行政拘留執(zhí)行年齡降低之省思

陳姿君

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、問(wèn)題的緣起與展開(kāi)

2017年1月16日，公安部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法（修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)稿”），就不執(zhí)行行政拘留的情形作出修改。其中第21條第1款由原來(lái)的“已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理，不執(zhí)行行政拘留處罰”修訂為“已滿十四周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的，不執(zhí)行行政拘留處罰”。十四周歲到十六周歲的未成年人若多次違反治安管理處罰法由“不執(zhí)行行政拘留”修改為“執(zhí)行行政拘留”。此條款出臺(tái)后引起一些刑法學(xué)者的關(guān)注，行政法學(xué)界鮮有評(píng)價(jià)。行政拘留是行政處罰中人身自由罰的一種，是性質(zhì)最嚴(yán)厲的一類行政處罰，因此降低行政拘留年齡的合理性有必要在行政法學(xué)基本原理的框架下展開(kāi)討論。

刑法學(xué)界對(duì)降低行政拘留年齡總體上持反對(duì)意見(jiàn)，主要論證理由大致可概括為以下三點(diǎn)：

其一，難以銜接《刑法》中關(guān)于未成年人刑事責(zé)任年齡的規(guī)定。意見(jiàn)稿將違反《治安管理處罰法》進(jìn)行行政拘留執(zhí)行年齡降至十四周歲到十五周歲，刑法第17條規(guī)定已滿十四周歲不滿十六周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強(qiáng)奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪等八種罪的負(fù)刑事責(zé)任。相比較而言，刑法對(duì)相同年齡段的未成年人入刑罪名進(jìn)行限制性的分類，而從意見(jiàn)稿的規(guī)定來(lái)看是“全面入罰”，意圖擴(kuò)大對(duì)未成年人適用和執(zhí)行行政拘留的范圍，與刑法既有的規(guī)定不符。雖然行政拘留執(zhí)行年齡和刑事責(zé)任年齡有著本質(zhì)的不同，但是從行政法規(guī)和刑法銜接的角度出發(fā)，對(duì)不同年齡段違法犯罪未成年人的管教措施梯度緊密、銜接恰當(dāng)，充分保障未成年人的權(quán)益。[1]

其二，違背對(duì)未成年人保護(hù)的相關(guān)法律、政策。未成年人在身心、思想等方面發(fā)育不成熟，對(duì)于自己的行為會(huì)造成何種法律后果也缺乏清晰的認(rèn)知，行政拘留是監(jiān)禁罰，程度嚴(yán)厲?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第38條規(guī)定了“教育、感化、挽救的方針，教育為主、懲罰為輔的原則”，《刑法》采取“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策。另外，《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度規(guī)則》規(guī)定了對(duì)未成年實(shí)施監(jiān)禁措施應(yīng)當(dāng)是最后手段，意見(jiàn)稿的規(guī)定明顯違背上述原則、方針。[2]

其三，不利于未成年人重返社會(huì)。拘留場(chǎng)所是交流違法犯罪經(jīng)驗(yàn)的“大染缸”，在未成年人尚不具備獨(dú)立思考和辨別是非能力的前提下，與其他行政違法人員關(guān)在一起增加其實(shí)施犯罪行為和偏差行為的概率。防止交叉感染不能降低行政拘留的執(zhí)行年齡。拘留執(zhí)行結(jié)束后，相關(guān)違法記錄在冊(cè)影響未成年人的身心發(fā)展。雖然意見(jiàn)稿也規(guī)定了違法記錄封存制度，但行政拘留不可避免會(huì)被生活圈內(nèi)的人知悉，一旦被貼上“違法犯罪”的標(biāo)簽，很難走出心理泥淖。[3]少數(shù)支持者的觀點(diǎn)也是從上述角度出發(fā)，總體認(rèn)為降低行政拘留執(zhí)行年齡是從犯罪低齡化和暴力化的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，是一種前置的預(yù)防性閘門(mén)。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，14至16周歲的犯罪比例不斷上升，[4]相關(guān)管教措施不能落地導(dǎo)致惡性案件不斷發(fā)生，因此應(yīng)當(dāng)加大法律的威懾性。意見(jiàn)稿第21條仍然保留了從輕或者減輕行政處罰的情形，還是堅(jiān)持了“教育為主、懲罰為輔”的基本原則，但拘留少數(shù)極其惡劣的違法犯罪未成年人也是對(duì)守法未成年人的保護(hù)。[5]從上述分析可知，學(xué)界關(guān)于該條款的討論主要集中在“與刑法的銜接一致”和“對(duì)未成年人保護(hù)”兩個(gè)方面，雖都有可借鑒之處，但既沒(méi)有在《治安管理處罰法》的框架內(nèi)分析該條款的合理性，也沒(méi)有從犯罪低齡化的現(xiàn)實(shí)出發(fā)反思該條款的必要性。

