開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評與區(qū)域“三線一單”銜接的研究

王永紅 李德鵬 董越男

（山西省環(huán)境規(guī)劃院，山西太原 030002）

1 引言

生態(tài)環(huán)境部為進一步落實生態(tài)文明建設要求，深化環(huán)評制度改革，根據生態(tài)保護紅線提出的背景與發(fā)展過程，兼顧生態(tài)、環(huán)境、資源三大領域重大問題與保護需求，提出了構建以“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”為核心的“三線一單”體系［1］，于2017 年12 月編制印發(fā)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術指南（試行）》［2］。2018 年8 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》，除要求長江經濟帶11 省及青海省在2019 年完成“三線一單”編制工作及成果數(shù)據入庫外，還要求北京、天津、河北等19 省市以及新疆生產建設兵團，全面啟動“三線一單”編制工作［3］。規(guī)劃環(huán)評是當前我國落實環(huán)境管理要求的重要抓手，原環(huán)境保護部要求強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導作用，不斷強化“三線一單”在優(yōu)布局、控規(guī)模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環(huán)境準入的強制約束作用［4］。2019 年12 月13 日，生態(tài)環(huán)境部修訂發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 總綱》，與原導則相比，增加了與“三線一單”工作的銜接要求，環(huán)境影響減緩措施方面增加了環(huán)境管控要求等內容，也補充了針對產業(yè)園區(qū)等規(guī)劃環(huán)評的生態(tài)環(huán)境準入清單內容的要求［5］。開發(fā)區(qū)屬于“三線一單”和規(guī)劃環(huán)評需發(fā)揮約束指導作用的重點領域，自我國1984 年開始設立開發(fā)區(qū)以來，得到迅速發(fā)展，已成為我國經濟快速發(fā)展的重要載體，但由于區(qū)域集中開發(fā)、資源環(huán)境高強度利用也導致發(fā)展過程中環(huán)境制約、矛盾等問題頻發(fā)，往往成為公眾關注環(huán)境問題的焦點區(qū)域［6］。當前，我國大部分地區(qū)的“三線一單”正在編制，尚未發(fā)布實施，規(guī)劃環(huán)評與之銜接等要求也新提出不久，相關實踐研究較少。本文以臨汾經濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作實踐為例，基于當?shù)刭Y源環(huán)境特征、基礎資料、地方政策，對開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評銜接區(qū)域“三線一單”進行基礎分析，研究如何在當前政策背景下更好地落實或為將來銜接打好基礎，做好規(guī)劃環(huán)評成果應用延續(xù)和政策過渡。本次研究對于促進規(guī)劃環(huán)評環(huán)境管理政策落實，推動開發(fā)區(qū)經濟和環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展具有重要實踐意義。

2 總體分析

當前我國“三線一單”在大多數(shù)地區(qū)尚未發(fā)布實施，開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評與之銜接，需要也只能考慮與“三線一單”劃定的技術規(guī)定及相關管理要求相銜接。我國以市為單元大尺度劃定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、自然資源利用上線，然后以劃分的環(huán)境管控單元為單位，相應制定生態(tài)環(huán)境準入清單。“三線一單”通過“線”管住空間布局，逐步解決產業(yè)結構、產業(yè)布局不合理問題，用“單”規(guī)范發(fā)展行為?！叭€一單”面對的空間尺度相對開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評要大，環(huán)境準入有關要求一般較為宏觀。對于具體開發(fā)區(qū)來講，一般會被單獨劃為一個環(huán)境管控單元，由于開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評一般的相對“三線一單”范圍尺度小、針對性更強、工作深入，如果已經自身列出了生態(tài)環(huán)境準入清單，一般會作為區(qū)域“三線一單”管控要求的重要依據。開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評環(huán)境管控要求首先與市級“三線一單”應當是協(xié)調統(tǒng)一的，如果開發(fā)區(qū)所在地區(qū)“三線一單”已經制定，規(guī)劃環(huán)評應在區(qū)域劃定粗線條“三線一單”的基礎上進行銜接落實和細化優(yōu)化；其次應當在產業(yè)園區(qū)規(guī)劃定位、產業(yè)類型、產業(yè)規(guī)模、資源利用、環(huán)境特征、環(huán)境保護要求及環(huán)保基礎設施等更為清晰明確的資料研究基礎上，充分考慮“一區(qū)多園”、與城區(qū)毗鄰發(fā)展等園區(qū)實際發(fā)展情況，細化優(yōu)化落實“三線一單”內容要求，從生態(tài)保護空間、環(huán)境質量目標指標、資源利用要求及產業(yè)環(huán)境準入清單等方面進一步深入研究，劃定生產、生活和生態(tài)管控空間及有關資源環(huán)境利用、環(huán)境準入管理要求。

