“兩不變、一穩(wěn)定”給農(nóng)民吃下“定心丸”
——中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦解讀《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》并答記者問(wèn)

2019年11月28日上午，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀解讀《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》，并答記者問(wèn)。

保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，是“一不動(dòng)百不搖”的重要制度設(shè)計(jì)

韓長(zhǎng)賦介紹，土地關(guān)系是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，以土地制度為核心的基本經(jīng)營(yíng)制度是黨在農(nóng)村的政策基石。改革開(kāi)放以來(lái)，堅(jiān)持土地家庭承包經(jīng)營(yíng)，并保持承包關(guān)系穩(wěn)定不變，為解決吃飯問(wèn)題奠定了制度基礎(chǔ)，也為保持農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定奠定了制度基礎(chǔ)。新發(fā)布的《意見(jiàn)》，是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神的重要舉措?！兑庖?jiàn)》明確了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基本方向，明確了保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本原則，是一個(gè)關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，是一個(gè)既管當(dāng)前又管長(zhǎng)遠(yuǎn)，可以說(shuō)是“一不動(dòng)百不搖”的重要制度設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，既有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還有利于保障農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。

韓長(zhǎng)賦表示，我國(guó)改革開(kāi)放是從農(nóng)村起步的，農(nóng)村改革是從土地承包開(kāi)始的。40多年來(lái)，發(fā)生了兩次重大的土地制度創(chuàng)新，第一次是從改革開(kāi)放之初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上是土地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”；第二次是黨的十八大之后，實(shí)行土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。這兩次創(chuàng)新都是堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)，是一脈相承、與時(shí)俱進(jìn)、長(zhǎng)期穩(wěn)定的。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，是對(duì)黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展。

韓長(zhǎng)賦介紹，《意見(jiàn)》明確了長(zhǎng)久不變的政策內(nèi)涵，歸納起來(lái)就是“兩不變、一穩(wěn)定”，即保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變，確保農(nóng)民集體有效行使土地所有權(quán)、集體成員平等享有土地承包權(quán)；保持農(nóng)戶(hù)依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變，家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中居于基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地，任何組織和個(gè)人都不能剝奪和非法限制；保持農(nóng)戶(hù)承包地穩(wěn)定，農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人不得違法調(diào)整其承包地。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。黨的十九大提出，第二輪承包到期后再延長(zhǎng)三十年，《意見(jiàn)》作了進(jìn)一步明確，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開(kāi)始保持穩(wěn)定長(zhǎng)達(dá)七十五年，這是實(shí)行“長(zhǎng)久不變”的重大舉措，也是具體體現(xiàn)。

韓長(zhǎng)賦表示，下一步，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，落實(shí)中央《意見(jiàn)》要求，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，穩(wěn)定基本經(jīng)營(yíng)制度、尊重農(nóng)民主體地位，做好承包地確權(quán)登記頒證和新一輪延包工作，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障。

堅(jiān)持延包原則，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定

眼下，第二輪土地承包馬上到期，延包問(wèn)題備受關(guān)注。針對(duì)記者提出如何組織實(shí)施才能確?！伴L(zhǎng)久不變”政策落地的問(wèn)題，韓長(zhǎng)賦表示，對(duì)于延包問(wèn)題，黨中央的政策是一貫的。這次《意見(jiàn)》明確規(guī)定，一是堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。二是延包的起點(diǎn)以各地第二輪土地承包到期開(kāi)始計(jì)算，承包期還是三十年。具體到一個(gè)地方，特別是到一個(gè)縣，是從二輪承包到期為起點(diǎn)開(kāi)始算起。

至于具體組織實(shí)施，還有很多問(wèn)題需要通過(guò)探索來(lái)解決。目前主要有三方面的工作，一是把證書(shū)發(fā)到農(nóng)民手中。從2014年起，開(kāi)始推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證，經(jīng)過(guò)6年來(lái)的集中攻堅(jiān)，這項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成。目前發(fā)證率超過(guò)94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，抓緊修改完善《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和政策措施。三是開(kāi)展延包試點(diǎn)。按中央要求選擇一部分縣，主要是先期到期的縣開(kāi)展延包試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)來(lái)摸索經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各地出臺(tái)延包的具體辦法。

土地延包工作，是在承包土地確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上進(jìn)行的。關(guān)于承包土地確權(quán)登記頒證工作的進(jìn)展，韓長(zhǎng)賦介紹，開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作是黨中央作出的一項(xiàng)重大決策部署。開(kāi)展這項(xiàng)工作的初衷，就是要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，給農(nóng)民吃“定心丸”，同時(shí)把土地承包的情況進(jìn)一步搞清楚。在2014年以前，中央農(nóng)辦、原農(nóng)業(yè)部和中央有關(guān)部門(mén)就組織開(kāi)展試點(diǎn)，從2014年開(kāi)始全面推開(kāi)。到2018年底，確權(quán)工作已經(jīng)基本完成，2019年又組織開(kāi)展“回頭看”，因?yàn)檫@項(xiàng)工作非常具體，也非常浩繁。

