師范生公費教育政策文本分析及政策建議

房玲玲 楊穎秀

我國歷來有尊師重教的傳統(tǒng)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央更是重視教師隊伍建設(shè)工作。中華人民共和國成立以后，在很長一段時間內(nèi)，我國對于師范類學(xué)生都采取免費教育政策，這在客觀上促進了我國教師隊伍建設(shè)的快速發(fā)展，顯示了國家對于教師隊伍建設(shè)的重視。20世紀(jì)90年代，隨著我國高等教育改革的深入推進，師范類學(xué)生培養(yǎng)費用開始由個人和國家共同承擔(dān)。2007年，我國在6所部屬師范大學(xué)試行免費師范教育，(1)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5515.htm。政策實施以來，從總體上完成了我國對于教師資源配置格局的變革，在一定程度上為基層義務(wù)教育學(xué)校輸送了一大批優(yōu)質(zhì)教師資源，取得了積極效果。2018年，面對新形勢對于教師隊伍建設(shè)提出的新要求，國家對政策進行了較大規(guī)模的調(diào)整，將師范生免費教育政策更改為師范生公費教育政策，政策體系進一步系統(tǒng)化，師范生公費教育政策體系初步形成。對師范生公費教育政策進行文本分析，是從一個新的視角對師范生公費教育政策的全面回顧與審視，可以厘清其政策的發(fā)展脈絡(luò)及效力，剝離政策目標(biāo)及內(nèi)容，對于我們更好地進行公費師范生培養(yǎng)具有重要意義。

一、師范生公費教育政策文本分析框架與文本來源

政策文本分析是政策文本閱讀者使用一定方法發(fā)掘文本內(nèi)容、探尋其內(nèi)在價值的過程，是將固態(tài)文本理論化的一個過程。對師范生公費教育政策進行文本分析，首先需要確定其分析框架及文本來源。

(一)政策文本分析框架

一般來說，政策文本包括文件名稱、文號、發(fā)布主體、發(fā)布時間、具體內(nèi)容等要素。根據(jù)師范生公費教育政策的基本特點，本文從兩個維度對政策進行文本分析，即文本形式分析和文本實質(zhì)分析，著重分析文本形式特征和實質(zhì)特征。(2)涂端午：《教育政策文本分析及其應(yīng)用》，《復(fù)旦教育論壇》2009年第5期，第22-27頁。

文本形式分析是基于政策文本外在表現(xiàn)形式的一種分析，本文對政策文本形式特征的分析以政策頒布時間、政策效力和政策體例作為錨點。對于政策頒布時間主要通過政策文本頒布的時間分布情況分析政策的變遷歷程，政策效力主要通過政策制定主體分析政策的效力，政策體例主要通過對政策名稱的分析來看政策的名稱特征。

文本實質(zhì)分析是對于政策文本內(nèi)容的進一步深入分析，本文對于政策文本實質(zhì)特征的分析以政策目標(biāo)和政策內(nèi)容作為錨點。政策目標(biāo)主要通過各政策文本中對于政策目標(biāo)的描述情況分析政策總體目標(biāo)，政策內(nèi)容主要通過相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析政策文本確定的規(guī)則。

(二)政策文本來源

師范生公費教育政策是由多個政策文本綜合而成的政策群，由于與原有政策在內(nèi)容上具有延續(xù)性，我們將原有的師范生免費教育政策內(nèi)容視作師范生公費教育政策的一個有機組成部分。通過收集發(fā)現(xiàn)，師范生公費教育相關(guān)政策的總體數(shù)量有限，與其他教育政策相比，總量還不是十分充足，但也展現(xiàn)了政策的完整體系。文中列出的主要政策文本有14項，主要通過在中央人民政府網(wǎng)站和教育部網(wǎng)站的查詢所得(詳見表1所示)。一些文件較為微觀，沒有被列入其中，如一些具體年份的具體工作安排的通知等。