二、降低行政拘留年齡的正當(dāng)性證成

法律在實(shí)施過(guò)程中不能孤立地理解某一具體條文的含義，還需將其放在整部法律規(guī)范的框架內(nèi)解釋，更要將其與社會(huì)、道德、文化等因素聯(lián)系起來(lái)。筆者認(rèn)為對(duì)于“降低行政拘留執(zhí)行年齡”正當(dāng)與否局限于單一條款有失偏頗。近幾年，未成年人違法犯罪事件層出不窮，如何預(yù)防和懲治未成年人犯罪成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)對(duì)犯罪低齡化是降低行政拘留年齡的主要原因。刑法學(xué)界主要從違反未成人保護(hù)法、行刑銜接不當(dāng)以及后期矯治困難出發(fā)，認(rèn)為不能降低行政拘留執(zhí)行年齡。但是，筆者認(rèn)為從體系解釋視角下審視該條款并厘清刑罰和行政處罰二者功能定位、規(guī)制手段、處罰后果，降低行政拘留年齡是正當(dāng)且必要的。

（一）體系解釋下對(duì)該條款的審視

首先，行政拘留必須遵循比例原則。比例原則在意見(jiàn)稿中有所體現(xiàn)。第5條規(guī)定“治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。比例原則是指行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)全面權(quán)衡公共利益和個(gè)人利益，盡量采取對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方式，并使其與所追求的行政目的之間保持均衡。[6]比例原則包括必要性原則、適當(dāng)性原則、相當(dāng)性原則三個(gè)子原則。行政拘留是一種嚴(yán)厲的行政處罰，適當(dāng)性原則要求行政拘留能夠矯治未成年人的違法行為，使其認(rèn)知自身行為的惡劣。如果有其他可替代的非限制人身自由的手段能夠達(dá)成此目的，不應(yīng)當(dāng)選擇行政拘留。也即，行政拘留應(yīng)當(dāng)是最后手段。衡量性原則又稱狹義的比例原則，要求拘留的天數(shù)不能超過(guò)必要限度。未成年人可塑性強(qiáng)，違法行為大多是心理不成熟或沖動(dòng)造成的，對(duì)未成人進(jìn)行拘留重在威懾、警示效用，行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮上述因素，適當(dāng)把握處罰的限度。

其次，此條款的目的重在形式上的告誡作用。縱觀意見(jiàn)稿全文多處規(guī)定了對(duì)違法未成年人的保護(hù)條款。一是新增“違法犯罪記錄封存制度”的規(guī)定。意見(jiàn)稿第10條規(guī)定對(duì)違反治安管理時(shí)不滿18周歲的人違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存。此條款有利于保障未成年人利益的最大化，減輕社會(huì)對(duì)其在就學(xué)、就業(yè)等方面的歧視。二是仍保留減輕處罰的規(guī)定。除了保留情節(jié)輕微、主動(dòng)消除或減輕違法后果、出于他人脅迫或者誘騙、主動(dòng)投案、立功等應(yīng)當(dāng)從輕、減輕、不予處罰的情形之外，第21條第1款規(guī)定的不執(zhí)行行政拘留是已滿14周歲不滿18周歲、初次違反治安管理的情形。表面上來(lái)看行政拘留的年齡下限有所降低，但此條款仍規(guī)定“初次違反治安管理”不予處罰，給其改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，可見(jiàn)立法者對(duì)于違法未成年人“入”罰之謹(jǐn)慎態(tài)度。

最后，多種救濟(jì)途徑為行政拘留提供制度保障。意見(jiàn)稿第140條新規(guī)定了“提前解除行政拘留”的條款、第135條規(guī)定了被處罰人不服行政拘留可進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟或申請(qǐng)暫緩執(zhí)行行政拘留等救濟(jì)制度?？梢?jiàn)對(duì)于行政拘留的執(zhí)行整部法律持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（二）不同公法規(guī)制手段的合理分工

