)目總工期限制等因素，參考同類項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，制定切合實(shí)際的詳細(xì)的項(xiàng)目基準(zhǔn)計(jì)劃，制定詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施方案。

又如，為應(yīng)對(duì)系統(tǒng)開發(fā)質(zhì)量缺陷和開發(fā)工作緩慢所可能導(dǎo)致的項(xiàng)目進(jìn)度受阻以及建設(shè)成本不可控的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、投資等要素進(jìn)行監(jiān)控，敦促項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)行，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的非預(yù)期情況進(jìn)行分析，盡快采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行處理，根據(jù)變更（項(xiàng)目范圍變更、需求變更、方案變更、工期變更等等）調(diào)整基準(zhǔn)計(jì)劃，即對(duì)項(xiàng)目基準(zhǔn)計(jì)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，也可以選擇具有大型信息化項(xiàng)目咨詢和監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目監(jiān)理公司，協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目管理工作。

4、重視項(xiàng)目立項(xiàng)與審批風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目全過程合規(guī)性

除對(duì)于信息和技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范，由于ICT 類項(xiàng)目所涉及的項(xiàng)目立項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)眾多，因此還應(yīng)格外重視因項(xiàng)目前期立項(xiàng)或?qū)徟募笔鶎?dǎo)致的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，通常諸如數(shù)據(jù)處理或云計(jì)算中心項(xiàng)目的實(shí)施通常會(huì)以取得立項(xiàng)批復(fù)（政府審批、企業(yè)核準(zhǔn)或備案）、節(jié)能評(píng)估和電力指標(biāo)為前提要求，對(duì)于特殊領(lǐng)域，如提供互聯(lián)網(wǎng)增值服務(wù)或內(nèi)容分發(fā)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的，還需取得IDC 或CDN 牌照。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，ICT 類項(xiàng)目還會(huì)涉及土地和廠房、環(huán)境影響評(píng)估、用電方案、消防設(shè)計(jì)審核或備案和竣工后相關(guān)驗(yàn)收等各個(gè)要素，需特別注意各個(gè)要素缺一不可，否則極可能會(huì)影響到項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

5、建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和激勵(lì)相容機(jī)制的收益分配機(jī)制

ICT 項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以本項(xiàng)目為例，其經(jīng)營(yíng)收入可來源于信息化服務(wù)和數(shù)據(jù)中心檔案室租金收入，用戶來自政府相關(guān)部門、企業(yè)、個(gè)人，其中政府相關(guān)部門、企業(yè)是目前使用者付費(fèi)的主要來源。在經(jīng)營(yíng)性收入不足部分，由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，并由市縣兩級(jí)財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模、各縣市地籍測(cè)繪面積、人口數(shù)量、一般公共預(yù)算收入等實(shí)際情況共同分擔(dān)。

但是，考慮到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的不可控可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益低于預(yù)期，影響到社會(huì)資本的合理收益水平和項(xiàng)目的可融資性，針對(duì)該類準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可視情況設(shè)置最低需求量和超額收益回報(bào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政企之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。具體而言，可在合同中約定當(dāng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)收入小于預(yù)測(cè)收入時(shí)，社會(huì)資本就其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)在一定范圍（如50%）內(nèi)自負(fù)盈虧，當(dāng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收入低于預(yù)測(cè)收入的50%時(shí)，政府就不足的差額收入部分予以補(bǔ)償。相反，當(dāng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)收入大于預(yù)測(cè)收入時(shí)，政府也應(yīng)享有一定比例的收益分成，分成比例可根據(jù)收益區(qū)間按階梯比例設(shè)定。

6、借助第三方專業(yè)力量制定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核機(jī)制

ICT 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率水平的高低決定了項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，以及政府和公眾是否可以享有高質(zhì)量的信息化公共服務(wù)，因此對(duì)于運(yùn)營(yíng)期內(nèi)績(jī)效考核設(shè)置的設(shè)定尤為關(guān)鍵。針對(duì)ICT 等信息科技類項(xiàng)目，其考核的重點(diǎn)通常包括運(yùn)維服務(wù)管理制度的規(guī)范（含服務(wù)時(shí)間、行為規(guī)范、現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)支持和問題記錄等）、網(wǎng)絡(luò)和安全系統(tǒng)運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量（含現(xiàn)場(chǎng)備件安裝、現(xiàn)場(chǎng)軟件升級(jí)、現(xiàn)場(chǎng)故障診斷和問題管理系統(tǒng)等）、軟硬件設(shè)備的維修服務(wù)（含系統(tǒng)支撐軟硬件的日常維護(hù)、服務(wù)器維護(hù)、存儲(chǔ)設(shè)備維護(hù)、網(wǎng)絡(luò)和安全設(shè)備維護(hù)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)維護(hù)等）和其他運(yùn)維服務(wù)（含人員的技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)、質(zhì)量管理要求和項(xiàng)目管理要求等）等多方面，以保證用戶信息系統(tǒng)的正常運(yùn)行，提高信息系統(tǒng)的整體服務(wù)水平。在具體實(shí)施過程中，由于ICT 項(xiàng)目運(yùn)維考核的專業(yè)性，雙方可共同委托第三方制定績(jī)效考核評(píng)分細(xì)則、開展績(jī)效監(jiān)測(cè)以及中期評(píng)估等。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，政企雙方也可通過磋商機(jī)制適時(shí)修正及合理調(diào)整考核機(jī)制的指標(biāo)和細(xì)則。

7、提供必要的政府支持與保障

PPP-ICT 項(xiàng)目的順利落地和實(shí)施離不開政企雙方長(zhǎng)效合作機(jī)制的建立以及政府方的支持與保障，包括項(xiàng)目前期審批和許可手續(xù)的辦理，協(xié)調(diào)相關(guān)用戶單位與社會(huì)資本簽署支付協(xié)議，制定項(xiàng)目信息系統(tǒng)或設(shè)施的使用管理辦法、明確用戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及將政府補(bǔ)助及時(shí)納入年度財(cái)政預(yù)算及中期財(cái)政規(guī)劃等等。

8、設(shè)置再談判機(jī)制

考慮到較長(zhǎng)的項(xiàng)目合作周期內(nèi)所可能發(fā)生的客觀情況變化，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中后續(xù)約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、大修費(fèi)用、市場(chǎng)情況、管理成本等可能會(huì)發(fā)生較大變化，為保障系統(tǒng)基本公共服務(wù)質(zhì)量和效率，政企雙方還應(yīng)提前建立順暢的溝通和再談判機(jī)制，以確保社會(huì)公共服務(wù)的持續(xù)供給以及政企合作關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)固。

三、結(jié)語

隨著“新基建”的興起和中央經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)措施的不斷出臺(tái)，未來ICT 領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目將會(huì)越來越多地走上舞臺(tái)，“PPP+ICT”給PPP 模式帶來了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。未來，政企雙方如何在新興領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)久和深入的合作值得業(yè)界的共同探討，也離不開就具體項(xiàng)目的不斷實(shí)踐和總結(jié)。另一方面，由于PPP-ICT 項(xiàng)目仍屬于創(chuàng)新性投資項(xiàng)目，在其實(shí)施過程中，各方應(yīng)提前做好交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)工作，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。