表1 師范生公費教育政策主要政策列表

續(xù)表1 師范生公費教育政策主要政策列表

二、師范生公費教育政策文本的形式分析

政策文本的形式分析是對于政策的總體梳理，目的在于從總體上感知政策的演進歷程，了解政策制定的層級。對于師范生公費教育政策文本的形式分析以政策頒布時間、政策效力和政策體例為錨點進行分析。

(一)政策頒布時間分析

從政策頒布時間分布來看，師范生公費教育政策從2007年頒布到2018年發(fā)生了重大變革，歷經(jīng)12年時間，政策出臺時間有鮮明的時間特點。2007年為政策出臺之年，這一年陸續(xù)頒布了四項政策，對師范生免費教育工作的各方面進行了安排和部署，基本確定了師范生免費教育政策的總體框架和具體要求。2011年為首屆免費師范生畢業(yè)的時間節(jié)點，因此自2010年到2011年，陸續(xù)出臺了四項政策，是對2007年相關(guān)政策的進一步完善，并對就業(yè)、免試攻讀教育碩士等相關(guān)領(lǐng)域的具體工作做出了部署和安排。經(jīng)過一輪的政策執(zhí)行，國家于2012年出臺了進一步完善政策的意見。(3)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于完善和推進師范生免費教育意見的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101954.htm。此后，政策經(jīng)過一段時間的平穩(wěn)運行，2018年，國家又陸續(xù)出臺了若干政策，對師范生免費教育政策進行了重大變革，由免費師范生變?yōu)楣M師范生，更突出了師范生免費教育的國家性，適應(yīng)了新的時代要求。(4)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。

通過梳理發(fā)現(xiàn)，2007年作為政策元年開啟了公費師范生培養(yǎng)的大幕，在政策實施過程中，政策內(nèi)容不斷完善，政策制定主體根據(jù)政策執(zhí)行情況的反饋在不同時間節(jié)點對政策內(nèi)容進行了適當(dāng)調(diào)整，在一定程度上保證了政策的有效實施。2018年新政策的出臺將師范生公費教育政策帶入了新紀(jì)元，開啟了新的政策歷程，這些時間節(jié)點與我國教師資源配置的總體布局密切相關(guān)。

(二)政策效力分析

對于政策效力的分析主要是通過對政策頒布主體的考察得出的，不同的政策頒布主體對于政策效力影響較大，較高位階的政策頒布主體有助于政策的推行，政策實施效果較好，反之，政策實施則會受到較多阻礙。從師范生公費教育政策頒布的主體來看，有1份文件是以中共中央和國務(wù)院為主體聯(lián)合發(fā)布的，政策層級最高；有1份文件是以國務(wù)院為主體發(fā)布的，政策層級較高。2件文件都提到了師范生公費教育，并提出了具體的指導(dǎo)性意見，但相對籠統(tǒng)。有3份文件是以國務(wù)院辦公廳作為主體發(fā)布的，這3份文件是師范生公費教育在不同階段的標(biāo)志性文件，政策發(fā)布主體層級相對較高，具有一定的權(quán)威性，有助于政策推行。其他政策中，有6份由教育部發(fā)布，這6份文件對于公費師范生招生、培養(yǎng)、就業(yè)、繼續(xù)教育等問題進行了細(xì)致的規(guī)定，是對師范生公費教育政策具體實施的細(xì)化，但政策主體層級較低，僅由教育部單一部門發(fā)出，政策效力有限。另有3份文件是由教育部聯(lián)合人力資源和社會保障部等其他部委共同發(fā)布的，內(nèi)容涉及領(lǐng)域僅憑教育部單一部門無法解決，這也說明了師范生公費教育政策所要解決的問題的復(fù)雜性。具體情況如表2所示：

表2 師范生免費教育政策發(fā)布主體情況

從表2來看，師范生公費教育政策制定主體相對廣泛，除由教育部單獨制定政策外，多數(shù)政策以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布，或由教育部聯(lián)合其他部委共同頒布，這是因為師范生公費教育政策涉及多個部門，需要多部門共同協(xié)作才能有效完成。國務(wù)院作為我國最高行政機關(guān)，在其中起到協(xié)調(diào)作用。