3 具體銜接分析

3.1 生態(tài)保護紅線銜接

規(guī)劃環(huán)評需要收集區(qū)域生態(tài)保護紅線規(guī)劃進行比對分析，如未發(fā)布，可以對照《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》中規(guī)定的國家公園、自然保護區(qū)等10 類保護目標及其他敏感區(qū)進行梳理分析，落實有關保護要求。如果開發(fā)區(qū)涉及生態(tài)保護紅線敏感目標，對于有重疊面積部門均需要按照禁止開發(fā)區(qū)的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意改變用途；對于生態(tài)保護紅線敏感區(qū)附近范圍有規(guī)劃開發(fā)的，應當依據環(huán)境影響分析評價的結論相應提出管控要求。規(guī)劃環(huán)評需要在敏感目標現(xiàn)狀調查、規(guī)劃協(xié)調性分析、環(huán)境影響分析、規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境影響減緩措施及環(huán)境準入要求等章節(jié)與區(qū)域生態(tài)保護紅線進行銜接。

在當前直接銜接對象及保護要求不明朗的情況下，規(guī)劃環(huán)評需要充分利用區(qū)域資料進行分析，借助資料收集及管理部門和公眾的座談了解、核實有關敏感目標的信息，避免遺漏或者偏差。開發(fā)區(qū)生態(tài)保護空間管控與生態(tài)保護紅線銜接，應當全面覆蓋生態(tài)紅線保護規(guī)劃或依據《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》的敏感保護對象及保護要求，結合開發(fā)區(qū)具體保護需求，適當擴大保護空間范圍，細化管控措施。

3.2 資源利用上線銜接

3.2.1 水資源利用上線銜接

作為開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評，需要落實的主要是開發(fā)區(qū)的水資源需求、可利用水資源總量、利用效率以及其他一些水資源管控要求。例如，水資源量方面，規(guī)劃環(huán)評銜接水資源全域化配置方案、水資源公報及其他類似作用的水利部門既有管理或研究成果，從中查找當?shù)貐^(qū)域供水量的控制要求，包括所在縣級行政區(qū)內水資源總量、可利用水量、水資源可利用率現(xiàn)狀，不同規(guī)劃年的用水控制指標，分析可增加用水量，以及可能利用的新增供水工程。水資源利用效率方面，評價可以對比區(qū)域水資源管控要求中現(xiàn)狀、規(guī)劃萬元GDP 用水量、萬元工業(yè)增加值用水量指標值與所在省、市平均值指標，結合開發(fā)區(qū)定位、產業(yè)結構和用水產業(yè)類型特點，分析指標優(yōu)劣和協(xié)調性。規(guī)劃環(huán)評重點在水資源利用現(xiàn)狀調查、評價目標指標體系設定、水資源承載力分析、規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境準入清單等章節(jié)進行銜接。

3.2.2 土地資源利用上線銜接

重點對開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地與工業(yè)項目建設用地控制指標、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及正在推進編制的空間體系規(guī)劃等的有關要求進行銜接。結合土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃，評估規(guī)劃實施土地資源利用供需形勢及合理性，銜接國土資源、規(guī)劃、建設等部門對土地資源開發(fā)利用總量及強度的管控要求。對于涉及基本農田的，根據國家管理政策，應建議將基本農田涉及范圍調整出實際規(guī)劃建設用地范圍；涉及濕地公園、風景名勝區(qū)等各類生態(tài)敏感區(qū)的，應根據相應敏感目標環(huán)境保護管理規(guī)定，提出對土地利用的管控要求。建議可以按照規(guī)劃確定的建設用地總量扣除基本農田、敏感保護目標保護范圍等的面積來設定開發(fā)區(qū)土地利用的總量上線，開發(fā)利用強度可以依據開發(fā)區(qū)規(guī)劃經濟目標與占地指標進行設定，以單位面積GDP 來表征。規(guī)劃環(huán)評可以重點在規(guī)劃協(xié)調性分析、規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境準入清單等章節(jié)進行銜接。

3.2.3 能源利用上線銜接

結合區(qū)域能源稟賦和能源供給能力，銜接國家、省、市能源利用相關政策與法規(guī)、開發(fā)區(qū)能源利用規(guī)劃等，梳理能源利用總量、結構和利用效率要求，作為能源利用上線管控要求。例如，規(guī)劃環(huán)評可以梳理分析國家、地方打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃、環(huán)境質量達標規(guī)劃及其他環(huán)境管理文件中的能源利用管控要求，以及當?shù)爻鞘屑泄嵋?guī)劃、高污染燃料禁燃區(qū)規(guī)劃等相關要求。具體可以從開發(fā)區(qū)燃料類型和總量管控、區(qū)域集中供熱替代、高污染燃料禁燃區(qū)劃分、單位國民生產總值能耗指標等方面進行銜接。規(guī)劃環(huán)評可以在規(guī)劃協(xié)調性分析、評價目標指標體系設定、規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境準入清單等章節(jié)進行銜接。

