意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗與啟示

□ 張國超

（1.武昌理工學院 商學院，湖北 武漢 430223；2.武漢輕工大學 藝術與傳媒學院，湖北 武漢 430023）

建筑遺產是指人類在歷史上創(chuàng)造的，以建筑物（或構筑物）之形式呈現(xiàn)的物質文化遺產。任何一項建筑物，成為建筑遺產應該具備兩個基本條件：必須具備一定的歷史年限；必須具有一定的價值[1](p3—5)。建筑遺產認養(yǎng)是指為破解建筑遺產保護的資金困境，允許和鼓勵社會力量運用市場化的方式，以認領、認租、認購、公私合作（public-private partnership）等多種方式參與建筑遺產保護利用之行為。從立法層次上，我國建筑遺產可分為文物保護單位、未定級不可移動文物、歷史建筑、傳統(tǒng)風貌建筑四類。其中，文物保護單位中的建筑與未定級不可移動文物中的建筑都屬于“文物建筑”之范疇。在重要性和保護層次上，文物建筑、歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑呈遞減趨勢。本文的建筑遺產主要指文物建筑、歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑。文物保護單位中的建筑僅包括市、縣（區(qū)）級文物保護單位，之所以未將國家級和省級文物建筑納入研究視野，是因為政府對其重視程度相對較高，保護資金和人力資源較為充裕。意大利早在1994年就開始推行建筑遺產認養(yǎng)制度，在推動社會力量參與建筑遺產保護方面取得了顯著成就。對此，國外學者將建筑遺產認養(yǎng)稱為發(fā)展權轉移，成果較為集中，研究相對成熟。Robiah[2]（p453-462）曾在吉隆坡進行問卷調查，通過對相關人員的反饋來探討發(fā)展權轉移對吉隆坡建筑遺產保護的適用性。Lina Seduikyte等人[3]（p66-74）在研究建筑遺產保護中的知識運用時談到立陶宛和塞浦路斯為充分發(fā)揮建筑遺產的旅游潛力和使用價值，將歷史建筑進行翻修，號召建筑師、設計師、科學家等參與。Becchio Cristina[4](p401-411)和Alessandro Arborea[5](p27-33)也分別從建筑遺產安全性問題和修復技術問題的角度證明了建筑遺產認養(yǎng)的必要性。國內學界對意大利建筑遺產認養(yǎng)的研究總體上較為薄弱，雖有張行（2009）[6](p60-62)、劉陽（2016）[7](p63)、程曉君（2008）[8](p65-66)、王星橋等（2013）[9]、葛晨等（2014）[10]等分別從古羅馬文化的影響、意大利遺產保護思想的角度、政府在遺產保護中的主導地位等角度對該研究偶有涉及，但現(xiàn)有成果本身多是新聞報道，其系統(tǒng)性、學術性和研究深度還有待于加強。為破解當?shù)亟ㄖz產保護的資金和人力困境，我國蘇州、黃山、金華、曲沃、開平等地自2002年開始對建筑遺產認養(yǎng)實踐進行了自發(fā)性探索，曾一度陷入困境，沒有參照國際經(jīng)驗是其中原因之一。意大利對建筑遺產實行中央垂直管理，我國是地方政府屬地管理，兩國建筑遺產管理體制雖然不同，但兩國低級別建筑遺產同樣都面臨“財政硬約束”和“人力軟制約”的問題，意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗豐富、普適性強，對我國建筑遺產認養(yǎng)具有重要的參照價值。因此，研究意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗與啟示，在當下時期具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

一、意大利建筑遺產認養(yǎng)的基本情況

意大利位于歐洲，是古羅馬文明和文藝復興的發(fā)源地，歷史悠久，建筑遺產資源豐富。據(jù)統(tǒng)計，意大利現(xiàn)有的4000多座國有或私人博物館、十萬多座教堂和五萬多座建筑遺產中珍藏著共700多萬件具有重要歷史意義的文物藝術品，被稱為“露天博物館”。意大利政府對建筑遺產實施中央垂直管理，主要由國家負責對其進行日常保護和管理，財政負擔日益沉重。為緩解財政壓力，意大利政府從1994年起提出將部分博物館、劇院和古跡等建筑遺產的使用權和內部改造權租給企業(yè)或者私人機構，政府仍然保留建筑遺產的所有權、監(jiān)督權和保護權，這就是著名的意大利建筑遺產認養(yǎng)制度。該制度要求認養(yǎng)時限根據(jù)建筑遺產的價值確定，最長不超過99年，政府有權從認養(yǎng)收入中抽成。在認養(yǎng)期內，作為建筑遺產的固定監(jiān)護人，認養(yǎng)人負責其日常管護并提供穩(wěn)固的資金支持。認養(yǎng)資格權的獲得必須通過政府組織的招標活動。認養(yǎng)制度調動了意大利社會力量參與建筑遺產保護的積極性，一些企業(yè)和私人機構甚至設立了基金專用于建筑遺產保護。