(三)政策體例分析

對于政策體例的分析主要是通過對政策名稱的分析得出的。從師范生公費教育政策的體例來看，政策名稱的使用不是十分規(guī)范，總體以“通知”和“意見”為主，不同層次的政策沒有明確進行區(qū)分，標(biāo)準(zhǔn)并不明確。師范生公費教育政策的體例與我國公共政策體例有相似之處，即在體例上具有“同構(gòu)性”。由于政策主體多樣，導(dǎo)致了政策體例不明晰，在政策執(zhí)行過程中也會導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢。

三、師范生公費教育政策文本的實質(zhì)分析

政策文本的實質(zhì)分析是通過對政策文本的分析尋找政策內(nèi)容表述的內(nèi)在關(guān)系，進而梳理出政策的價值傾向性及行為規(guī)定性。對于師范生公費教育政策文本的實質(zhì)分析主要以政策目標(biāo)和政策內(nèi)容為錨點進行分析。

(一)政策目標(biāo)分析

政策目標(biāo)是政策實施的終極目的，是政策執(zhí)行的參照系，是針對政策問題提出的希望通過政策實施能夠達到的效果。筆者在對全部政策文本進行分析后發(fā)現(xiàn)，對于師范生公費教育政策目標(biāo)的界定主要集中在2007年、2010年、2012年和2018年的幾份文件上，政策中對于政策目標(biāo)的表述雖然趨同但又表現(xiàn)出一些變化。

在2007年出臺的文件中開篇就明確指出了實施師范生公費教育的目的?？傮w來看，政策所宣示的政策目標(biāo)是分層次的、針對現(xiàn)實問題的，即培養(yǎng)優(yōu)秀教師、提倡教育家辦學(xué)、提升教師社會地位。(5)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5515.htm。這一政策目標(biāo)可以從兩個層面理解：一是通過由部屬師范大學(xué)帶頭實行公費師范生的培養(yǎng)，彰顯了示范性，體現(xiàn)了國家意志，也向社會宣示了國家培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)教師的決心?？梢栽诳陀^上使社會各界更重視教師職業(yè)、更尊重教師工作，形成示范效應(yīng)，進而推動教育成為全社會最受尊重的事業(yè)。師范生公費教育政策就是希望通過由國家最優(yōu)秀的師范大學(xué)培養(yǎng)和由國家實施公費教育兩個方面來突出對于教師培養(yǎng)的重視。二是通過國家層次的公費師范生培養(yǎng)，以其為開端培養(yǎng)大批高素質(zhì)、懂教育、有能力的優(yōu)秀人才，扎根教育事業(yè)，最終使其成長為教育家、成為教育事業(yè)發(fā)展的中流砥柱，進而改變我國教師資源配置過程中存在的優(yōu)質(zhì)資源聚積的問題，達到市場式資源配置方式與命令式資源配置方式的平衡。(6)[美]丹尼爾·雷恩：《西方管理思想史》，孫健敏、黃小勇、李原譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第6頁。這也意味著政策內(nèi)容需要為保證優(yōu)秀青年成為終身教育者提供支持。

