構(gòu)建我國綠色制造政策法規(guī)體系的路徑探討

高浚淇 李穎

（1. 工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟技術(shù)合作中心，北京 100846；2. 北京中知智慧科技有限公司，北京 100081）

1 引言

制造業(yè)是我國的主導產(chǎn)業(yè)和發(fā)展基礎(chǔ)，目前總體上仍具有高能耗、高污染、高排放的特點，對生態(tài)環(huán)境的破壞影響依舊嚴重，傳統(tǒng)制造模式亟須轉(zhuǎn)型升級，低消耗、少污染的綠色制造模式成為需求。隨著我國后工業(yè)時代的到來，消費者對產(chǎn)品的環(huán)境生態(tài)要求不斷提高，推動綠色制造，實現(xiàn)工業(yè)綠色發(fā)展意義重大。

構(gòu)建綠色制造體系最早由國務(wù)院《中國制造2025》提出，并由我國工業(yè)和信息化部于2016 年出臺相應(yīng)規(guī)劃，目前剛到4 年，地方政府和社會大眾的認識度和接受度還處在初步發(fā)展階段，消費者對綠色制造的最終產(chǎn)品，即綠色產(chǎn)品還不夠了解和信任，暫且沒有得到更實質(zhì)性的經(jīng)濟實惠。綠色制造理念的認識和普及應(yīng)用還需要時間的沉淀，更需要市場的積累。同時，我國對綠色制造的學術(shù)研究還不多［1-7］，不管是理論，還是實踐，多集中在評價指標體系上，對推動綠色制造發(fā)展的政策法規(guī)研究有待加強。

2 綠色制造的闡釋

2.1 綠色制造

綠色制造是一種以提升資源利用效率，降低能耗，減少污染物排放為目的的現(xiàn)代化制造模式。目前，綠色制造體系有兩種構(gòu)成維度，從制造業(yè)流程環(huán)節(jié)層面看，其是指使產(chǎn)品從設(shè)計、采購、生產(chǎn)、物流、銷售到回收利用的整個產(chǎn)品全生命周期中，綜合考慮制造、資源、環(huán)境等多方面因素，最終實現(xiàn)各環(huán)節(jié)資源利用率高、能源消耗低、環(huán)境污染小。從制造業(yè)系統(tǒng)對象層面看，根據(jù)工業(yè)和信息化部的綠色制造體系概念，可分為綠色產(chǎn)品、綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色供應(yīng)鏈4 個層面［8］。綠色制造最終到消費者手上的產(chǎn)品是綠色產(chǎn)品，綠色制造實施的基礎(chǔ)維度是綠色工廠，綠色制造發(fā)展的集成單元是綠色園區(qū)，綠色制造貫穿整個產(chǎn)業(yè)鏈上下游形成綠色供應(yīng)鏈，4 個系統(tǒng)相互聯(lián)系且依次遞進。

2.2 外部性理論

生態(tài)系統(tǒng)是人類共同所有，具有鮮明的公共產(chǎn)品屬性，必然存在外部效應(yīng)影響。構(gòu)建綠色制造體系需要考慮制造系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)中外部性問題。制造領(lǐng)域企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品并排放污染物，通過生產(chǎn)行為從制造系統(tǒng)中獲得經(jīng)濟效益，卻對生態(tài)系統(tǒng)造成損害，且環(huán)境治理費用需公共社會承擔，這就形成了綠色制造體系中的負外部效應(yīng)。這種情況下，需要政府通過出臺法規(guī)政策等公共管理手段來解決，實現(xiàn)外部成本內(nèi)化。

3 現(xiàn)有法規(guī)政策發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 法律法規(guī)

我國法律由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定，行政法規(guī)由國務(wù)院出臺。目前，我國尚未出臺專門指導開展綠色制造工作的法律法規(guī)，但存在大量與綠色設(shè)計、綠色采購、綠色生產(chǎn)、綠色物流、綠色回收等相關(guān)的法律法規(guī)（表1），為工業(yè)行業(yè)企業(yè)開展綠色制造工作提供法律依據(jù)。