意大利的部分歌劇院從1996年開始被認養(yǎng)，工作人員的工資仍由政府發(fā)放，但歌劇院修復的開支則由認養(yǎng)人負擔。認養(yǎng)人主要為各區(qū)的私人基金會。為保證基金會具有管理歌劇院的良好能力，政府則要求私人資本至少要占公共投入資金的12%，大部分基金會的私人資本來源在實際操作中都大大超越了最低要求。位于撒丁島首府的卡利阿里歌劇院一直希望成為歐洲著名的音樂中心，基金會為此曾積極吸收社會捐助，將籌集到的6700萬歐元用于該歌劇院的修復項目中。此后，卡利阿里歌劇院每年都舉辦歌劇節(jié)，吸引了世界各地的觀眾。因為經(jīng)營不善，那不勒斯歌劇院債臺高筑，曾一度面臨破產的邊緣。1998年，該歌劇院正式引入基金會制度。四年之后，該歌劇院的觀眾量和演出收入開始持續(xù)上漲，不僅償還了債務，而且還實現(xiàn)了盈余。世界著名的薩爾茨堡藝術節(jié)也是認養(yǎng)制度的受益者。薩爾茨堡藝術節(jié)歷史悠久，年度性歌劇和戲劇演出層出不窮。該藝術節(jié)基金主要由中央和大區(qū)政府聯(lián)合管理，大部分資金來自藝術節(jié)票房收入和劇場租金收入，少部分由私人和企業(yè)捐助。受益于建筑遺產認養(yǎng)制度，意大利大型建筑遺產修復工作也接受企業(yè)資金援助。例如，著名的奢侈品品牌芬迪曾于2015年對許愿池的修復項目捐資，作為回報，許愿池周圍在修復過程中也擺放了許多感謝芬迪公司注資的立牌，芬迪公司也因此獲得一定的廣告效應。

二、意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗

意大利建筑遺產認養(yǎng)的成就非常顯著，因此也被公認為世界范圍內建筑遺產保護最優(yōu)秀的國家。研究發(fā)現(xiàn)，意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗主要集中以下幾個方面。

（一）完備的法律體系

認養(yǎng)制度將建筑遺產的部分權利私有化，這就要求意大利通過完備的法律體系對認養(yǎng)行為進行嚴格規(guī)范，以保障建筑遺產不被破壞。意大利政府認為，建筑遺產代表著民族特色和國家形象，是歷史的見證物，必須通過法律對其進行強制性保護?！兑獯罄麘椃ā返?條規(guī)定，意大利共和國負責對國家的藝術、歷史遺產和景點進行保護[11]（p65-66）。由此，這不但使中央政府在建筑遺產保護的主體地位得以確立，也使意大利在1975年設立文化遺產部并對文化遺產實施中央垂直管理有了法律依據(jù)。意大利還設立“國家文化遺產開發(fā)局”，專門負責國內建筑遺產評估，以認定哪些建筑遺產可以被認養(yǎng)。為配合認養(yǎng)工作，意大利法律還將建筑遺產按類型和基本情況劃分為四個等級。第一級是“重要文化價值建筑”，屬于具有重大歷史價值的建筑藝術精品，保護標準嚴格，原樣保存，不得改變。第二級指“特色建筑”，保護要求稍松一些，室內外的可見部分不可改動，但結構可以更新。第三類是“地方價值建筑”，僅保存外觀，室內可以改動并加入現(xiàn)代化設施，以更好地利用。第四類指上述建筑遺產周圍環(huán)境中的“近現(xiàn)代一般建筑”，只保存外形，可原樣重建[11]（p45-47，78）。第一級和第二級建筑遺產普遍為國家級，具有重要歷史和文化價值，規(guī)模較大，為保護其原有風格和韻味，一般由國家主持采用原地和原樣保護。第三級和第四級主要為地方性建筑遺產，可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要進行適當改造，可交給社會認養(yǎng)。這種按照建筑遺產價值分級保護的制度，秉承了“高級別遺產由政府保護，低級別遺產由社會認養(yǎng)”之理念，內容翔實、可操作性強，因勢利導地以市場化方式將社會力量引入建筑遺產保護領域，破解了建筑遺產保護的資金和人力困境。

