一鹽多制：清代新疆鹽制視野下的國家、地方與民眾

劉超建 王恩春

摘 ?要：基于清代新疆一鹽多制視野下對國家、地方與民眾之間互動(dòng)與依存關(guān)系的研究，可以深入地探討終清一代，新疆作為中國主要產(chǎn)鹽區(qū)之一，卻長期被排斥在國家引岸制度區(qū)域之外，及在不同區(qū)域之間、不同民族之間、城鄉(xiāng)之間實(shí)行不同食鹽制度的深層次原因。新疆作為邊疆地區(qū)的重要組成部分，區(qū)域穩(wěn)定是國家、地方政府考慮的首要前提。一鹽多制，盡管某種程度上阻礙了新疆鹽制的近代化，但卻對維護(hù)新疆社會(huì)的長期穩(wěn)定具有一定作用，國家、地方與民眾三者利益基本得到了保障。

關(guān)鍵詞：一鹽多制;清代新疆鹽業(yè);課歸地丁;引岸 ? ? ? ? ? ? ? ?中圖分類號(hào)：K257.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1003-9864（2020）04-0026-06

新疆獨(dú)特的地理位置與氣候條件，使其成為中國池鹽、灘鹽與石鹽的重要產(chǎn)區(qū)。新疆食鹽地理分布特點(diǎn)有三：一是分布廣，“新疆固產(chǎn)鹽之奇區(qū)也，有鹽灘焉、有鹽山焉、有鹽地焉、有鹽池焉，以所謂無百里外無鹽產(chǎn)者可也”①，據(jù)統(tǒng)計(jì)，清末全疆產(chǎn)鹽點(diǎn)共129個(gè)②，1958年勘探數(shù)據(jù)為253個(gè)。二是儲(chǔ)量大，全疆食鹽總儲(chǔ)量約在632億噸以上，可以說是取之不盡，用之不竭。三是鹽質(zhì)參差不齊，開采成本低。就新疆食鹽質(zhì)量來看，池鹽最佳，石鹽次之，灘鹽最差，總體鹽質(zhì)尚佳;就開采而言，只需日曬分化或鑿山而得，無事煎熬。盡管新疆食鹽有分布廣、儲(chǔ)量大、鹽質(zhì)佳、成本低等優(yōu)點(diǎn)，但長期因所謂“無尤裨國計(jì)”，被排斥在清代全國十一個(gè)主要產(chǎn)鹽區(qū)之外?！扒逯}法，大率因明制而損益之。蒙古、新疆多產(chǎn)鹽地，而內(nèi)地十一區(qū)，有尤裨國計(jì)。十一區(qū)者，曰長蘆、曰奉天、曰山東、曰兩淮、曰浙江、曰福建、曰廣東、曰四川、曰云南、曰河?xùn)|、曰陜甘?！雹?十一區(qū)所產(chǎn)之鹽屬于官鹽，有固定銷售區(qū)域。直到光緒三十四年（1908），新疆才成功搭上了引岸制度的末班車，其個(gè)中原委與真相，目前學(xué)術(shù)界還極少有人揭橥。本文試分析清代新疆一鹽多制，探討國家、地方與民眾三者之間的互動(dòng)與依存關(guān)系，藉以拋磚引玉，并敬祈方家指正。

一、聽民自采與課歸地?。菏雏}制度的在地化

清代新疆產(chǎn)鹽區(qū)眾多，一方面解決了當(dāng)?shù)孛癖娝枋雏}問題;另一方面因產(chǎn)鹽區(qū)多，分布廣，增加了政府管理的難度。再加上其他因素，清代新疆、蒙古與西藏一樣，不屬于引岸制度推行區(qū)域。根據(jù)史料梳理可以發(fā)現(xiàn)，疆內(nèi)不同地區(qū)，因居住區(qū)內(nèi)民族不同，所實(shí)行的鹽政制度亦有區(qū)別?？傮w來看，以光緒二十八年為界點(diǎn)，不同區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)鹽區(qū)采用了不同的管理方式。