《刑法》與《治安管理處罰法》作為兩種不同性質(zhì)的法律，分別由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，兩部法律關(guān)注點(diǎn)不同，過(guò)分追求一致性既不現(xiàn)實(shí)也沒(méi)必要。[7]傳統(tǒng)的公法責(zé)任實(shí)現(xiàn)體系以刑罰和行政處罰的銜接為基礎(chǔ)，懲治和預(yù)防犯罪是刑罰的主要目的，保證行政管理的有效運(yùn)行是行政處罰的目的，二者是適用前提和運(yùn)作機(jī)理各不相同的兩種強(qiáng)制措施。[8]行政拘留是一種嚴(yán)厲的人身自由罰，游離在刑法之外飽受學(xué)界詬病，因此學(xué)界也提出“行政刑法”的概念，[9]但體系從構(gòu)建到成熟仍需要時(shí)間，在現(xiàn)有法律對(duì)公法責(zé)任的分配制度內(nèi)如何適用人身自由罰具有現(xiàn)實(shí)性和迫切性。行政拘留規(guī)定在我國(guó)《行政處罰法》的第八條和《治安管理處罰法》的第十條，是行政處罰的一種，《行政處罰法》是規(guī)定行政拘留適用的一般法，《治安管理處罰法》是特別法。行政拘留最顯著的特征就是以短暫剝奪被處罰人的人身自由為手段，主要適用于違反行政管理秩序但未構(gòu)成犯罪，但處以警告、罰款等輕微行政處罰又不足懲戒行為人的情形。行政拘留最長(zhǎng)不超過(guò)20日，是較為緩和的短期性人身罰，其所具有的基本功能應(yīng)當(dāng)是威懾，而非懲罰。

學(xué)者認(rèn)為刑事責(zé)任年齡不宜降低，舉重以明輕，行政拘留的執(zhí)行年齡也不宜降低。由上述分析可知，行政處罰和刑罰在本質(zhì)上具有不同的分工和作用，面對(duì)新時(shí)代社會(huì)治理的新問(wèn)題，堅(jiān)持二者的合理分工尤為凸顯和必要。根據(jù)《刑法》的規(guī)定，我國(guó)刑事責(zé)任年齡可分為四個(gè)年齡階段，如下表格。

表一：刑事責(zé)任年齡

相較于刑法的規(guī)定，意見(jiàn)稿的規(guī)定較為粗糙：不滿14周歲的不予處罰或責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。已滿14周歲不滿18周歲的，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰，初次違反治安管理，不執(zhí)行行政拘留。針對(duì)14至18周歲的責(zé)任承擔(dān)，《意見(jiàn)稿》僅作出原則性規(guī)定，但《意見(jiàn)稿》沒(méi)有必要像刑法一樣對(duì)14至16周歲的未成年人的何種行為執(zhí)行行政拘留。因?yàn)樾姓奶匦詻Q定了行政需要一個(gè)裁量的空間。裁量主要包括決定性裁量即是否作出決定的選擇，選擇性裁量即對(duì)種類、期間和幅度的選擇，以及裁量收盡即選擇唯一。[10]對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定、是否對(duì)未成年人進(jìn)行行政拘留、行政拘留的期間都需要行政機(jī)關(guān)裁量判斷。刑法規(guī)定的那八種犯罪的性質(zhì)比起一般的犯罪，性質(zhì)屬更為惡劣，因此對(duì)14至16周歲的未成年人不予保護(hù)。破壞治安管理秩序的行為、輕微的刑事犯罪、一般的犯罪、八種犯罪對(duì)社會(huì)的危害程度有明顯的梯度。如果將破壞治安管理秩序的行為和輕微的犯罪再細(xì)分梯度即14至16周歲的未成年人對(duì)于哪些行為應(yīng)當(dāng)予以行政拘留，一是會(huì)使治安秩序的維持變得復(fù)雜，因?yàn)榉蛇m用變得繁瑣，二是增加了行政機(jī)關(guān)判斷違法事實(shí)、是否給予處罰的裁量步驟。

（三）應(yīng)對(duì)犯罪低齡化現(xiàn)實(shí)的有效手段

2016年《最高人民法院關(guān)于校園暴力案件的調(diào)研報(bào)告》顯示，2013年至2015年各級(jí)法院審結(jié)的100件校園暴力刑事案件中，已滿14不滿16周歲的被告人有55名，占34.59%，已滿16不滿18周歲的被告人有104名，占65.41%。未成年人實(shí)施的惡性案件頻繁發(fā)生，犯罪趨向低齡化成為緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