（二）明確的權利與義務

為了保證建筑遺產能夠在不損害其文化價值的前提下得到更好地利用，國家保留了建筑遺產的所有權、保護權和監(jiān)督權，保護管理工作人員直接由國家任免。意大利認養(yǎng)制度對建筑遺產認養(yǎng)人的權利和義務進行了明確劃分。首先權利方面，建筑遺產等級不同，可獲得的認養(yǎng)時限也不同，一般等級越低，認養(yǎng)時限越長，最長不超過99年；認養(yǎng)人獲得建筑遺產使用權，可以將其建設成為博物館、書店和旅游服務處等；為適應現(xiàn)代發(fā)展需要，認養(yǎng)人還可以將建筑遺產以咖啡館、餐廳和酒店等為利用目標，進行內部適度改造和更新，但不能改變建筑外部的歷史風貌。在義務方面，認養(yǎng)人可以通過利用建筑遺產獲得收益，但需要將部分收益上交給國家；需要負責出資、出人對建筑遺產進行維護和管理。意大利財政部就認養(yǎng)了一棟歷史悠久的古建筑作為辦公大樓，財政部有權在古建筑內辦公，但要承擔對其定期維護之義務?？梢姡獯罄ㄖz產認養(yǎng)制度明確了認養(yǎng)并非單純的公益行為，既有借此產生經(jīng)營收入之權利，也有保護建筑遺產之義務，權利和義務對稱，提高了社會力量參與建筑遺產保護的積極性，減緩了政府部門的財政壓力。

（三）強力的執(zhí)法體系

這方面，意大利文物憲兵和文物監(jiān)督人最為獨特，起到了為建筑遺產認養(yǎng)保駕護航的作用。文物憲兵類似我國的武警，受文化遺產部和國防部的雙重領導，既具有警察必備的行政強制執(zhí)法能力，還具備文物保護的專業(yè)知識，地位高于一般警種，必要時可調動地方警力協(xié)助執(zhí)法。在意大利，建筑遺產一旦進入文物登錄系統(tǒng)，不得隨意出售、裝修和改造，如地方政府或私人機構未經(jīng)過中央政府的批準而進行私自改造，將被認定為毀壞文物罪，行政相對人不但需要按照原樣修復文物，還要自己承擔所有修復費用和高額的罰款，情節(jié)嚴重者還要承擔刑事責任。文物監(jiān)督人一般為具有豐富的文物保護知識的專業(yè)人士擔任，經(jīng)過政府層層選拔，由中央政府直接任命，他們既可以為國家文物保護工作提供專業(yè)咨詢，也可直接制止和處罰違反文物保護法律的不當行為。文物監(jiān)督人具有較大的自主性，表現(xiàn)在：具有干預區(qū)域文物修繕項目的能力；文物的任何修繕都要經(jīng)過文物監(jiān)督人的審批，否則視為違法；可以代表中央政府進行文物行政執(zhí)法；協(xié)調和溝通中央政府和地方政府的文物保護工作。強有力的執(zhí)法體系有效抑制了地方政府為經(jīng)濟發(fā)展而對建筑遺產的破壞性沖動，監(jiān)督著全國各地建筑遺產認養(yǎng)是否符合相關法律規(guī)定，提高了建筑遺產認養(yǎng)的效率。