（一）鹽區(qū)私有與聽民自采

清朝統(tǒng)一西北，歷經(jīng)康、雍、乾三朝80余年，至乾隆二十四年（1759）勘定新疆，新疆再一次納入中國版圖。為維護(hù)西北地區(qū)穩(wěn)定，清政府根據(jù)各聚居區(qū)內(nèi)民族分布情況實(shí)行了多種制度：以回、漢為主的烏魯木齊地區(qū)實(shí)行郡縣制;維吾爾族聚居區(qū)實(shí)行伯克制;游牧的哈薩克、布魯特蒙古諸部及哈密、吐魯番維吾爾人實(shí)行札薩克制①。實(shí)行不同制度的目的是對民族上層，如親王、蘇木、臺(tái)吉、各級(jí)伯克、大地主、大商人、阿訇等實(shí)行籠絡(luò)與牽制?；谶@種目的，其轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)鹽區(qū)仍沿襲舊制，歸其私有與管理。哈密、吐魯番之回王、郡王所轄之民眾，都在其所擁有的雅木什葡萄溝、洋海勝金口、托克遜南湖等鹽礦采食食鹽，自行運(yùn)用②。蒙、哈、維吾爾各族王公、臺(tái)吉、宗教人士、各級(jí)伯克轄區(qū)內(nèi)之鹽池與鹽礦，一般是轄眾向他們繳納鹽錢，開證放鹽或獻(xiàn)納或承擔(dān)雜役后，才可以在鹽區(qū)內(nèi)自采自食。精河蒙古王公、哈密札薩克和碩親王、鄯善魯克沁親王、莎車縣大地主買買色提與吾守爾等都擁有多個(gè)產(chǎn)鹽區(qū)。莎車阿瓦提鹽區(qū)，“舊為買買提庫萬賽的拉等之祖開賣，至今仍之。價(jià)以大小馱計(jì)，大者值紅錢五六十文，小者三十文”③。他們擁有多個(gè)鹽區(qū)，對轄區(qū)內(nèi)的民眾、領(lǐng)地都有絕對的控制權(quán)。因此，占有鹽區(qū)，不僅是王公等向民眾攫取、勒索財(cái)富的一種途徑，而且亦是對其進(jìn)行控制的一種手段。

“聽民自采自食”，貫穿終清一代。即使民國時(shí)期，新疆財(cái)政廳對鹽業(yè)實(shí)行了統(tǒng)一管理，在北疆地區(qū)的達(dá)坂城、唐朝渠、瑪納斯湖、精河、紅雁池、艾比湖北等處設(shè)立鹽場，派員駐場，管理食鹽收放;而除對南疆的庫車、拜城、溫宿的礦鹽和加依多拜的湖鹽、巴楚的灘鹽設(shè)卡照章納稅外，而其余地區(qū)由于鹽湖、鹽灘與鹽礦分散，不易管理，鹽稅由田賦代征，隨糧納稅。食鹽允許自由采食，不再納稅④。

新疆建省后，大量的回、漢等民仍到南疆地區(qū)進(jìn)行屯墾、經(jīng)商，而且，城市中也有大量市民。對于他們的食鹽需求，地方官為了照顧維吾爾族民眾之生計(jì)，由他們進(jìn)行販運(yùn)，價(jià)格較為低廉。同時(shí)規(guī)定，漢、回民眾及市民只能從維吾爾族鹽販?zhǔn)种匈徺I食鹽，不準(zhǔn)進(jìn)入鹽區(qū)進(jìn)行采食。

（二）課歸地丁

新疆建省以前，為避免出現(xiàn)民族矛盾，清政府對南疆地區(qū)實(shí)行了不利于各民族交流與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“民族隔離政策”，禁止回、漢等民眾進(jìn)入南疆經(jīng)商、墾殖，嚴(yán)禁回、漢通婚和雜居等。哈密與吐魯番地區(qū)，因與內(nèi)地之間的交流較早，有大量的漢族與回族居住，對于他們而言，同樣亦不能進(jìn)入鹽區(qū)自采自食，只能向維吾爾族鹽販購買食鹽。而對于以漢、回為主的烏魯木齊地區(qū)，清政府則采取課歸地丁，“按丁計(jì)鹽，按鹽計(jì)課”⑤，將鹽稅按丁隨田賦一并征收，這樣可以任聽商販，以便利民。吐魯番、鄯善等地的維吾爾族鹽販，幾人或十幾人結(jié)伙，趕著若干毛驢馱運(yùn)食鹽到阜康、吉木薩爾、奇臺(tái)、木壘等地販賣。在城鎮(zhèn)多是以現(xiàn)金售賣，鄉(xiāng)村多是以鹽換糧①。