3.3 環(huán)境質量底線銜接

3.3.1 地表水環(huán)境質量底線銜接

在當前“三線一單”未發(fā)布的情況下，需基于開發(fā)區(qū)排水受納水體的水環(huán)境功能要求、水質現(xiàn)狀及當?shù)氐乇硭h(huán)境質量管理目標要求進行銜接。通過地表水環(huán)境功能區(qū)劃查閱開發(fā)區(qū)排水受納水體的水環(huán)境功能和水質標準要求，分析開發(fā)區(qū)集中廢水排口與當?shù)乩械乇硭O(jiān)測斷面的上下游影響關系。表征開發(fā)區(qū)所在區(qū)域地表水環(huán)境質量現(xiàn)狀與變化趨勢的現(xiàn)狀資料應盡量引用當?shù)爻Ｄ陣?、省控例行監(jiān)測數(shù)據。環(huán)境管理要求方面需要搜集分析當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、地表水環(huán)境綜合整治實施方案、水污染防治年度行動計劃等類似管理文件的相關要求。此外，規(guī)劃環(huán)評需對開發(fā)區(qū)規(guī)劃污水處理廠處理規(guī)模、排放標準、排口設置等進行分析，預測開發(fā)區(qū)污水排放對例行監(jiān)測斷面水體濃度貢獻影響，并與地表水水環(huán)境質量改善目標要求相銜接，分析地表水環(huán)境質量底線對開發(fā)區(qū)排水的制約性，判斷水環(huán)境可行性。規(guī)劃環(huán)評可以在評價目標指標設定、規(guī)劃環(huán)境影響預測、規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境影響減緩措施等章節(jié)進行銜接。

3.3.2 大氣環(huán)境質量底線銜接

首先分析明確開發(fā)區(qū)大氣環(huán)境影響評價范圍執(zhí)行的環(huán)境空氣功能級別，一般執(zhí)行《環(huán)境空氣質量標準》（GB 3095—2012）二級標準，如有自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等一類環(huán)境空氣功能區(qū)，則相應區(qū)域需要執(zhí)行一級標準。其次通過區(qū)域城市例行監(jiān)測資料對開發(fā)區(qū)所在區(qū)域環(huán)境空氣質量達標與否進行判斷，當前我國大多數(shù)城市環(huán)境空氣質量目前屬于不達標區(qū)域。在此背景下，需要考慮與當?shù)丨h(huán)境空氣質量達標規(guī)劃、大氣污染防治規(guī)劃、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃等的環(huán)境空氣質量改善目標和污染防治要求進行銜接。鑒于當前我國主要大氣超標因子為細顆粒物，而常規(guī)二氧化硫、顆粒物、氮氧化物等主要大氣污染物均是細顆粒物成因貢獻來源，對于超標地區(qū)建議均需要落實區(qū)域倍量削減污染物來源。銜接應充分考慮現(xiàn)狀企業(yè)淘汰搬遷、污染防治措施升級改造、村鎮(zhèn)散煤燃燒治理、區(qū)域削減等背景，一般應做到開發(fā)區(qū)規(guī)劃實施后，大氣污染物排放量不增加，結合區(qū)域削減預測對區(qū)域城市例行監(jiān)測點的濃度貢獻，與區(qū)域城市空氣質量改善目標相銜接。規(guī)劃環(huán)評可以重點在環(huán)境現(xiàn)狀調查、評價目標指標設定、規(guī)劃環(huán)境影響預測、規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境影響減緩措施等章節(jié)進行銜接。

3.3.3 土壤環(huán)境風險管控底線銜接

銜接土壤環(huán)境質量標準及土壤污染防治相關規(guī)劃、行動計劃要求，以受污染耕地及污染地塊安全利用為重點，確定土壤環(huán)境風險管控目標。目前我國大多數(shù)地區(qū)土壤環(huán)境缺乏例行監(jiān)測資料，規(guī)劃環(huán)評可以通過現(xiàn)狀補充監(jiān)測，表征開發(fā)區(qū)土壤環(huán)境質量是否相應達到《土壤環(huán)境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 15618—2018）和《土壤環(huán)境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600—2018）中的風險篩選值，一般均應以土壤環(huán)境質量達標為環(huán)境質量底線。規(guī)劃環(huán)評同時結合我國正在組織開展的重點行業(yè)企業(yè)用地土壤風險篩查工作進行了分析，對用地風險篩查的重點企業(yè)銜接落實有關要求，明確需關注的現(xiàn)有重點企業(yè)，對于規(guī)劃行業(yè)屬于土壤風險篩查范圍的，也應提出相應的土壤污染防治和風險防控要求。規(guī)劃環(huán)評在環(huán)境現(xiàn)狀調查、環(huán)境影響減緩措施、環(huán)境準入清單等章節(jié)進行銜接。