（四）靈活的籌資方式

歷經(jīng)千百年的風雨侵蝕，意大利多數(shù)建筑遺產都存在著一定程度的損壞，需要及時進行檢查和修復。政府雖然重視建筑遺產保護工作，但僅靠財政撥款和遺產景點的門票收入，根本無法支撐龐大的修護開支。認養(yǎng)制度則通過公私合作有效解決了這一難題，即公共部門負責保護，私人或企業(yè)進行管理和經(jīng)營，實現(xiàn)了建筑遺產保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動[12]。為吸引社會資本投入，國家出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策。1996年，意大利頒布法律，規(guī)定將每年國家福利彩票收入的8%用于文化遺產的修復，這使中央政府有能力在全國范圍內啟動200多個文化遺產保護項目。2000年，意大利政府頒布《資助文化產業(yè)優(yōu)惠法》，規(guī)定企業(yè)投入文化資源產業(yè)的資金一律不計入企業(yè)應繳稅款的收入基數(shù)[13]（p157-160），企業(yè)從此可以不為投入包括建筑遺產在內的文化資源之收入支付稅金，這極大地調動了企業(yè)參與建筑遺產修復的積極性。2014年5月，意大利政府規(guī)定所有參與文物修復的企業(yè)可以獲得稅費津貼，允許在捐助后三年內以退稅形式將捐助金額的65%返還給企業(yè)[14]（p52-53）。2002年，意大利政府設立“文化遺產和可持續(xù)旅游交易所”——這一官方的文化遺產保護信息交流平臺，管理和協(xié)調著公眾參與文化遺產保護機制，吸引了世界各地知名企業(yè)紛紛投資意大利建筑遺產保護領域，建筑遺產修復經(jīng)費不足之狀況得以大大緩解。靈活的籌資方式，輔之上述強力的執(zhí)法監(jiān)管，意大利建筑遺產在得到保護的同時，也在企業(yè)管理下經(jīng)歷著良性商業(yè)開發(fā)，不僅有效地傳播了意大利歷史文化，而且也推動了意大利文化產業(yè)發(fā)展，中央垂直管理文化遺產的主導權和社會公信力也得到了大大彰顯。

（五）良好的公眾文化遺產保護意識

良好的公眾文化遺產保護意識是建筑遺產認養(yǎng)制度得以實施的基礎和前提。意大利注意通過社會教育來提高公眾的文化遺產保護意識。意大利遺產景區(qū)門票價格較低，對老人、學生、未成年人等弱勢群體有優(yōu)惠措施，重大節(jié)日或紀念日還有免票活動。意大利于1997年宣布將每年五月份的最后一周作為“文化遺產周”。在文化遺產周期間，全國各地的國家級建筑遺產、自然遺產和博物館全部免費開放，公眾可以身臨其境地感受歷史的恢宏。此時，文化遺產部也會聯(lián)合地方歌劇院舉辦以國家歷史和羅馬文化為主題的音樂節(jié)和研討會等文化活動。意大利也注重通過將文化遺產社會教育納入國民教育體系來提高學生群體的遺產保護意識。各級學校經(jīng)常帶領學生參觀博物館、建筑遺產和歷史遺址等景點?，F(xiàn)如今，熱愛和保護文化遺產已滲透到意大利人生活的方方面面，成為意大利人的基本素養(yǎng)和民族自覺。例如在面對舊城區(qū)的整體原地保護項目時，意大利人認為文化遺產保護應該尊重歷史，保留原汁原味，不建議對歷史遺址進行大規(guī)模整改。一些在主城區(qū)的歷史遺址可能會嚴重影響城市居民的生活，但民眾支持國家的遺產保護計劃，沒有絲毫怨言。有一些民間組織甚至還自發(fā)定義尚未被國家認證的建筑遺產并參與保護。也正因為如此，意大利建筑遺產雖經(jīng)過工業(yè)化和現(xiàn)代化的洗禮，卻依然保留著厚重的文化底蘊、藝術氛圍和歷史氣息。

三、對我國建筑遺產認養(yǎng)的啟示

第三次全國文物普查結果顯示，我國共登記不可移動文物766 722處，其中市縣級的文物保護單位占80%以上且保護狀況不容樂觀，約4.4萬處已登記不可移動文物消失。大量消失的是市縣級文物保護單位、未定級不可移動文物、歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑，國家級和省級重點文保單位消失的情況幾乎沒有。2016年3月4日，國務院發(fā)布《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》，明確鼓勵社會力量投資修繕市縣級不可移動文物。在此背景下，汲取意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗，有利于破解我國建筑遺產“沒錢修，無人管”的問題，從根本上扭轉當前建筑遺產大量消失的勢頭。歸納發(fā)現(xiàn)，意大利的經(jīng)驗對我國建筑遺產認養(yǎng)的啟示主要集中在以下五個方面。