表二：近三年來(lái)未成年人實(shí)施的惡性事件

從筆者所搜集的資料來(lái)看，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)降低刑事責(zé)任年齡的理由是反對(duì)降低行政拘留年齡的論據(jù)，筆者認(rèn)為不宜降低刑事責(zé)任年齡的理由也是降低行政拘留年齡的正當(dāng)性的論據(jù)。目前無(wú)法期待短時(shí)間內(nèi)再出臺(tái)一部法律規(guī)定惡意補(bǔ)足年齡制度或降低刑事責(zé)任年齡，但法律不能對(duì)層出不窮的未成年人惡性事件坐視不管?！皯?yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待頻繁發(fā)生的校園暴力事件，不能讓刑事責(zé)任年齡成為熊孩子的護(hù)身符”，“現(xiàn)如今的青少年已經(jīng)不同于刑法制定時(shí)期同齡人的心智水平，較為成熟，能夠辨別是非”?！安唤档托淌仑?zé)任年齡違背報(bào)應(yīng)論的基本原理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)被害人的有效保護(hù)”。但反對(duì)降低行政拘留年齡的學(xué)者同時(shí)認(rèn)為“降低刑事責(zé)任年齡違反了少年宜教不宜罰的少年司法理念”，“青少年因生活水平的提高身體迅速發(fā)展，但其心理尚未成熟，讓其承擔(dān)刑事責(zé)任并非刑法的本意”[11]，“剛通過(guò)的刑法修正案（八）并沒(méi)有降低刑事責(zé)任年齡，不應(yīng)當(dāng)頻繁修法”。另外也有修正現(xiàn)行制度以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的意見(jiàn)，可引入英美國(guó)家的“惡意補(bǔ)足年齡”規(guī)則，即處于一定年齡段的未成年人被推定為不具有刑事責(zé)任能力，若有證據(jù)證明其在實(shí)施犯罪時(shí)能夠辨別是非、存在惡意，那么可推定其具有刑事責(zé)任能力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。[12]但制度的移植需要時(shí)間驗(yàn)證其是否適合中國(guó)國(guó)情，遠(yuǎn)水救不了近火，解決不了緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

《治安管理處罰法》將行政拘留年齡降低能夠及時(shí)保護(hù)被害的未成年人，直面犯罪低齡化的現(xiàn)實(shí)。2017年通過(guò)實(shí)施的《民法總則》將民事責(zé)任年齡從十周歲下調(diào)到八周歲，主要的考慮因素也是青少年普遍的早熟，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)此，刑法學(xué)界卻鮮有反對(duì)的聲音，但是行政拘留年齡降低，卻遭到刑法學(xué)界的反對(duì)?！吨伟补芾硖幜P法》雖被稱作“小刑法”，但《治安管理處罰法》不是刑法的分則，《治安管理處罰法》的修訂無(wú)須跟在刑法后面亦步亦趨。

三、未成年人行政拘留制度體系之重構(gòu)

行政拘留對(duì)于遏制低齡違法具有一定的作用，但是未成年人因?yàn)槟挲g小、經(jīng)驗(yàn)少，具有較大的可塑性，對(duì)其處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)持有教育幫助的態(tài)度，給予其改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。因此，筆者認(rèn)為在行政拘留前應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，在行政拘留中應(yīng)當(dāng)配合其他矯治措施進(jìn)行改造。另外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政拘留的監(jiān)督，防止行政權(quán)的濫用。最后，域外國(guó)家關(guān)于未成年人違法的相關(guān)法律、措施、場(chǎng)所規(guī)定得較為詳細(xì)、全面，值得我國(guó)借鑒。