新時代，我國對于新時期教師隊伍建設(shè)發(fā)展提出了新的要求。2018年文件將教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育改為教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育，(7)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。政策名稱發(fā)生了變化，政策要求與內(nèi)涵也發(fā)生了相應(yīng)變化。與2007年的政策相比，新政策目標(biāo)有一些變化：一是進一步明確了吸引優(yōu)秀人才從教的政策要求。首次提出要吸引優(yōu)秀人才從教，更突顯了師范生免費教育政策的導(dǎo)向性，即通過相關(guān)的措施，促使更多人愿意做教師，能夠做教師。吸引優(yōu)秀人才從教需要從各方面予以改變，師范生公費教育政策從教師來源和教師未來職業(yè)發(fā)展等方面對其予以了保障，這是國家層面對教師隊伍建設(shè)的一種宣示。二是提出了培養(yǎng)“四有”好教師的目標(biāo)要求。新的師范生公費教育政策對我們要培養(yǎng)什么樣的公費師范生提出了具體要求，即習(xí)近平總書記提出的“四有”好教師。這是對于公費師范生培養(yǎng)的更為具體的要求，從師德、學(xué)識、專業(yè)素養(yǎng)等方面對于優(yōu)秀教師的培養(yǎng)提出了導(dǎo)向性要求，對公費師范生培養(yǎng)目標(biāo)的規(guī)定更具體、明確，可操作性更強。三是進一步形成了尊師重教的濃厚氛圍。2007年政策就提出要進一步形成尊師重教的濃厚的社會氛圍，與2018年政策的表述是一致的，這也表明這一問題還沒有得到徹底解決，還需要不斷努力，通過國家行動力推動對這一問題的解決。

(二)政策內(nèi)容分析

師范生公費教育政策從內(nèi)容上來看，總體包括公費師范生的錄取、培養(yǎng)、就業(yè)、后續(xù)發(fā)展等方面的內(nèi)容，并通過明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系對各主體的權(quán)利義務(wù)做出了規(guī)定。

1.公費師范生享有的權(quán)利

權(quán)利義務(wù)關(guān)系是師范生公費教育政策內(nèi)容的核心。師范生公費教育政策作為國家在教師資源配置過程中的一種政策工具，其自身必然要通過對公費師范生的賦權(quán)以達成政策目標(biāo)。師范生公費教育政策中給予公費師范生的權(quán)利有如下幾個方面：

第一，免除學(xué)生培養(yǎng)期間的相關(guān)費用。師范生公費教育政策之所以叫公費教育最重要的一個原因即在于政策規(guī)定在師范生培養(yǎng)過程中免除相關(guān)費用。2007年政策首先對此進行了確定。分析相關(guān)政策內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)師范生公費教育政策在誘因與犧牲的關(guān)系上，將經(jīng)濟支持作為主要誘因，這是最基本的也是最現(xiàn)實的權(quán)利宣示。從政策內(nèi)容來看，政策在實際調(diào)整過程中內(nèi)容也不斷豐富。2018年政策在2007年政策的基礎(chǔ)上進行了進一步的改進和完善：一是明確了中央政府在相關(guān)費用承擔(dān)方面的責(zé)任，并明確了中央財政負(fù)責(zé)費用的內(nèi)容。二是明確了對公費師范生生活補助實施動態(tài)調(diào)整。由原有的固定的助學(xué)金制度，變?yōu)楦鶕?jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況實行動態(tài)的生活補助調(diào)整機制，(8)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。這樣更符合實事求是的精神，能夠更好地展現(xiàn)政策自身的適應(yīng)性。但是，單純以此作為吸引學(xué)生報考免費師范生的條件，顯然還不充分，經(jīng)濟上的短缺固然在一定程度上限制著學(xué)生求學(xué)的夢想，但是在很大程度上，顯然并不是決定性因素。因此，政策在經(jīng)濟方面所提供的誘因更大程度上是一種象征意義。