（一）加強建筑遺產認養(yǎng)立法建設

建筑遺產認養(yǎng)中的每一個環(huán)節(jié)都需要有詳細的法律支撐。2008年5月30日，浙江省金華市政府公開了《金華市區(qū)歷史建筑及遺存認養(yǎng)保護辦法》；2009年，安徽省黃山市通過了《黃山市古村落保護利用暫行辦法》《黃山市古民居認領保護利用暫行辦法》等七個關于古民居保護利用的規(guī)范性文件；2010年10月，山西省臨汾市曲沃縣正式下發(fā)執(zhí)行《曲沃縣建筑遺產認領保護暫行辦法》；2011年，廣東省開平市人民政府出臺了《開平碉樓認養(yǎng)工作意見》；2017年3月21日，山西省政府結合各地經(jīng)驗制定了《山西省動員社會力量參與文物保護利用“文明守望工程”實施方案》。這些地區(qū)雖已開展建筑遺產認養(yǎng)實踐，但大多沒有得到社會的積極響應，原因主要有：一是上述地區(qū)的建筑遺產認養(yǎng)法規(guī)內容模糊，可操作性弱；二是上述地方法規(guī)多是地方政府頒布的規(guī)定、通知和文件等，法律效力較低，即使效果良好，也無法在更大的范圍內推廣實施。對此，我國各級立法機關應該及時汲取意大利建筑遺產認養(yǎng)立法的經(jīng)驗，邀請專業(yè)人士和相關部門開展廣泛調研、討論，加強建筑遺產認養(yǎng)立法建設，從而為我國建筑遺產認養(yǎng)奠定良好的法律基礎。蘇州、黃山、金華、曲沃、開平等地也可以互相交流經(jīng)驗和教訓，在國家法律的基礎上因地制宜地制定當?shù)亟ㄖz產認養(yǎng)的方案，增加可操作性的內容，使其執(zhí)行方案符合當?shù)亟ㄖz產保護現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展之要求。借鑒意大利將建筑遺產分級管理的經(jīng)驗，建議在立法過程中融入“分級管理、權力下放”的理念。所謂“分級管理”，是指遺產管理要根據(jù)其保護級別來確定管理人員的學術級別和業(yè)務能力標準。所謂“權利下放”，是指高級別的遺產（國保和省保單位）向上集權，低級別的遺產（市縣級、未定級文物、歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑）向下放權，包括以市場化的方式由社會力量參與認養(yǎng)[15]（p267-272）。目前，我國單一、封閉的行政管理方式，關照不到各級建筑遺產的實際情況，也無法用統(tǒng)一的標準管好它們。

（二）明確認養(yǎng)人的權利與義務

我國建筑遺產認養(yǎng)自2002年蘇州始，相比意大利總體起步較晚。目前，黃山、曲沃、開平、金華等地相繼進行了建筑遺產認養(yǎng)的實踐探索，頒布了一些建筑遺產認養(yǎng)地方性法規(guī)。這些地方性認養(yǎng)法規(guī)雖然都提出了建筑遺產認養(yǎng)的概念，界定了認養(yǎng)人資格，也涉及認養(yǎng)人的部分權利和義務，但總體上對認養(yǎng)人權利和義務分配卻不盡合理：僅有金華（異地認養(yǎng)）和曲沃兩地對建筑遺產利用權有明確規(guī)定；黃山市沒有明確認養(yǎng)人的利用權，僅有免費參觀權及相關榮譽權，義務與權利分配明顯不合理；開平市雖規(guī)定認養(yǎng)人可獲得利用權，但由于多數(shù)業(yè)主不同意碉樓利用，這種權利也形同虛設。所以，義務較多、較實，權利較少、較虛，未能充分調動社會力量參與我國建筑遺產認養(yǎng)的積極性。借鑒意大利合理分配認養(yǎng)人權利和義務的經(jīng)驗，筆者認為，建筑遺產認養(yǎng)并非單純的遺產保護公益行為，也包括以市場化方式介入的合理利用行為。我國文物和住建部門要解放思想，創(chuàng)新建筑遺產保護和利用的思路，秉承“高級別的遺產由政府管理，低級別的遺產交給社會認養(yǎng)”之理念，對建筑遺產采取分級和分類管理模式，特別是要注意明確認養(yǎng)人的權利和義務，盡可能做到責權利一致。認養(yǎng)人既可以獲得建筑遺產的使用權，還要允許私有建筑遺產在政府監(jiān)管下進行產權流轉。從依附的土地性質劃分，我國建筑遺產主要有分布于城市國有土地上的和分布于鄉(xiāng)村集體土地性質上的兩種類型。城市中的私有建筑遺產在流轉時可以直接辦理產權證和土地使用證，鄉(xiāng)土私有建筑遺產流轉卻受制于集體土地性質的限制，出現(xiàn)了原產權人不愿意修，愿意修的人因無法辦理產權證而沒有認購的積極性，這大大限制了社會力量認養(yǎng)建筑遺產可能性。對此，2012年6月7日發(fā)布的《關于加強蘇州市古村落保護和利用的實施意見》在“保障措施”部分明確提出要“建立古建筑產權置換制度”，在全國首次破解了鄉(xiāng)土私有建筑遺產產權流轉中的土地性質限制。黃山市學習了蘇州市鄉(xiāng)土私有建筑遺產產權流轉的經(jīng)驗，并自2015年開始在徽州區(qū)和黟縣兩地試點。在初步改革探索中，黃山市和試點區(qū)、縣出臺了《關于進一步加快古村落保護利用工作的意見》等相關文件，制定規(guī)范的工作方案，成立了專門機構，擬定清單，探索集中收儲古民居、對上申請報批、按規(guī)拍掛出讓、規(guī)劃公示實施“四步走”工作程序（如圖1所示），使古民居產權流轉規(guī)范化、合法化[16]。