表1 我國與綠色制造相關(guān)法律法規(guī)

3.2 政策標準

為貫徹落實制造強國戰(zhàn)略相關(guān)要求，近些年我國國務(wù)院及相關(guān)部委頒布了一系列有助于推動綠色制造工作的相關(guān)政策標準文件，見表2。

表2 2015 年以來我國推動開展綠色制造相關(guān)文件

4 我國綠色制造政策法規(guī)存在的問題分析

4.1 法律法規(guī)較分散

目前涉及綠色制造工作的相關(guān)法律法規(guī)散見于環(huán)保類、采購類、物流類、回收利用類等法律規(guī)定中，不成體系且過于分散，構(gòu)建綠色制造體系的法律效力很難集中體現(xiàn)，我國廣大企業(yè)也無法有效地依據(jù)法律來認識和開展綠色制造工作。特別是目前綠色制造對于我國大多數(shù)企業(yè)來講還比較陌生，一些企業(yè)甚至存在理解上的偏差，認為只要簡單做到環(huán)保合規(guī)和一定程度的能源節(jié)約就是實現(xiàn)了綠色制造，同時過于分散的法律法規(guī)很難引導企業(yè)參與此項工作，導致綠色制造實踐難以達到預(yù)期效果。

4.2 關(guān)鍵領(lǐng)域有缺失

在綠色制造體系中，資源綜合利用是提高資源利用效率的重要手段和途徑，然而我國目前缺乏專門的資源綜合利用法。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》有涉及資源回收利用的相關(guān)內(nèi)容，具備一定程度的促進作用，但我國各大制造行業(yè)相應(yīng)的綜合回收利用產(chǎn)業(yè)仍處于初步發(fā)展階段，缺少行業(yè)法律及配套性標準。只有通過制定更多的與資源綜合利用相關(guān)或者專門的法律規(guī)范，進一步明確綠色制造體系中生產(chǎn)、回收利用以及處理處置等環(huán)節(jié)的具體要求，科學劃分政府部門和社會各方的責任，才能為資源綜合利用提供法制保障。在推動綠色制造的過程中，標準起著重要保障作用?，F(xiàn)階段，我國綠色制造標準體系尚不完善，比如綠色工廠領(lǐng)域目前僅有一部綜合性國家標準，而制造業(yè)各子行業(yè)對應(yīng)的綠色工廠標準還未形成體系，目前僅有鋼鐵、電子、紡織等行業(yè)標準剛剛建立［9］，無法對我國廣大制造業(yè)行業(yè)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

4.3 成本過高，激勵不足

一方面，我國尚未形成綠色消費氛圍，大多消費者關(guān)注的是產(chǎn)品價格，而投入較大、價格較高的綠色產(chǎn)品市場空間有限，與傳統(tǒng)產(chǎn)品相比難以獲得競爭優(yōu)勢。另一方面，企業(yè)開展設(shè)計、采購、生產(chǎn)、回收等綠色制造工作，大多會增加企業(yè)特別是中小企業(yè)的節(jié)能環(huán)保投入，但相應(yīng)的經(jīng)濟利益卻無法短期見效，企業(yè)長期綠色投入缺乏可持續(xù)性，而傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展卻成本小且經(jīng)濟效益明顯，導致企業(yè)實施綠色制造的主觀意愿不強。目前國家也出臺了一系列如綠色采購、稅收減免等支持政策，在一定程度上可補償企業(yè)額外的節(jié)能環(huán)保投入，但這些正向激勵還是杯水車薪，開展綠色制造的企業(yè)和綠色產(chǎn)品的競爭劣勢尚未扭轉(zhuǎn)。