（一）拘留決定作出前聽(tīng)證程序的導(dǎo)入

聽(tīng)證程序是指在行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政決定之前，聽(tīng)取相對(duì)人可對(duì)特定事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)、展開(kāi)辯駁的程序。聽(tīng)證制度起源于英國(guó)普通法的自然正義原則，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演變，其適用從司法程序擴(kuò)張到行政程序。《意見(jiàn)稿》第125條規(guī)定了聽(tīng)證的范圍，即責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證及其他資格罰、禁止令、罰款?！缎姓幜P法》第42條也規(guī)定了聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍即責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款。從《行政處罰法》到《意見(jiàn)稿》，法律始終沒(méi)有把行政拘留納入聽(tīng)證的范圍，主要原因考慮到行為人在聽(tīng)證期間會(huì)逃跑，法律為行政拘留設(shè)計(jì)了暫緩執(zhí)行制度即以提供保證人或保證金的方式進(jìn)行救濟(jì)。然而，暫緩執(zhí)行制度在實(shí)踐中的落實(shí)效果并不理想：擔(dān)保人制度因人情關(guān)系的淡漠、消極不作為方式逃避擔(dān)保義務(wù)其約束能力也逐漸弱化、擔(dān)保金制度存在因利益驅(qū)動(dòng)致行政拘留決定立即執(zhí)行、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡其無(wú)法實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的問(wèn)題而異化。[13]

筆者認(rèn)為對(duì)未成年人進(jìn)行行政拘留之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證，原因有以下幾點(diǎn)：

第一，現(xiàn)有理由不足以否定行政聽(tīng)證的必要性。暫緩執(zhí)行制度屬于事后救濟(jì)，而聽(tīng)證制度屬于事前救濟(jì)。暫緩執(zhí)行決定的作出依賴行政機(jī)關(guān)的裁量，而舉行聽(tīng)證申訴陳辯是相對(duì)人的固有權(quán)利。對(duì)比作用的階段、行為的方式和效果，聽(tīng)證制度被賦予了處罰決定的合法性證明功能和當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)功能，體現(xiàn)為制度性裝置。擔(dān)心行為人在聽(tīng)證期間逃跑或繼續(xù)實(shí)施危害行為是在設(shè)計(jì)行政拘留聽(tīng)證制度時(shí)的考量因素，而非不適用聽(tīng)證的主要原因。

第二，聽(tīng)證事項(xiàng)的負(fù)面范圍不包括人身自由。我國(guó)法律對(duì)聽(tīng)證事項(xiàng)進(jìn)行列舉式規(guī)定，行政拘留不在其中。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”將法條明文規(guī)定的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有舉行聽(tīng)證的必要作為聽(tīng)證事項(xiàng)范圍，并規(guī)定了行政處分聽(tīng)證、法規(guī)聽(tīng)證和計(jì)劃聽(tīng)證。德國(guó)法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政機(jī)關(guān)裁量有無(wú)聽(tīng)證的必要，在緊急情況、超越具有決定意義期限、與公共利益相抵觸等情況下可以不舉行聽(tīng)證。英國(guó)聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍主要由法院判例確定，其中行政立法和政策制定、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)、緊急情況、初步調(diào)查和初步?jīng)Q定無(wú)須聽(tīng)證。[14]在比較法視野中，行政拘留并沒(méi)有排除在不予聽(tīng)證的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，特定事項(xiàng)應(yīng)否聽(tīng)證主要應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響和事后救濟(jì)的成本，人身自由是憲法保護(hù)的基本權(quán)利，其在權(quán)利體系中的重要性不言而喻，因此有必要將其納入聽(tīng)證范圍內(nèi)。

第三，充分保護(hù)未成年人權(quán)益的必要性。聽(tīng)證制度是正當(dāng)程序在行政法中的體現(xiàn)，其制度核心主要包括職能分離、回避制度、禁止片面接觸、案卷中心等原則。未成年人心理發(fā)育尚不健全，可塑性較強(qiáng)，因此在對(duì)未成年人適用人身自由罰之前進(jìn)行聽(tīng)證有利于其認(rèn)識(shí)到自身錯(cuò)誤，改過(guò)自新。對(duì)未成年人的行政拘留適用聽(tīng)證，能夠充分調(diào)查了解案件事實(shí)，全面聽(tīng)取未成年人的陳述和申辯，在此制度裝置中了解未成年人違法犯罪的動(dòng)機(jī)以及心理活動(dòng)，既有助于審慎、公正地適用行政拘留，也是有利于貫徹教育為主、懲罰為輔的未成年人刑事保護(hù)政策。

（二）拘留決定權(quán)執(zhí)法監(jiān)督力度的提升

行政執(zhí)法監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督，行政內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)構(gòu)對(duì)行政行為的監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民組織對(duì)行政行為的監(jiān)督。2018年12月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”，對(duì)于規(guī)范、指導(dǎo)行政處罰等執(zhí)法工作具有重要意義。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的具體途徑和方式，屬于外部監(jiān)督。相較于內(nèi)部監(jiān)督“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的屬性，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作用范圍更加廣泛。