“按丁計(jì)鹽，按鹽計(jì)課”，亦是地方官樂于推行的一種制度。因?yàn)楣冫}區(qū)內(nèi)，政府對地方官的銷引與鹽課都要進(jìn)行考成，而多數(shù)官鹽區(qū)，常常私梟充斥，造成官引滯銷。因鄰私而興起無窮之爭訟，且按欠引與欠課分?jǐn)?shù)給予地方官相應(yīng)的懲罰。如順治十年（1653）間，朝邑縣知縣楊宏泰、山陽縣知縣王之牧都未完成額定銷引而被罷官②。所以，光緒三十四年，即使在迪化、精河、鄯善、巴里坤、疏附五處開通鹽務(wù)，且獲利甚厚的情況下，“焉耆、塔城、溫宿各府、廳、州、縣均經(jīng)請?jiān)囖k，而當(dāng)?shù)镭柚淅?，倦于提倡，延宕不果行”③?/p>

二、由專商到引岸：鹽政的近代化

獨(dú)特的地理地貌使新疆成為一個(gè)相對獨(dú)立的地理單元，因此，新鹽不像蒙鹽那樣，憑借其便利的水路交通，販運(yùn)至?xí)x、陜、甘等地，一度侵晉越淮而達(dá)楚境。蒙鹽“味勝，皆樂于食買”④，對淮引造成較大沖擊。蒙鹽“越境行銷，而（河?xùn)|解鹽）池鹽轉(zhuǎn)不能行銷于晉省，遂至越、楚、豫，淮引歷年為滯”⑤。鑒于此，官府于嘉慶十一年（1806）恢復(fù)了河?xùn)|解鹽的專商制度⑥，且劃晉北大同、朔平等府、州、縣為蒙鹽專銷之區(qū)，以解決蒙鹽對內(nèi)地各省的販私問題。而作為獨(dú)立地理單元的新疆地區(qū)，因交通不便，與內(nèi)地之間因鹽販私事件幾乎不能發(fā)生，但食鹽制度仍沿襲舊制，不如蒙鹽在嘉慶年間就被納入國家統(tǒng)一的鹽政體系。

《辛丑條約》簽訂之后，中央與地方之間的矛盾不斷加深，二者之間的離心傾向越來越明顯。邊疆地區(qū)推行新政，使得地方財(cái)政幾近空虛，各地不得不通過多種方式進(jìn)行開源節(jié)流，以解決地方財(cái)政問題。新疆地區(qū)，地瘠民貧，除賦稅外，就只有改革鹽政，征收鹽稅。于是專商與引岸制度被提上日程，開啟了新疆鹽政的近代化。

光緒二十八年，新疆開始在一些主要湖鹽產(chǎn)區(qū)，如精河之艾比湖、永集湖、忙各布魯湖，達(dá)坂城東鹽湖與大、小鹽湖、鄯善七角井鹽湖、巴里坤鹽湖等實(shí)行商包商辦，征收鹽稅。精河艾比湖鹽池原為蒙古親王所有，后由商人承包，商販向其納租取鹽，任意采銷。達(dá)坂城鹽湖亦由當(dāng)?shù)卮髴魮P(yáng)大喜、馬福振兩人以八頃田的代價(jià)作為鹽稅，取得鹽湖的開采經(jīng)營權(quán)。他們雇工采鹽，設(shè)立私營鹽場?！皥錾讨鳟a(chǎn)鹽、收鹽;運(yùn)商主行鹽，鹽販主銷鹽;總攬之者曰總商，主散商納課?！雹?光緒三十四年，新疆革新鹽務(wù)，實(shí)行鹽稅分區(qū)包商承辦，至宣統(tǒng)二年（1910），為官督商辦者三，“精河歲包定額征銀一萬四千四百兩;迪化歲包定額征湘平銀五千一百兩，現(xiàn)在甫經(jīng)改辦官銷;鄯善歲包定額征銀二千數(shù)百兩，此包定額者也”⑧。包商承辦為引岸制度的推行奠定了基礎(chǔ)。