第二，保障學(xué)生有效就業(yè)。完善的就業(yè)保障制度是師范生公費教育政策相關(guān)內(nèi)容中，對于公費師范生最具吸引力的內(nèi)容。這部分內(nèi)容在2007年政策中表現(xiàn)得最為明確。分析政策內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，確保公費師范生能夠有崗有編，按時有序就業(yè)是政策確保要實現(xiàn)的內(nèi)容，也是政策的核心內(nèi)容。相關(guān)政策從幾個方面確保了公費師范生的有效就業(yè)：一是將公費師范生就業(yè)工作由省級政府統(tǒng)籌。這一政策設(shè)計以較高行政層級統(tǒng)籌公費師范生就業(yè)工作，可以保障公費師范生就業(yè)工作有序進行。二是明確了對公費師范生進行專項招聘和雙向選擇并行的機制。專項招聘保證了崗位提供的專業(yè)性和集中性，可以避免無關(guān)崗位的干擾，使公費師范生就業(yè)選擇更具明確性，雙向選擇的實行則既保證了公費師范生自身權(quán)益的最大化，也能夠確保各用人單位可以更好地匹配需求，使公費師范生和相關(guān)崗位都能最大限度地實現(xiàn)需求。三是切實為每一位畢業(yè)生安排落實任教學(xué)校。政策設(shè)計有層次、有梯度地為公費師范生就業(yè)提供了可選擇性。這既保證了公費師范生在一定范圍內(nèi)有自由擇業(yè)的權(quán)利，又確保了每位公費師范生都能夠獲得就業(yè)崗位。四是采取措施確保了公費師范生就業(yè)時有崗有編。對于公費師范生來說，有工作不等于有崗位和有編制，政策要求各級地方政府要采取措施保證公費師范生在就業(yè)時有崗有編。從政策內(nèi)容來看，政策對此做出了明確規(guī)定，并在不同的政策內(nèi)容中予以強化，特別是2018年政策對此進行了進一步的確認(rèn)。(9)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。

第三，為學(xué)生提供免試攻讀非全日制教育碩士的機會。政策進一步考慮了公費師范生職后發(fā)展的問題，在政策設(shè)計上為公費師范生提供了深造的平臺和機會。2007年政策規(guī)定，公費師范畢業(yè)生經(jīng)考核符合要求的，可錄取為教育碩士專業(yè)學(xué)位研究生。(10)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5515.htm。這從政策層面規(guī)定了公費師范生可以在畢業(yè)后免試進行進一步的深造，為其職后的進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這種深造是基于公費師范生自愿基礎(chǔ)上的，是公費師范生可以根據(jù)自身發(fā)展需求和實際需要做出的選擇，充分尊重了公費師范生的專業(yè)發(fā)展權(quán)利和自由選擇權(quán)利。2010年、2018年，國家又先后下發(fā)文件對此予以明確。

2.公費師范生的義務(wù)

師范生公費教育政策在給予公費師范生充分權(quán)利的基礎(chǔ)上，必然要對其應(yīng)履行的義務(wù)進行規(guī)約。師范生公費教育政策對公費師范生應(yīng)履行的義務(wù)進行了如下規(guī)定：

第一，完成約定服務(wù)期的義務(wù)。公費師范生應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)是與其享有的權(quán)利相對應(yīng)的，也是政策目標(biāo)的直接展現(xiàn)。對于公費師范生應(yīng)履行的義務(wù)的約定主要圍繞政策所要達成的目標(biāo)來進行設(shè)計。師范生公費教育政策出臺的直接目的是解決中小學(xué)教師師資短缺的問題，特別是解決一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師資源短缺的問題，并希望由此提升教師的社會地位，帶來輻射效應(yīng)。因此，在2007年的師范生公費教育政策中，約定公費師范生畢業(yè)后，需要“承諾畢業(yè)后從事中小學(xué)教育十年以上”，并且“到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的免費師范畢業(yè)生，應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)二年”。(11)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5515.htm。以此對公費師范生畢業(yè)以后的服務(wù)期限做了明確規(guī)定，這一約定在公費師范生簽署《免費師范生協(xié)議》時也予以明確，并作為公費師范生必須履行的一種義務(wù)固定下來。此后，政策在內(nèi)容上對于這一義務(wù)做了進一步細(xì)化，并根據(jù)各方意見做出了一定的修改。2018年的政策對這一規(guī)定進行了調(diào)整，將服務(wù)期限調(diào)整為六年，將到農(nóng)村中小學(xué)服務(wù)時間調(diào)整為一年。(12)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。政策的調(diào)整順應(yīng)了社會各界的呼聲，也為公費師范生營造了更大發(fā)展空間,進一步使其煥發(fā)政策的“生命力”。(13)《“師范生免費教育政策”調(diào)整為“師范生公費教育政策”》，http://www.xinhuanet.com//2018-08/10/c_1123253793.htm。