圖1：黃山市古民居產權流轉程序圖

在此基礎上，黃山區(qū)于2018年12月4日出臺了《黃山區(qū)文物資源收儲管理辦法》，又將鄉(xiāng)土私有建筑遺產產權流轉工作推進了一步。參照《黃山區(qū)文物資源收儲管理辦法》，建議國家文物和住建部聯(lián)合制定《我國建筑遺產資源收儲管理辦法》，具體要點如表1所示。

表1：《我國建筑遺產資源收儲管理辦法》要點

（三）加強執(zhí)法體系建設

與意大利對建筑遺產實施中央垂直管理不同，我國對建筑遺產實行分級屬地管理，我們不能簡單復制意大利設立文物憲兵的做法，但可以借鑒其建立專業(yè)文化遺產行政執(zhí)法隊伍的經(jīng)驗，結合我國目前建筑遺產管理條塊分割的實際情況，建立與這種體制相契合的建筑遺產警察隊伍。在國家層面，可以考慮在公安部內設“建筑遺產警察司”，由公安部、國家文物局和住建部共管。在省級層面，相應成立各省（直轄市）公安、文物、住建三部門共管的“建筑遺產警察局”。在市縣級層面，可以考慮在建筑遺產密集之地成立“建筑遺產派出所”，專司打擊破壞建筑遺產的犯罪活動。目前，我國文物建筑督察工作由國家文物局于2009年設立的文物督察司領導，各省（直轄市）文物局也成立了對應的文物督察機構。這種與我國文物分級屬地管理體制相配套的督察體制在我國文物建筑行政執(zhí)法中發(fā)揮著中流砥柱的作用。但此種體制管理的對象僅限于建筑遺產中的文物建筑，而建筑遺產中的歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑則由住建部門督察管理。這種條塊分割式的督察體制非常不利于建筑遺產的整體保護。我們可以借鑒意大利設立文物監(jiān)督人的經(jīng)驗，在全國遴選考古、歷史、建筑等學科背景的專家學者作為我國建筑遺產監(jiān)督人，由國家文物局、住建部、公安等部委組建的“全國建筑遺產管理委員會”直接管理，賦予一定的行政督察權力，監(jiān)督全國各地建筑遺產的保護利用工作，對建筑遺產認養(yǎng)人不當?shù)摹氨Ｗo性破壞”和“建設性破壞”行為直接制止，并有權直接反映到“全國建筑遺產管理委員會”。建筑遺產違法行為發(fā)生后，建筑遺產監(jiān)督人要依法堅決懲處?！段奈锉Ｗo法（修訂草案）》不僅把破壞文物的罰款金額從50萬增加到100萬，而且還出臺了諸如責令改正違法行為、民事賠償責任、行政處分、治安管理處罰、刑事處分等多種處罰措施。執(zhí)法人員要熟練運用《文物保護法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》及各地法規(guī)，加強建筑遺產執(zhí)法巡查，健全案件分級管理、應急處置、掛牌督辦機制，約談違法案件發(fā)生地主要黨政領導，把約談情況及時向媒體曝光。要加強文物、公安、海關、住建等多部門聯(lián)合執(zhí)法，通過“全國建筑遺產管理委員會”加強各部門協(xié)調，嚴厲打擊建筑遺產違法犯罪活動。