通過(guò)確權(quán)登記，全國(guó)累計(jì)精準(zhǔn)測(cè)量了11億個(gè)地塊，清理了2億多農(nóng)戶(hù)的檔案資料，可以說(shuō)摸清了家底，解決了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村土地四至不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問(wèn)題。在確權(quán)登記基礎(chǔ)上進(jìn)行頒證，叫“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，進(jìn)一步明確了農(nóng)村承包關(guān)系和承包地塊，并且向群眾公示，同時(shí)政府主管部門(mén)要登記、錄入。確權(quán)頒證成效顯著，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。農(nóng)民拿到了證書(shū)，就可以放心地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保。

韓長(zhǎng)賦強(qiáng)調(diào)，確權(quán)登記頒證工作為將要開(kāi)展的新一輪延包打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》明確要求，在延包工作中要以這一次承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)。根據(jù)《意見(jiàn)》，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書(shū)，在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換。證書(shū)記載的承包期限，到延包時(shí)再做統(tǒng)一變更。

在土地問(wèn)題上要有足夠的歷史耐心，尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民

近些年，隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)，進(jìn)城農(nóng)民的承包地如何處置，一直都是熱點(diǎn)問(wèn)題。韓長(zhǎng)賦介紹，全國(guó)現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民大約有2.88億，其中舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬(wàn)戶(hù)。有的村房子閑著，存在“空心村”的現(xiàn)象。舉家進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)越來(lái)越多，這種現(xiàn)象越來(lái)越普遍。

韓長(zhǎng)賦表示，進(jìn)城農(nóng)戶(hù)的承包地怎么處置，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定?？偟膩?lái)講，在土地問(wèn)題上要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農(nóng)民的承包地，要尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇，而不是代替農(nóng)民選擇。這次出臺(tái)的《意見(jiàn)》明確提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件。對(duì)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民，一方面可以引導(dǎo)他們?cè)谝婪ā⒆栽?、有償?shù)脑瓌t下，將承包地轉(zhuǎn)讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)或者通過(guò)代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)長(zhǎng)期棄耕拋荒承包地的，《意見(jiàn)》也有明確的政策，發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正，不能長(zhǎng)期撂荒。

韓長(zhǎng)賦強(qiáng)調(diào)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)是否放棄承包地，要尊重農(nóng)民的意愿，可以示范和引導(dǎo)，但不能搞強(qiáng)迫命令。

二輪承包以來(lái)，由于人口增減和自然災(zāi)害等一系列原因，一些農(nóng)戶(hù)存在無(wú)地或者少地的狀況，他們的權(quán)益該如何保障？韓長(zhǎng)賦表示，二輪承包以來(lái)，因?yàn)槌邪r(nóng)戶(hù)家庭人口變動(dòng)等原因，一些承包農(nóng)戶(hù)之間占有的耕地不均，這是客觀情況。也有的農(nóng)戶(hù)二輪承包時(shí)舉家進(jìn)城打工，主動(dòng)提出放棄參加第二輪承包，因此出現(xiàn)了少地或者無(wú)地的現(xiàn)象。保障這些農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)益，也是落實(shí)長(zhǎng)久不變政策需要解決的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)這個(gè)問(wèn)題高度重視，通過(guò)各地進(jìn)行的初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，大體上這部分農(nóng)戶(hù)占總農(nóng)戶(hù)的1%。《意見(jiàn)》對(duì)此作出明確規(guī)定，第二輪承包到期后，應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿以后由農(nóng)戶(hù)繼續(xù)承包，有自然災(zāi)害損毀等特殊情形時(shí)，可依據(jù)大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，按照法定程序可以在個(gè)別農(nóng)戶(hù)間作適當(dāng)調(diào)整，但是要依法依規(guī)、從嚴(yán)掌握。

韓長(zhǎng)賦指出，作這樣的規(guī)定，主要是考慮要保持承包關(guān)系的穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)益和保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵是有穩(wěn)定預(yù)期，農(nóng)民有了長(zhǎng)期穩(wěn)定自主經(jīng)營(yíng)的土地，才能有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)營(yíng)打算，才能放心地在土地上謀發(fā)展、增加投入、改善生產(chǎn)條件，提高土地質(zhì)量。如果承包地不斷調(diào)來(lái)調(diào)去，一個(gè)農(nóng)戶(hù)今年種這塊地，明年種那塊地，就難以愛(ài)惜土地、養(yǎng)護(hù)土地，甚至可能出現(xiàn)掠奪性地利用土地，這樣農(nóng)業(yè)就難以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