第二，到中小學(xué)任教的義務(wù)。到中小學(xué)任教是師范生公費教育政策的根本任務(wù)。政策對公費師范生的就業(yè)去向做了兩個基本限定，這些規(guī)定在2007年政策和2018年政策中均作了明確。一是公費師范生畢業(yè)后要回到生源所在省份任教，這一規(guī)定明確了公費師范生畢業(yè)后要服務(wù)的區(qū)域范圍，即生源所在省份。這一規(guī)定與師范生公費教育政策初衷一致，即公費師范生是為解決當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)教師資源短缺的一個重要舉措。2018年政策明確，教育部根據(jù)各地中小學(xué)教師隊伍建設(shè)實際需要和部屬師范大學(xué)培養(yǎng)能力，統(tǒng)籌制定每年公費師范生招生計劃，確定分專業(yè)招生數(shù)量，確保招生培養(yǎng)與教師崗位需求有效銜接。(14)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。二是要回到生源所在省份的中小學(xué)任教，也就是說公費師范生主體是服務(wù)本省基礎(chǔ)教育的。2018年政策進一步明確，公費師范生畢業(yè)后一般回生源所在省份中小學(xué)任教。(15)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。這一約定與之前服務(wù)期的約定共同構(gòu)成了對于公費師范生履約義務(wù)的規(guī)定。此后的一系列文件也對此進行了明確。公費師范生到中小學(xué)任教是其培養(yǎng)性質(zhì)決定的。

3．公費師范生培養(yǎng)主體的義務(wù)

師范生公費教育政策除了涉及公費師范生外，還涉及多元主體。其中，與公費師范生息息相關(guān)，并對師范生公費教育政策能否有效落實起到重要作用的是公費師范生培養(yǎng)的主體，即6所部屬師范大學(xué)。6所部屬師范大學(xué)是我國教師教育的最高水平，由其承擔(dān)公費師范生的培養(yǎng)工作，表明了國家對于公費師范生培養(yǎng)的重視，其作為公費師范生培養(yǎng)的主體，也必須切實履行相應(yīng)義務(wù)。2007年政策規(guī)定，部屬師范大學(xué)要圍繞培養(yǎng)優(yōu)秀教師和教育家的目標(biāo)，大力推進教師教育改革，在制訂培養(yǎng)方案、安排授課教師、加強師德教育、強化實踐環(huán)節(jié)等方面，確保公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量。(16)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5515.htm。2018年政策也指出，部屬師范大學(xué)要與地方構(gòu)建共同培養(yǎng)公費師范生的機制，推進部屬師范大學(xué)統(tǒng)籌各類資源，建設(shè)國家教師教育基地，探索優(yōu)秀教師培養(yǎng)新模式，提高公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量。(17)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/10/content_5313045.htm。這些都對公費師范生培養(yǎng)過程中部屬師范大學(xué)的義務(wù)進行了明確。雖然政策明確了部屬師范大學(xué)在公費師范生培養(yǎng)過程中應(yīng)履行的義務(wù)，但從政策內(nèi)容來看，這一部分的內(nèi)容較為模糊，提到部屬師范大學(xué)的義務(wù)時，使用的政策語言多為倡導(dǎo)、建議式的，如：“應(yīng)當(dāng)”“可以”等，缺乏明確性與規(guī)定性，這將導(dǎo)致部屬師范大學(xué)在進行公費師范生培養(yǎng)時責(zé)任不清。