5 綠色制造政策法規(guī)路徑選擇

我國綠色制造的發(fā)展路徑，應(yīng)該是通過政府和企業(yè)兩類主體發(fā)揮法律政策的引導和規(guī)范作用，構(gòu)建我國的綠色制造政策法規(guī)體系。政府作為引導綠色制造發(fā)展的主體，依據(jù)法律政策授權(quán)，通過財政、稅收、采購、監(jiān)督、處罰等手段，調(diào)動企業(yè)參與綠色制造的積極性。企業(yè)作為實施綠色制造的主體，在法律政策激勵作用下，只要其實施綠色制造行為，推動實現(xiàn)節(jié)能減排，就可以獲得相應(yīng)的財稅政策支持。反之，若出現(xiàn)與綠色制造規(guī)定相關(guān)的違法行為，企業(yè)將會受到相應(yīng)的懲罰。

在相關(guān)法律政策的引導和規(guī)范下，不少企業(yè)已經(jīng)自覺開展了綠色制造，但其范圍和程度還遠遠不夠，因此構(gòu)建我國綠色制造政策法規(guī)體系，還需加強以下幾個方面。

5.1 制定專門的“綠色制造促進法”，補齊綠色制造法律關(guān)鍵領(lǐng)域

綠色制造是一個系統(tǒng)工程，涉及設(shè)計、生產(chǎn)、采購、銷售、物流、消費、回收利用等多個流程環(huán)節(jié)，以及設(shè)計商、供應(yīng)商、生產(chǎn)商、分銷商、運輸商、消費者、回收商等多方企業(yè)主體，因此綠色制造的法律體系也需要從多層面各環(huán)節(jié)予以考慮。在現(xiàn)有的綠色制造法律體系下，可以由國務(wù)院各部委根據(jù)其職能陸續(xù)推出相應(yīng)的綠色制造支持政策，同時由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會從頂層設(shè)計著手，從國家、社會的整體利益和長遠利益出發(fā)，牽頭開展綠色制造立法工作，將這些部委制定的一些已經(jīng)應(yīng)用成熟和效果顯著的政策集中上升為法律，形成一部專門的綜合性的“綠色制造促進法”，對政府部門的綠色類職責、企業(yè)實施綠色制造的權(quán)利及義務(wù)等進行系統(tǒng)規(guī)定，其中可以特別增加資源綜合回收利用內(nèi)容，補齊綠色制造體系中關(guān)鍵領(lǐng)域，以便調(diào)動更多的社會力量參與綠色制造工作。

5.2 完善綠色制造標準體系，提升相應(yīng)評價水平

標準起到引領(lǐng)作用，可以為企業(yè)開展綠色制造提供實施范本。現(xiàn)階段，我國綠色制造體系還遠未建立起來，鑒于國家標準制定周期長的特點，立足社會現(xiàn)實，建議先由地方政府率先出臺地方性綠色制造標準，特別是各制造業(yè)子行業(yè)標準，優(yōu)先為企業(yè)提供行業(yè)實踐參考，樹立行業(yè)標桿，擴大綠色制造影響力。同時，隨著社會中環(huán)境違法現(xiàn)象的減少和綠色制造實踐的成熟，應(yīng)逐步提高相關(guān)評價水平，只有高于綠色制造體系中相關(guān)標準的企業(yè)，才可以被樹立成優(yōu)秀典型案例，獲評為國家或地方級綠色制造領(lǐng)域示范企業(yè)。

5.3 統(tǒng)一形成“綠色采購法”，營造綠色消費氛圍

目前，我國明確提出綠色采購要求的政策文件是2014 年由商務(wù)部、環(huán)保部、工信部等三部委共同提出的《企業(yè)綠色采購指南（試行）》［10］。該文件是國家部委層面的指導性文件，只針對企業(yè)且影響范圍較小，無法為廣大的企業(yè)提供綠色采購法律依據(jù)。隨著我國傳統(tǒng)制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級，生態(tài)文明理念深入人心之際，建議出臺一部涉及政府和企業(yè)兩大主體的“綠色采購法”，推動財政部盡快將綠色制造的最終消費產(chǎn)品即綠色產(chǎn)品納入政府采購目錄，為綠色產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售營造良好的社會環(huán)境，從而營造綠色消費氛圍，從消費端帶動廣大企業(yè)根據(jù)法律開展綠色采購，形成綠色制造良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的“三贏”。