3.4 與區(qū)域環(huán)境準入要求的銜接

當前我國環(huán)境質量改善總體形勢依然嚴峻，工業(yè)清潔生產水平日益提高，基于當前行政區(qū)、排污行業(yè)口徑的環(huán)境管控要求應是開發(fā)區(qū)環(huán)境準入設定的基本要求。前述與生態(tài)保護紅線、資源利用上線、環(huán)境質量底線的銜接分析，實質上已系統(tǒng)梳理了開發(fā)區(qū)所在區(qū)域相關的資源環(huán)境準入管理要求。與區(qū)域環(huán)境準入要求銜接時，規(guī)劃環(huán)評應充分考慮落實前述“三線”銜接分析的要求。

4 銜接問題的探討

4.1 引用資料的地域、時間尺度不匹配的問題

開發(fā)區(qū)資源利用上線、環(huán)境質量底線銜接與區(qū)域相關規(guī)劃、政策管控要求銜接存在地域、時間尺度不一致的問題。地域方面，一般相關文件要求多是針對以市、縣行政區(qū)口徑提要求、劃管控線，一般都難以直接對應到開發(fā)區(qū)范疇；時間方面，由于當前屬于“十三五”末，新的5 年環(huán)境規(guī)劃尚未開始編制實施。區(qū)域管控多是對眼前2020 年的管控或目標，少數(shù)是至2025 年的計劃，而目前開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評近期為2025 年，遠期至2035 年，管控或資料時限上難以匹配。因此，更多的只能考慮眼前的管控要求，但環(huán)境質量、資源利用有明確要求，可以從開發(fā)區(qū)發(fā)展預測層次，從自身角度分析對達標或資源利用目標的貢獻與影響，說清楚開發(fā)區(qū)個體與區(qū)域總體的關系。規(guī)劃環(huán)評需要一方面以當前管控要求為利用最低約束分析開發(fā)區(qū)資源環(huán)境利用的合理性；另一方面要進一步多以開發(fā)區(qū)行業(yè)標準、規(guī)范等長序列管控要求為分析評價的依據，提升銜接評價結果長時期的前瞻性、合理性。

4.2 開發(fā)區(qū)與區(qū)域環(huán)境污染影響關系的問題

開發(fā)區(qū)一般是區(qū)域污染的重要貢獻者，但又不能完全歸咎于開發(fā)區(qū)，例如開發(fā)區(qū)上游來水超標，超標原因復雜，開發(fā)區(qū)排水對區(qū)域地表水有排污貢獻，但存在較多情況，地表水超標的主要原因又并不在開發(fā)區(qū)。規(guī)劃環(huán)評角度，應首先要求開發(fā)區(qū)管理控制好自己的污染排放，自身提標改造升級，新增污染物應嚴格落實超標地區(qū)倍量削減要求，達到控制規(guī)劃實施不增加區(qū)域環(huán)境質量改善壓力的目的。同時也應明確，保障區(qū)域環(huán)境質量改善，還需要更大尺度的區(qū)域削減支持，最終共同保障區(qū)域環(huán)境質量改善的銜接。規(guī)劃環(huán)評分析與區(qū)域總體污染防治和環(huán)境質量改善工作銜接，但又不應無限擴大賦予超出其影響范疇的污染控制責任，否則容易導致誤判開發(fā)區(qū)從環(huán)境角度不可行的結論。

5 結語

“三線一單”是綱，開發(fā)區(qū)是維度、重要環(huán)節(jié)，當前開發(fā)區(qū)在國家經濟發(fā)展中的地位日益重要，但其集聚發(fā)展引發(fā)的環(huán)境問題同樣引人關注，作為“三線一單”的重點管控單元，落實環(huán)境保護政策的重點區(qū)，都至關重要。當前全國各省區(qū)“三線一單”均尚未發(fā)布，且大部分省區(qū)需在2020 年或更久才能落地實施，但大量開發(fā)區(qū)環(huán)評工作在此空當期間還要編制、審核、實施。本文在此背景下，結合工作實踐，對開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的銜接落實做了探討，供開展規(guī)劃環(huán)評相關技術和管理工作參考。