四、推進公費師范生培養(yǎng)的政策建議

通過上述文本分析可以發(fā)現(xiàn)，我國師范生公費教育政策經(jīng)過十余年的發(fā)展已經(jīng)日趨成熟，形成了自身的完整體系。這一政策明確了公費師范生培養(yǎng)的具體要求及公費師范生培養(yǎng)過程中公費師范生及相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對于優(yōu)質(zhì)教師隊伍培育初步形成了有效機制。從政策自身來看，其在不同階段所表現(xiàn)出來的特點契合了不同歷史階段我國對于教師資源的需求，順應(yīng)了時代的變遷，是政策現(xiàn)實性的一種表現(xiàn)。師范生公費教育政策雖然已經(jīng)相對成熟，但從整體看，其更多是宏觀的制度規(guī)約，在政策發(fā)展過程中還存在一定的滯后性問題，對于一些政策實施過程中可能出現(xiàn)的問題預(yù)期不足，導(dǎo)致政策存在一定風(fēng)險。特別是對于如何進行公費師范生培養(yǎng)的規(guī)定還不明確，使得公費師范生的培養(yǎng)質(zhì)量存在不確定性。通過政策文本分析也發(fā)現(xiàn)，政策實施范圍、政策主體等也存在一定問題，還需要進一步完善，具體建議如下：

(一)進一步完善師范生公費教育政策

任何政策都需要在實施過程中不斷完善，師范生公費教育政策必須不斷根據(jù)實施狀況予以完善，以適應(yīng)現(xiàn)實需求。通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，我國師范生公費教育政策雖然已經(jīng)初步形成了相對完備的政策體系，但政策內(nèi)容還不細(xì)致，政策語言較為粗糙，且政策內(nèi)容多數(shù)還停留在公費師范生權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，對于公費師范生如何培養(yǎng)還著墨不多。這使得政策體系構(gòu)建還存在諸多不足，政策執(zhí)行會受到一定影響。此外，我國已經(jīng)進入新的歷史發(fā)展階段，對于新時期教師隊伍建設(shè)提出了新的要求，師范生公費教育政策應(yīng)有效回應(yīng)，積極踐行。一方面，需要不斷完善政策體系，使政策內(nèi)容更符合新時代我國教師隊伍建設(shè)的現(xiàn)實需求，以更好地服務(wù)公費師范生的培養(yǎng)需要。政策制定者需要在對政策實施狀況進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，傾聽各方面的意見和建議，特別是公費師范生和基層基礎(chǔ)教育學(xué)校的意見和建議，合理完善政策內(nèi)容，確保各方權(quán)利義務(wù)更為明確，使進出機制更為通暢。特別需要注意的是，師范生公費教育政策應(yīng)當(dāng)保持政策的延續(xù)性，確保過去政策與當(dāng)前政策、當(dāng)前政策與未來政策之間的有效銜接。另一方面，要進一步完善相關(guān)體制機制，使政策實施具有良好的政策環(huán)境和有效的實施途徑，使公費師范生的選拔、培養(yǎng)、退出、就業(yè)等更為有序、有效。教育主管部門應(yīng)根據(jù)實際盡快制定、出臺政策實施細(xì)則，明確公費師范生培養(yǎng)過程中的典型性、代表性問題，使政策更具可操作性。應(yīng)進一步加大對于違約行為的懲罰力度，確保政策實施的有效性。此外，應(yīng)不斷提升政策層級，使政策效能最大化。師范生公費教育政策是國家行為，體現(xiàn)國家意志，應(yīng)注意提升政策階位，以更大限度地體現(xiàn)國家意志。

(二)進一步擴大師范生公費教育政策實施范圍

公費師范生現(xiàn)在已經(jīng)成為基層基礎(chǔ)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源的重要來源，對于促進基層基礎(chǔ)教育教師隊伍專業(yè)化發(fā)展發(fā)揮著重要作用。但從政策內(nèi)容來看，師范生公費教育政策的實施范圍仍局限在6所部屬師范大學(xué)，更多、更好的教師資源還未得到有效利用。國家應(yīng)進一步擴大師范生公費教育政策實施范圍，指導(dǎo)各地出臺或進一步完善本地師范生公費教育政策，實現(xiàn)國家公費師范生教育政策與地方公費師范生教育政策的接軌，并根據(jù)各地實際情況有針對性地對部分邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)實施師范生公費教育政策予以經(jīng)費支持，確保師范生公費教育政策的效果能夠更好彰顯。進一步擴大政策實施范圍需要有效考慮政策效能，確保政策不成為“空”對“空”的政策。在這一過程中，應(yīng)確保國家層面的公費師范生和地方層面的公費師范生享受同等待遇，共同發(fā)揮作用，帶動教師隊伍建設(shè)的優(yōu)質(zhì)化，促進當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育的有效發(fā)展。政策制定時應(yīng)對這一問題予以統(tǒng)籌考慮，而避免出現(xiàn)國家層面的公費師范生和地方層面的公費師范生競爭的狀況。