（四）多渠道籌集保護資金

我國有五千多年的悠久歷史，是世界上建筑遺產數(shù)量最多的國家之一。我國的建筑遺產種類繁多，年代久遠，分布廣泛，在一定程度上增加了政府包攬式保護的難度。中央政府非常重視建筑遺產保護工作，近年來針對建筑遺產維護的財政撥款逐年增多?！笆濉逼陂g，文物保護受中央財政撥款共計607億元，平均每年增長17.1%。僅2014—2015年間，中央財政就撥款53.7億元支持全國1500個傳統(tǒng)村落保護工作[17]。盡管如此，我國的建筑遺產保護一直存在著資金總量投入不足的問題。2016年文物普查顯示，我國目前2555個傳統(tǒng)村落中有11 000多處未定級不可移動文物，其中6600處是私人傳統(tǒng)民居，4000多處保護狀況不理想[18]。由于是私人產權，這類建筑遺產沒有財政補助渠道，社會資金也很難進入，資金缺乏保障之問題非常突出。與此同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、財政壓力和政府提供公共產品的低效率及新公共管理思潮的興起，公私合作運動在世界各地興起。公私合作（Public private partnership）是指政府部門和私人部門在公共產品供給中為解決市場失靈和政府失靈而建立的一種長期合作伙伴關系。這種伙伴關系從本質上可以概括為三個關鍵詞：公共部門（Public）、私人部門（private）和合作（partnership）（以下簡稱PPP）。在我國，PPP被界定為政府和社會資本之間的合作，其中Public對應的是政府部門，private指社會資本。社會資本既包括私人資本，還包括國有資本及其他性質的資本。借鑒意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗，建議政府設立建筑遺產保護公益基金，以公益基金為引導，以公私合作的方式吸引社會資本，統(tǒng)籌安排，?？顚Ｓ茫攸c補助私有產權建筑遺產的修復，激勵建筑遺產產權人和認養(yǎng)人積極履行保護義務。在我國，通過公私合作籌集建筑遺產保護社會資金的具體途徑為[19](p24—29)：

第一，項目收益結構優(yōu)化。其一，捆綁其他盈利性資源，聯(lián)合供給。這包括：增補資源開發(fā)權，彌補收益不足。即政府可以將建筑遺產周邊的一定數(shù)量的資源開發(fā)權出讓給認養(yǎng)企業(yè)，以捆綁方式提高出資企業(yè)整體盈利能力，確保投資者獲得合理回報，調動企業(yè)參與建筑遺產保護的積極性。其二，授權提供配套服務，拓展盈利鏈條。建筑遺產認養(yǎng)項目有相應的配套服務才能正常運轉。政府可授權認養(yǎng)企業(yè)提供可以產生預期收益的諸如餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務，延長價值鏈條，創(chuàng)建現(xiàn)金流。其三，開發(fā)衍生產品，增加收益來源。企業(yè)在認養(yǎng)建筑遺產的同時，可依托建筑遺產的衍生產品（如廣告、知識產權授權），增加盈利渠道。

第二，冠名建筑遺產，提高企業(yè)知名度。企業(yè)認養(yǎng)建筑遺產投入的資金和人力表現(xiàn)為成本。優(yōu)化成本結構可以減輕企業(yè)負擔，具體的途徑有以下幾個方面：其一，集成融資，分攤投資，即對于建設運營周期較長，投資規(guī)模較大的建筑遺產項目，可將其適當進行分割，只對與運營成本及效率密切相關的部分工采取PPP模式或對不同部分采取不同的PPP模式細分，減輕企業(yè)對項目的一次性建設投入，提高其盈利水平；其二，打包運作，降低成本，即在建筑遺產認養(yǎng)項目中，企業(yè)進行一定規(guī)模的投資或購買項目一定期限的產權或經(jīng)營權，若私有建筑遺產認養(yǎng)項目的社會需求量過小，則需要財政補貼來彌補差額；其三，通過管理或技術創(chuàng)新，降低運營成本，通過特許經(jīng)營來激發(fā)社會資本的主動性和積極性，通過管理或技術創(chuàng)新不斷降低其運營成本。