如何保障無(wú)地少地農(nóng)戶(hù)的基本生活，各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過(guò)集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、新開(kāi)墾的耕地以及原承包戶(hù)依法自愿交回的耕地，也有承包農(nóng)戶(hù)消亡了，集體依法收回的耕地，通過(guò)這些耕地來(lái)解決。另一方面，可以幫助無(wú)地少地的農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)耕種土地，也可以流轉(zhuǎn)其他進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。此外，還要在地外做文章，幫助無(wú)地少地的農(nóng)戶(hù)提高就業(yè)技能、提升就業(yè)服務(wù)、廣辟就業(yè)門(mén)路。一方面鼓勵(lì)農(nóng)民工外出進(jìn)城打工，另一方面鼓勵(lì)他們發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，擴(kuò)大就業(yè)增收的門(mén)路。對(duì)于確實(shí)生活無(wú)著落有實(shí)際困難的，可以通過(guò)提供基本社會(huì)保障來(lái)解決。

穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長(zhǎng)久的穩(wěn)定

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，而《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，這兩者之間是否矛盾？就記者提出的這一問(wèn)題，韓長(zhǎng)賦指出，這兩者并不矛盾。2016年中央印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，在農(nóng)村實(shí)行土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。這個(gè)制度安排，有兩點(diǎn)特別重要：第一，它是家庭承包制度基礎(chǔ)上的完善和發(fā)展，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出來(lái)，可以流轉(zhuǎn)，實(shí)行“三權(quán)分置”。第二，這個(gè)制度安排順應(yīng)了許多農(nóng)民進(jìn)城打工以后，想保留承包權(quán)，但又不想或者是不方便經(jīng)營(yíng)土地，就想流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿望。同時(shí)，也滿足了一些種田能手、種糧大戶(hù)以及一些新型經(jīng)營(yíng)主體，包括家庭農(nóng)場(chǎng)想多種地的需求。

韓長(zhǎng)賦介紹，到2018年底，全國(guó)有5.39億畝耕地在不同主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)方式有多種，時(shí)間有長(zhǎng)短?！叭龣?quán)分置”的制度安排，實(shí)際上是順應(yīng)了城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要使用機(jī)械，也需要適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要流轉(zhuǎn)起來(lái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為生產(chǎn)要素，也應(yīng)該更有效地配置。但流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)土地，是承包農(nóng)戶(hù)自己的愿望，由自己選擇和決定，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)了，還必須搞農(nóng)業(yè)，不能從事非農(nóng)建設(shè)，這都是法律規(guī)定的。在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)起來(lái)，激發(fā)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度活力，實(shí)際上也是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善。

韓長(zhǎng)賦強(qiáng)調(diào)，這次發(fā)布的《意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了“兩不變，一穩(wěn)定”，既可以進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，使農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地，也能讓新型經(jīng)營(yíng)主體有穩(wěn)定的預(yù)期，能夠放心地流入土地，加大農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。可以說(shuō)，穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長(zhǎng)久的穩(wěn)定。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定了，才能確?！叭龣?quán)分置”得以確立，并且穩(wěn)步實(shí)施。如果承包權(quán)變來(lái)變?nèi)?，?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就沒(méi)有了基礎(chǔ)。只有實(shí)行“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地才能夠得到充分有效的利用，承包關(guān)系才能保持長(zhǎng)久穩(wěn)定，農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)才能更好地實(shí)現(xiàn)。

值得關(guān)注的是，按照農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)土地承包的剩余期限。目前二輪承包即將到期，是否會(huì)影響新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的積極性？對(duì)此，吳宏耀表示，《意見(jiàn)》規(guī)定了延包的原則和辦法，這次二輪土地承包到期以后要延包，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系，讓絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有的承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。這一方面給承包戶(hù)一顆“定心丸”，同時(shí)給土地的受讓方，也就是新型經(jīng)營(yíng)主體也吃下了“定心丸”，到期以后農(nóng)戶(hù)可以延包，經(jīng)營(yíng)主體可以再續(xù)訂合同，繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地。此外，新修訂的土地承包法也給出了相應(yīng)保障。法律規(guī)定，經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)投資部分獲得合理補(bǔ)償。按照法律規(guī)定，投資主體對(duì)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投資，可按照合同約定獲得合理補(bǔ)償。所以，在尊重農(nóng)民意愿并進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，新型經(jīng)營(yíng)主體在流轉(zhuǎn)土地時(shí)，可以通過(guò)合同約定等方式協(xié)商確定二輪到期后繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的具體條款。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體在合同中都約定，承包到期后，在政策允許的情況下，繼續(xù)由新型經(jīng)營(yíng)主體，也就是原來(lái)的主體經(jīng)營(yíng)，較好地解決了這方面的問(wèn)題。