宣統(tǒng)元年，新疆將迪化、精河、鄯善、巴里坤、沙門子、塔城等北疆地區(qū)之鹽湖及南疆地區(qū)的溫宿、庫車、疏勒、莎車、和闐等部分鹽質(zhì)優(yōu)良、產(chǎn)鹽豐富的鹽區(qū)實(shí)行引岸制度。根據(jù)行政關(guān)系，新疆分為省、道、縣（直隸廳、州）三級(jí)引岸，劃定食鹽銷售區(qū)域，固定產(chǎn)銷關(guān)系，以便于食鹽管理，增加鹽稅收入。根據(jù)史料，筆者將該時(shí)期新疆所制定的三級(jí)引岸制與鹽稅收入情況列為下表。

引岸，亦稱為引地，是政府為便于食鹽管理與鹽稅征收而給請引行鹽的各級(jí)鹽商劃定的專賣區(qū)域。鹽商在專賣區(qū)域內(nèi)的食鹽銷售享有絕對的壟斷權(quán)。根據(jù)上表可以看出，清末新疆引岸制度在全疆已經(jīng)推行，但南疆大多數(shù)鹽區(qū)雖劃定了專賣區(qū)域，除疏附縣塔什密里克石鹽外，其他鹽區(qū)并沒有征收鹽稅，僅是為了便于食鹽管理。

清末新疆推行引岸制度，僅對迪化、鄯善、精河、鎮(zhèn)西、疏附5地9個(gè)鹽區(qū)征收鹽稅，既劃定了銷售區(qū)域，又制定了固定稅率。如迪化、鄯善、鎮(zhèn)西鹽區(qū)均照精河鹽池鹽法之例，“每百斤定章抽稅銀六錢”，所征之鹽稅，“稟請立案，永作本地辦公經(jīng)費(fèi)”①;巴里坤湖鹽與疏附縣塔什密里克石鹽鹽稅征收無定額，而對于塔什密里克石鹽，則“稟請準(zhǔn)每百斤抽租銀二分五厘，充作本地公立漢語學(xué)堂經(jīng)費(fèi)”②。省城迪化設(shè)鹽店，分銷達(dá)坂城官鹽于奇臺(tái)、昌吉、呼圖壁、阜康、孚遠(yuǎn)、綏來等縣。民國初年，基本延續(xù)清末引岸之法，迪化區(qū)的食鹽生產(chǎn)、銷售統(tǒng)由官辦，鹽稅年年增加。僅烏魯木齊地區(qū)，所征收鹽稅從民國元年（1912）的7900兩增加到民國五年的28100余兩③。

清末新疆鹽政制度發(fā)生了較大變革，其歷經(jīng)課歸地丁、自采自食至官督商辦、包商承辦至引岸制度的推行。有清一代，盡管清廷并沒有改變新疆一鹽多制的狀況，將全疆鹽政納入到國家統(tǒng)一體系中來，但在部分地區(qū)開啟了鹽政近代化的嘗試，一定程度上促進(jìn)了新疆鹽業(yè)的發(fā)展。

三、國家、地方與民眾對鹽政變革的反應(yīng)與互動(dòng)

新疆食鹽具有鹽區(qū)多、分布廣、鹽質(zhì)優(yōu)、儲(chǔ)量大、成本低等特點(diǎn)。既然如此，為什么直至終清之世才將其納入國家統(tǒng)一的鹽政體系呢？時(shí)人王樹枬等認(rèn)為：新疆“斥鹵之利如此大，而鹺政之所以未興者，何哉？蓋自乾隆中葉，新疆畢隸版圖，歷嘉、道以來，多計(jì)在兵事而未遑他愿。改省以后，大局粗定，亦未嘗計(jì)此，蓋當(dāng)時(shí)協(xié)餉充足，固無庸他慮耳。邇來人戶較多，加以新政繁興，協(xié)款不繼，榷山澤者，遂因之計(jì)及?！雹?王氏將其分成三個(gè)階段，說明新疆鹽政不興之原因。其實(shí)，王氏之觀點(diǎn)，一定程度上亦說明了國家、地方與民眾之間的反應(yīng)及互動(dòng)關(guān)系。