(三)進一步加強公費師范生培養(yǎng)體系的構(gòu)建

從政策分析來看，師范生公費教育政策雖然對公費師范生培養(yǎng)過程中各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做了較為明確的規(guī)定，但這僅是從規(guī)約層面做出的界定，也僅明確了各自主體的權(quán)利義務(wù)范圍，對于公費師范生到底如何培養(yǎng)卻著墨較少。這可能會導(dǎo)致政策實施重形式輕實質(zhì)，不能保證公費師范生培養(yǎng)的質(zhì)量。公費師范生培養(yǎng)體現(xiàn)國家意志，對于公費師范生的培養(yǎng)應(yīng)該確保高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，真正培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)教師資源。師范生公費教育政策體系還需在細(xì)化公費師范生培養(yǎng)方式、構(gòu)筑公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上下功夫。國家應(yīng)進一步加大對于公費師范生培養(yǎng)指導(dǎo)的力度，盡快形成統(tǒng)一但有區(qū)別、宏觀卻具有指導(dǎo)性的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各培養(yǎng)高校的培養(yǎng)工作。應(yīng)盡快制定公費師范生培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，使公費師范生培養(yǎng)制度化、體系化、標(biāo)準(zhǔn)化，使公費師范生培養(yǎng)有章可循。同時，應(yīng)加快建立公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)控體系，通過定期、不定期的抽查，對公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量進行監(jiān)控。

五、結(jié)語

優(yōu)質(zhì)教師資源的有效配置是當(dāng)前我國實現(xiàn)“公平而有質(zhì)量”的教育的重要途徑。師范生公費教育政策幾經(jīng)變遷，已經(jīng)成為我國教師資源培育、配置領(lǐng)域的重要制度，對于促進優(yōu)質(zhì)教師資源的有效配置發(fā)揮了重要作用。值得注意的是，師范生公費教育政策雖然已經(jīng)運行十余年，并不斷予以完善，但在實施過程中仍然存在一些問題，這些問題的存在在一定程度上削弱了政策自身的效能。從優(yōu)質(zhì)教師資源配置和吸引優(yōu)秀青年從教的角度看，如何使政策自身的效能發(fā)揮到最大，是我們必須認(rèn)真思考的問題。師范生公費教育政策的有效實施既需要政策自身的不斷完善，也需要良好的政策實施環(huán)境，需要各主體在各自權(quán)利基礎(chǔ)之上，積極主動地履行各自的義務(wù)，創(chuàng)造性地將公費師范生培養(yǎng)作為一項長期工作進行持續(xù)推進。一方面，我們必須對政策內(nèi)容進一步予以細(xì)化，通過制度規(guī)范多元主體的行為，保證政策的有效實施。另一方面，我們也必須創(chuàng)設(shè)良好的政策執(zhí)行環(huán)境，使政策實施具備良好的外部環(huán)境，形成多元主體合力，共同推進政策的有效實施。從現(xiàn)實來看，師范生公費教育政策作為一種示范性政策，其政策價值已經(jīng)被社會各界所接受，公費師范生培養(yǎng)作為一種范式正在被越來越多的地方接受，并逐漸制度化和規(guī)范化。在此過程中，如何更好地明確公費師范生培養(yǎng)過程中多元主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如何更好地激發(fā)公費師范生“下得去、教得好、留得住”應(yīng)該成為我們更為關(guān)注并不斷深入研究的問題，以求師范生公費教育政策取得更好的效果。