新時期榆林林業(yè)改革的思考

■拓 飛

經(jīng)過近70年艱苦卓絕的奮斗，被稱為“人類貪欲兒子”的毛烏素沙漠是否還會卷土重來，取決于當(dāng)?shù)厝说男袨槟Ｊ?。二次沙化的可能，是所有人必須直面的潛在風(fēng)險，也是陜西省榆林林業(yè)人苦心孤詣，試圖解決的問題。

新中國成立后，榆林人民開展了大規(guī)模的“北治沙、南治土”治沙造林運動，生態(tài)環(huán)境得到了根本改善，實現(xiàn)了從沙進(jìn)人退到人進(jìn)沙退的歷史性飛躍。進(jìn)入新世紀(jì)，全面實施工程造林，有力地推動了全市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)好轉(zhuǎn)，榆林已成為世界荒漠化防治的一面旗幟。進(jìn)入新時期，榆林林業(yè)在迎來新的機(jī)遇的同時，也面臨一些新挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的灌木林地老化退化現(xiàn)象愈趨明顯，撫育管理面廣量大，急需大面積改造提升。特別是沙區(qū)農(nóng)民生態(tài)意識的逐漸淡化，影響著林業(yè)的快速發(fā)展，榆林林業(yè)的改革已經(jīng)勢在必行。

一、存在問題及其原因

筆者經(jīng)過認(rèn)真梳理和反復(fù)思考，認(rèn)為榆林林草業(yè)的發(fā)展目前存在兩個根本性問題：

第一，造林地塊難落實。榆林市現(xiàn)有林地中，35.22%為宜林地和無立木林地，占國土面積20%，這部分林業(yè)用地通過持續(xù)造林綠化，可大量增加森林面積，提高森林覆蓋率。此外，還有8.65%的林業(yè)用地為未成林林地和疏林地，經(jīng)過撫育后可進(jìn)一步提高森林覆蓋率。但是以上提到的林業(yè)用地87.5%屬于集體，大部分使用權(quán)歸農(nóng)戶所有。過去政府主導(dǎo)，群眾參與的造林模式忽視了林地使用者的利益，導(dǎo)致造林行為與農(nóng)民訴求發(fā)生沖突。譬如，綠化公司在農(nóng)民的土地上實施造林綠化，所獲利潤與農(nóng)民并無關(guān)系，而既得利益受到影響的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自然會捍衛(wèi)自己的利益，因此便出現(xiàn)了造林地塊難落實，農(nóng)民阻工現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。簡而言之，植樹造林并不能為農(nóng)民帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益，而農(nóng)民又很難站在決策制定者的高度考慮造林的長遠(yuǎn)利益，農(nóng)民對造林工作的積極性不高。過去，在林業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計中一味強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，而忽視農(nóng)民的訴求，最終造成了森林覆蓋率低與造林地難以落實的矛盾。

第二，林木的后續(xù)管護(hù)重視不夠。近年來，榆林市林木面積雖然增加較快，但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不強(qiáng)，全市林地后續(xù)管護(hù)滯后，造林工程后期撫育不到位。一些地區(qū)的防護(hù)林因疏于管護(hù)，防護(hù)作用大為減弱。部分地區(qū)雖然林木覆蓋率較高，但灌木草本占比較大且老化、退化現(xiàn)象嚴(yán)重，急需大面積撫育更新和改造提升。上個世紀(jì)，灌木管護(hù)工作主要由農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行，由于當(dāng)時榆林的各類能源尚未得到開發(fā)，農(nóng)民生活水平相對低下，爭相為灌木平茬，將剪下的枝椏作為燃料，或帶至市場交易以填補(bǔ)收入不足。隨著榆林各類能源的大規(guī)模開發(fā)，人民生活水平普遍提高，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移到城市，灌木林長期處于自然更新狀態(tài)，隨著時間的推移，衰老、退化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，必然引發(fā)生態(tài)的再次惡化，如不采取行之有效的辦法加強(qiáng)林木管護(hù)，沙區(qū)將出現(xiàn)二次沙化，丘陵區(qū)將再現(xiàn)嚴(yán)重的水土流失。