從國家層面上來說。首先，清中央歷經(jīng)康、雍、乾三朝80余年才平定了西北之亂?？倍ㄐ陆找嗍强登⑹乐畷r(shí)，乾隆深知西北動(dòng)亂對于清王朝穩(wěn)定有重要影響。因此，新疆畢隸版圖，采取了軍政合一的政治制度，即軍政雙軌控制體系，重點(diǎn)在于軍事控制。天山南北設(shè)官駐兵，除總理新疆軍政事務(wù)的伊犁將軍外，還分別在伊犁、塔爾巴哈臺(tái)、烏魯木齊、喀什、葉爾羌、和闐、阿克蘇等地設(shè)置辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣或都統(tǒng)，即王氏所說“歷嘉、道以來，多計(jì)在兵事而未遑他愿”。其次，清代新疆是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的省份，因此，其軍政經(jīng)費(fèi)來源除賦稅外，主要是依靠清中央與內(nèi)地各省的協(xié)濟(jì)，即協(xié)餉。乾隆二十四年勘定新疆，正值康乾盛世之時(shí)，國富民強(qiáng)，清政府對各省份有足夠的控制力。因此，自乾隆形成定制的協(xié)餉，各省都能夠及時(shí)足額地?fù)芙庵列陆?，滿足軍政經(jīng)費(fèi)開支的需求，即“協(xié)餉充足，無庸他慮”。再次，新疆雖然地域廣大，但人口稀少。統(tǒng)一之初，全疆共計(jì)人口不足25萬人。其中，南疆維吾爾族人口約22萬，北疆地區(qū)不足3萬人②，屬于典型的地廣人稀之區(qū)。即使照內(nèi)地官鹽之例征收鹽稅，對于軍政經(jīng)費(fèi)開支來說，這僅是杯水車薪，于事無補(bǔ)。而且新疆人口少，食鹽需求量小，所以使得“運(yùn)鹽無利，疆省立法猶可緩也”。而至清末，“疆民戶四十余萬，口二百余萬，均不可以淡食。而駝羊數(shù)千萬，又必待鹽而后生活。按丁計(jì)鹽，按鹽計(jì)課，歲十余萬?！雹?人口增加與畜牧業(yè)發(fā)展，是食鹽市場擴(kuò)大的主要內(nèi)在因素。最后，維護(hù)西北地區(qū)的穩(wěn)定，除強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)與軍事力量外，籠絡(luò)民族上層人士，保護(hù)他們既得利益，又要防止其勢力進(jìn)一步擴(kuò)大，也是清政府重要的措施之一。

就地方政府來說。自新疆統(tǒng)一至建省前，清中央與各省協(xié)濟(jì)新疆之餉，能夠滿足軍政開支之需，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以，新疆各地方官員也倦意推行鹽政。近代以來，中國邊疆爆發(fā)了全面危機(jī)，中央政府不僅要面臨西方列強(qiáng)的侵略，而且還要應(yīng)對國內(nèi)各地區(qū)人民起義。國內(nèi)外戰(zhàn)爭及各種賠款使得清政府財(cái)政體系處于崩潰的邊緣。協(xié)款不繼，新政繁興，使一向依靠協(xié)餉維持軍政運(yùn)轉(zhuǎn)的新疆地區(qū)之財(cái)政頓時(shí)陷入了困境。開源節(jié)流是新疆地方政府首先采取的措施，因此，鹽政改革被提上日程，地方官員亦由倦意推行轉(zhuǎn)變?yōu)闃酚谕菩?，甚至是積極提倡。由于中央對地方控制力減弱，地方督撫也趁機(jī)掌握了鹽務(wù)實(shí)權(quán)。各省督撫負(fù)責(zé)地方鹽務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及官員的任免。辛亥革命后，中華民國在短期內(nèi)還未形成穩(wěn)固的中央政權(quán)，鹽務(wù)管理各自為政，管理混亂，營私舞弊情況極為嚴(yán)重④，新疆地區(qū)則更是如此。