行政執(zhí)法公示制度主要針對(duì)執(zhí)法過(guò)程不公正、不透明、不及時(shí)的問(wèn)題，要求行政主體依法及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)執(zhí)法信息。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督。在作出對(duì)未成年人行政拘留決定后，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政拘留決定作出的主體、職權(quán)、程序和救濟(jì)途徑等信息。執(zhí)行行政拘留時(shí)行政主體應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)文書(shū)，并佩戴相關(guān)工作證件。在事后公開(kāi)環(huán)節(jié)中，遵守意見(jiàn)稿第11條違法記錄封存制度的要求公開(kāi)相關(guān)信息，注重對(duì)未成年人隱私的保護(hù)。行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度是指行政主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)文字、音像等方式，對(duì)行政執(zhí)法行為記錄并歸檔。行政拘留是限制人身自由的執(zhí)法活動(dòng)，根據(jù)《意見(jiàn)》要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全過(guò)程音像記錄以防止行政主體濫用職權(quán)，審慎執(zhí)法，該制度有利于充分保障未成年人的合法權(quán)益，行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按要求執(zhí)行此項(xiàng)制度。重大執(zhí)法決定法制審核制度是指行政主體在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。行政拘留決定性質(zhì)嚴(yán)重，法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作用，重點(diǎn)審核行政拘留決定作出過(guò)程中事實(shí)認(rèn)定、行政裁量權(quán)運(yùn)用和法律適用情況，確保未成年人行政拘留決定合法性和合理性。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式主要是提出檢察建議。檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式。最高人民檢察院2018年發(fā)布的《人民檢察院建議工作規(guī)定》規(guī)定了檢察建議的若干類型，其中包括糾正違法檢察建議。行政機(jī)關(guān)在對(duì)未成年人做出行政拘留決定時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)介入，可依相關(guān)規(guī)定列席作出行政拘留決定活動(dòng)或檢察行政拘留決定書(shū)，如果存在違法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出檢察建議。筆者認(rèn)為，為充分保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，未成年人及其近親屬若對(duì)行政拘留決定不服，可向檢察機(jī)關(guān)提起申訴和控告。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，聽(tīng)取其陳述和申辯，并根據(jù)案件情況提出檢察建議。

（三）多元化矯治措施的有效結(jié)合

首先，2013年11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，除了具有強(qiáng)制性色彩“工讀學(xué)?！敝贫纫酝?，我國(guó)法律中關(guān)于青少年違法行為處置的行政處分措施幾乎處于空白狀態(tài)。其次，我國(guó)沒(méi)有系統(tǒng)的少年矯治法或者少年法，針對(duì)青少年違法的處罰措施散見(jiàn)于《治安管理處罰法》《刑法》之中，懲罰教育措施體系尚未建立。最后，現(xiàn)有的懲罰措施的缺陷無(wú)法達(dá)到預(yù)期的矯治效果。社區(qū)矯正和禁止令僅適用于已經(jīng)入刑的青少年。行政拘留固然可以發(fā)揮短期威懾效果，但基層行政拘留所不會(huì)將未成年人與成年人分開(kāi)羈押，交叉感染的幾率大，也不具備對(duì)未成年人心理矯治的條件和人員配置。將目光放眼于我國(guó)臺(tái)灣、澳門(mén)地區(qū)，以及其他國(guó)家與地區(qū)，其矯正理念以教育感化挽救為主，救助、矯治措施種類精細(xì)，配套場(chǎng)所完善，我們可以適當(dāng)?shù)亟梃b有益經(jīng)驗(yàn)。