二、解決問題基本思路

（一）引入?yún)⑴c式管理方法

參與式方法，是指開展林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的同時，要征得土地承包者的同意，讓他們參與到規(guī)劃設(shè)計、組織實施、監(jiān)理監(jiān)測、撫育管護(hù)的過程中。即在工程造林模式不變前提下，誰承包的土地由誰負(fù)責(zé)實施。參與式方法因其自下而上、公平公開的特點，比現(xiàn)行自上而下、逐級落實的林業(yè)項目管理模式更容易為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所接受。

具體實施參與式管理的辦法，一是要深入實地，細(xì)心調(diào)研，在造林區(qū)域和地塊的選擇上尊重土地承包者的意愿，征得他們的同意。二是讓土地承包者參與規(guī)劃設(shè)計，造什么林、栽什么樹，在符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，盡可能滿足土地承包者的訴求。三是讓土地承包者承擔(dān)造林工作，費用按工程造林模式予以兌現(xiàn)，保障農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，從而確保農(nóng)戶造林的積極性和造林質(zhì)量。四是讓土地承包者參與評估監(jiān)測，并采用三級監(jiān)測體系，引入第三方監(jiān)測和無人機(jī)航拍監(jiān)測，真正實現(xiàn)公開、公平、公正。五是由林業(yè)部門專門設(shè)計一套簡便易行的撫育管護(hù)辦法，并加強(qiáng)對土地承包者進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)后，讓其參與后續(xù)撫育管護(hù)工作，從而提高管護(hù)質(zhì)量，達(dá)到預(yù)期的管護(hù)效果。

綏德縣全體干部職工在龍灣山義務(wù)植樹基地植樹

參與式管理方法的實施，是將土地承包者變?yōu)闃淠镜闹魅耍约旱囊肆值刈约簩嵤┰炝?，工程實施過程有一定的利潤，后續(xù)管護(hù)又能帶來穩(wěn)定收入，自產(chǎn)的苗木也能帶來經(jīng)濟(jì)效益，從而，造林農(nóng)戶既是土地承包者，又成為了造林收益者。這一管理方式能夠在很大程度上解決造林機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的土地糾紛和利益問題，從而消除造林地難以落實的矛盾，還能夠通過生態(tài)建設(shè)讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)脫貧致富。

參與式方法一經(jīng)實施，土地承包者不但是建設(shè)者，還是管護(hù)者。農(nóng)民對自己親手種植的樹木就會像農(nóng)作物一樣進(jìn)行呵護(hù)，局部或大面積的森林資源總量和林分質(zhì)量必將得到大幅提升。長此以往，隨著財政投入的加大，造林成果得到有效保護(hù)，林草業(yè)將走上永續(xù)發(fā)展之路。相對于封山禁牧、森林防火、病蟲害防治等目前突出的問題也將迎刃而解。

（二）真正實現(xiàn)造管并重

近年來，在政府和社會的努力下，市域內(nèi)林木覆蓋率大幅度提升。但是，隨之而來的森林火險隱患、病蟲害問題、林木撫育和灌木平茬問題暴露無遺。林業(yè)建設(shè)要永續(xù)發(fā)展，必須實行三分造林七分管護(hù)機(jī)制，在擴(kuò)大造林面積的同時，林政管理要同步跟進(jìn)，不斷創(chuàng)新森林保護(hù)機(jī)制，把森林管護(hù)切實擺在新時期榆林林業(yè)工作的首位。

榆林森林管護(hù)補(bǔ)短板，要從包括認(rèn)真建立健全森林防火、病蟲害防治、防止亂砍濫伐等工作機(jī)制入手，撫育更新和改造提升部分老化、退化現(xiàn)象嚴(yán)重的防護(hù)林，對灌木進(jìn)行平茬以延長其生長周期，引入?yún)⑴c式幼林管護(hù)機(jī)制，宣傳和鼓勵群眾自發(fā)保護(hù)新造幼林，創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，向受益的能源開發(fā)企業(yè)征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償費，以補(bǔ)償森林培育主體的森林生態(tài)效益，向民眾科普林業(yè)知識，提升其生態(tài)文明意識。

榆林“德貸”項目經(jīng)驗告訴我們，要真正實現(xiàn)造管并重，就必須把管護(hù)工作真正提到議事日程上來，加大科技、資金等投入，并引進(jìn)數(shù)字林業(yè)等先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建集監(jiān)管、防控于一體的林業(yè)地理信息平臺，對林業(yè)資源進(jìn)行精確定位、動態(tài)監(jiān)管和保護(hù)。只有這樣，才可以為榆林林業(yè)的健康發(fā)展提供有力保障。