就民眾而言，始終處于社會(huì)的底層，選擇食鹽趨向于去貴就賤，這也是他們的理性選擇。引岸制度的推行，導(dǎo)致鹽價(jià)上漲，因此，他們常常棄官鹽食私鹽，此亦屬于無奈之舉。如阜康、奇臺(tái)、吉木薩爾、呼圖壁等無產(chǎn)鹽區(qū)，官鹽的銷售點(diǎn)大都設(shè)置在城鎮(zhèn)與較大的聚落，而廣大農(nóng)村、牧區(qū)獲取食鹽就較為困難。每年夏季，吐魯番、鄯善等地的維吾爾族商販利用毛驢馱運(yùn)私鹽，在交通不便的鄉(xiāng)村與牧區(qū)，以糧、皮毛換鹽，這是大多數(shù)漢族、回族村民與牧民獲取食鹽的主要渠道。一旦緝私較嚴(yán)，私鹽販運(yùn)中斷，人民生活被逼無奈之時(shí)，他們要么偷挖就近的黑堿和硝鹽代替食鹽使用，雖味澀且苦，但也只能忍受下肚;或相率淡食或臨時(shí)購買少量官鹽，畢竟小民來錢不易。相對于南疆地區(qū)而言，終清一代，食鹽制度的變革，對轄區(qū)內(nèi)民眾利益影響不大，課歸地丁與自采自食，直至新中國成立之時(shí)，仍是其主要的食鹽制度。

縱觀有清一代，新疆食鹽制度的變革，雖至清末在北疆與吐魯番、鄯善及南疆（無稅額或無定額）幾個(gè)主要鹽區(qū)實(shí)行了引岸制度，但課歸地丁、自采自食、商租包辦等在南疆地區(qū)同時(shí)存在，即一鹽多制并沒有消除。不可否認(rèn)，一鹽多制的存在，很大程度上阻礙了新疆鹽業(yè)的商業(yè)化與市場化進(jìn)程，不利于新疆與內(nèi)地食鹽制度的接軌，但同時(shí)國家、地方與民眾三者之間的利益在不同程度上得到了實(shí)現(xiàn)。終清一世，清政府雖因無新疆鹽稅而減少了財(cái)政收入，但總體上保持了新疆社會(huì)的穩(wěn)定，而對于民眾而言，穩(wěn)定也促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活得以改觀。

四、結(jié) ?語

清代新疆食鹽制度經(jīng)歷了聽民自采與課歸地丁至專商到引岸制度的變遷。即便如此，直至新中國成立之時(shí)，并沒有實(shí)現(xiàn)全疆鹽業(yè)制度的統(tǒng)一。食鹽制度在不同區(qū)域之間、不同民族之間、城鄉(xiāng)之間存在較大差異，即一鹽多制仍得以存在。不可否認(rèn)，這種狀況一方面有力地維護(hù)了新疆社會(huì)秩序的穩(wěn)定;另一方面由于長期不能納入國家統(tǒng)一的鹽制體系，嚴(yán)重制約了新疆鹽業(yè)的近代化。實(shí)際上，也是在一鹽多制的形式之下，國家、地方與民眾之間形成了互動(dòng)與依存關(guān)系，且三者之間的利益不同程度得以實(shí)現(xiàn)，最終也促進(jìn)了引岸制度的推行，對新疆鹽業(yè)的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。

（責(zé)任編輯：王放蘭）

Abstract： As one of Chinas major salt-producing regions， Xinjiang had been excluded from exclusive sales area of salt and implemented multiple salt systems between different areas， nations and cities. We could find the deep reasons by the research of the interaction and dependence between the country， local government and people from the perspective of Xinjiang s multiple system of salt during the Qing Dynasty. Xinjiang is an important frontier region and the regional stability is the primary prerequisite for national and local governments to consider. Although hindering the modernization of the Xinjiangs salt industry， the existence of a multiple system of salt has a certain effect on maintaining long-term social stability in Xinjiang and guaranteeing the interests of the country，local government and people.

Key words： multiple systems of salt; the salt industry of Xinjiang during Qing Dynasty; salt tax levied according to population; exclusive sales area of salt