在國(guó)家親權(quán)理念下，司法機(jī)關(guān)通常被課予對(duì)未成年人進(jìn)行性格塑造的義務(wù)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于違法未成年人的處置實(shí)行雙軌制，區(qū)分保護(hù)處分與刑事處分。保護(hù)處分作為非刑罰手段，規(guī)定于臺(tái)灣地區(qū)“少年事件處理法”第42條。注重對(duì)少年“性格之矯正”“環(huán)境之調(diào)整”以及“回歸社會(huì)的適應(yīng)性”，[15]其中，“假日生活輔導(dǎo)”具有代表性。該措施主要由少年保護(hù)官負(fù)責(zé)指導(dǎo)、跟進(jìn)，在假日對(duì)少年進(jìn)行數(shù)次次關(guān)于學(xué)業(yè)、品德、勞動(dòng)等方面的教育，目的為使少年知錯(cuò)、改錯(cuò)，塑造良好的行為習(xí)慣。同樣，美國(guó)伊利諾伊州的《少年法庭法》規(guī)定，關(guān)于違法少年或兒童的案件可以作出延期處理的規(guī)定，可將孩子交由法庭指派的監(jiān)督員照管和監(jiān)護(hù)，該少年必須定期向監(jiān)督員匯報(bào)生活情況。[16]另外，考慮到一旦被貼上違法標(biāo)簽難以被去除，影響未成年人未來(lái)的發(fā)展，我國(guó)澳門(mén)地區(qū)法律創(chuàng)造出“防標(biāo)簽化”的措施。一是“警方警戒”措施，它是一種“非司法介入措施，目的是將輕微違法且系初犯的未成年人一并分揀出來(lái)，由專業(yè)警官給予口頭的訓(xùn)誡和警告，使其認(rèn)識(shí)到自身行為的違法性以及再犯將面臨不利后果，勸誡其改過(guò)自新。二是復(fù)合會(huì)議，該會(huì)議為受害人及其親屬、加害人及其親屬提供了協(xié)商調(diào)解的平臺(tái)，通過(guò)有效交流，促使違法青少年迷途知返，并對(duì)受害人進(jìn)行損害賠償和真誠(chéng)道歉，以此達(dá)到解決爭(zhēng)議、恢復(fù)秩序的效果。[17]與形式多樣的處置方式相對(duì)應(yīng)，域外針對(duì)違法未成年人矯治機(jī)構(gòu)設(shè)置精細(xì)、種類繁多，不僅有政府經(jīng)營(yíng)的矯治機(jī)構(gòu)，還有私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。如美國(guó)，違法犯罪未成年人的矯治機(jī)構(gòu)包括少年監(jiān)管中心、教養(yǎng)院、少年監(jiān)獄、接受與診斷中心、訓(xùn)練學(xué)校、重返社會(huì)訓(xùn)練所及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)或私立機(jī)構(gòu)等。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)違法犯罪的未成年人矯治機(jī)構(gòu)包括少年福利或教養(yǎng)機(jī)關(guān)等。在我國(guó)香港地區(qū)，被判處監(jiān)禁措施的未成年人主要到懲教署下轄的監(jiān)禁性機(jī)構(gòu)接受矯治，包括戒毒所、感化院、教導(dǎo)所、更生中心和勞教中心等。[18]

綜上所述，處罰違法未成人的理念也應(yīng)當(dāng)秉持“教育為主，懲罰為輔”的基本原則和“教育、感化、挽救”的宗旨。行政拘留不是唯一的處罰措施，另外還要配套其他多元化的措施進(jìn)行輔助改造。在現(xiàn)有處罰措施的基礎(chǔ)之上，應(yīng)結(jié)合國(guó)外的矯治模式在專門(mén)的場(chǎng)所綜合教育、全面矯治，從根本上降低未成年人違法犯罪的概率。走向正軌，順利回歸社會(huì)。

四、結(jié)語(yǔ)：教育與懲治之間

面對(duì)違法犯罪低齡化的現(xiàn)實(shí)，降低行政拘留執(zhí)行年齡具有正當(dāng)性。保護(hù)不意味著縱容，若讓施害者在惡性案件中逃脫法律的制裁，對(duì)受害者是不公平的。行政拘留的適用能夠發(fā)揮一定的威懾和懲罰作用，但行政機(jī)關(guān)在適用時(shí)嚴(yán)格遵守法律的要求，接受監(jiān)督，依法行政。由于法律規(guī)制手段也有其局限性，僅依靠行政強(qiáng)制手段不足以使違法的未成年人順利回歸社會(huì)。未成年人心理發(fā)育不成熟、家庭教育不適當(dāng)、教育制度的固有缺陷都是導(dǎo)致未成年人走向違法犯罪道路的原因，矯正和教育是一項(xiàng)多方而非單方、系統(tǒng)而非單項(xiàng)的工程。我國(guó)法律實(shí)踐中矯正未成年人的措施不健全、場(chǎng)所不完備，可適當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建人性化和多元化的未成年人保護(hù)體系。少年強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，未成年人的健康成長(zhǎng)關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定和家庭的幸福，應(yīng)當(dāng)借力各方力量共同幫助違法未成年人