第三，穩(wěn)定獲取認養(yǎng)項目利潤。能否穩(wěn)定地獲取利潤是企業(yè)決定認養(yǎng)建筑遺產的重要依據(jù)。因此，不但要讓企業(yè)在認養(yǎng)建筑遺產的過程中“有利可圖”，還要確保其獲取相對穩(wěn)定的利潤，這是設計商業(yè)模式必須要考慮的問題之一。其一，將盈虧狀況不同的建筑遺產認養(yǎng)項目捆綁，可持續(xù)性地獲得利潤。為吸引社會資本進入建筑遺產認養(yǎng)項目，確保項目“盈利但不暴利”，可以將盈虧狀況迥異的認養(yǎng)項目捆綁引資：既可以是同類盈虧狀況不同的建筑遺產認養(yǎng)項目捆綁，也可以是具有特定聯(lián)系的異類盈虧狀況不同的建筑遺產認養(yǎng)項目捆綁。其二，合理設定運營前期保底量，提高目標利潤的穩(wěn)定性。為保證目標利潤的穩(wěn)定性，公私雙方通常會設定最小需求保證或最小收益保證，即實際操作中的保底量，這本質上是一種風險緩解機制。

此外，在建筑遺產認養(yǎng)法規(guī)的設計中，還要不斷融入、完善稅收減免優(yōu)惠制度。早在2004年，蘇州市出臺的《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》就根據(jù)古建筑的保護級別和維修工程質量，對自籌資金修繕古建筑的單位和個人實施政府獎勵。2006年修訂之后，獎勵額度高達20%。建議國家文物局、國家發(fā)展改革委員會、財政部、城鄉(xiāng)住房建設部和國家稅務總局等部委聯(lián)合調研，借鑒意大利建筑遺產認養(yǎng)的經(jīng)驗，參照《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》的做法，盡快研究出臺建筑遺產認養(yǎng)稅收優(yōu)惠政策，調動社會力量積極參與到建筑遺產認養(yǎng)中來。雖然我國目前并未設立文化遺產彩票，但可以考慮將每年體育或福利彩票收入的一些特定額度作為建筑遺產保護專項資金。建議設立建筑遺產認養(yǎng)信息交流平臺，管理和協(xié)調那些有能力、有熱情的社會力量（私人、企業(yè)、非營利組織）進入建筑遺產認養(yǎng)領域。政府要善于引導社會力量做好建筑遺產利用定位，鼓勵社會力量通過合理利用及時回籠認養(yǎng)資金，保障建筑遺產認養(yǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）全面培養(yǎng)公眾的文化遺產保護意識

建筑遺產蘊含的歷史、科學和藝術信息，可以通過信息傳播的方式潛移默化地影響社會公眾，善加利用，可以通過發(fā)揮社會教育功能來提高公眾的建筑遺產保護意識。由于我國對文化遺產實施分級屬地化遺產管理，地方政府在文化遺產保護方面的財權和事權不對稱，往往把轄區(qū)內的遺產資源當成搖錢樹，利用遺產旅游發(fā)展經(jīng)濟的牟利沖動較為強烈，這是目前我國遺產景區(qū)門票價格居高不下的體制因素，也是阻礙公眾進入遺產景區(qū)接受文化遺產社會教育的重要障礙。借鑒意大利降低遺產景區(qū)價格的經(jīng)驗，我國應從文化遺產管理體制改革入手，在賦予地方政府文化遺產事權的同時，改革目前的財政稅收體制，更多地賦予地方政府財權，與上述建筑遺產督察制度協(xié)同創(chuàng)新，有效抑制地方政府利用遺產牟利的沖動，降低遺產景區(qū)門票價格，讓更多的社會公眾有機會走進遺產景區(qū)接受教育。借鑒意大利設立“文化遺產周”的經(jīng)驗，我國已于2006年將每年六月的第二個星期六設為“文化遺產日”，并開展了一系列宣傳教育活動，起到了一定的宣傳教育效果，但在實施的過程中還要注意以下問題：主題要“貼近生活，貼近實際，貼近群眾”，以喚起群眾共鳴；口號要有感召力、影響力，以鼓舞人、教育人、激勵人為要務；活動內容要盡量簡單，注重實效；定位要強調公益性，杜絕商業(yè)行為[20]。建議將文化遺產社會教育納入國民教育序列，打通其與學校教育的界限，在中小學教育中融入文化遺產知識教育，培養(yǎng)青少年群體的文化遺產保護意識，例如將文化遺產保護寫入教科書，積極開展青少年參觀歷史博物館，觀看文博紀錄片等社會教學活動，普及文化遺產保護知識，使青少年從小樹立文化遺產保護意識，自覺承擔文化遺產保護責任。