中美移民法律體系比較與啟示

王子立

（中國(guó)人民警察大學(xué)，廣東 廣州 510663）

根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家移民管理局于2018年4月2日掛牌成立。國(guó)家移民管理局的成立有利于整合分散于多個(gè)部門(mén)的移民和出入境管理職能，加強(qiáng)對(duì)移民及出入境管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好地形成移民管理事務(wù)工作合力，更好地服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放新格局，標(biāo)志著我國(guó)的移民管理工作進(jìn)入了嶄新的發(fā)展時(shí)期。此次國(guó)家移民管理體制改革涉及整個(gè)移民管理系統(tǒng)機(jī)構(gòu)、人員、職能、業(yè)務(wù)等各方面的重構(gòu)和整合，原有的移民管理法律體系已難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展，相關(guān)移民管理法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”工作迫在眉睫，新時(shí)代移民管理法律體系亟需重構(gòu)。

為規(guī)范移民管理，世界上大部分國(guó)家都制定了移民法律，各國(guó)的移民法律都是根據(jù)本國(guó)的實(shí)際國(guó)情制定，并隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展不斷調(diào)整修改。美國(guó)是一個(gè)典型的移民國(guó)家，整個(gè)國(guó)家的建立和發(fā)展史一定程度上可以認(rèn)為是移民發(fā)展史，如今依然擁有全球最多的外來(lái)移民，正是基于這樣的特殊國(guó)情，美國(guó)構(gòu)建了世界上最全面、最復(fù)雜的移民法律體系，有許多成熟立法理念和立法經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)、研究、借鑒。本文欲通過(guò)比較分析中美兩國(guó)移民法律體系的異同，以達(dá)到在立足我國(guó)實(shí)際國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)移民法律體系的構(gòu)建。

一、中美移民法律體系介紹

基于下文欲對(duì)中美兩國(guó)現(xiàn)行、有效力的移民法律進(jìn)行比較分析，因此本部分僅主要對(duì)美國(guó)二戰(zhàn)后國(guó)會(huì)頒行的移民法律進(jìn)行介紹，相應(yīng)地，對(duì)于我國(guó)移民法律體系的介紹也僅集中于改革開(kāi)放后的移民立法。

（一）美國(guó)現(xiàn)行移民法律體系基本構(gòu)成

美國(guó)移民法律受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外關(guān)系和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的影響很大，經(jīng)常有所變動(dòng)，現(xiàn)行移民法體系主要以《移民和國(guó)籍法》為主體。根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)移民事務(wù)擁有完全的的立法權(quán)力，美國(guó)移民法律是聯(lián)邦法律，不同于州法律，美國(guó)各州政府無(wú)權(quán)起草或制定移民法律?？偨y(tǒng)的權(quán)力只適用于難民政策，法院普遍認(rèn)為移民問(wèn)題不可受理，而各州在移民問(wèn)題上的權(quán)力也有限。

美國(guó)建國(guó)初期，國(guó)內(nèi)人口稀少，而遼闊并且不斷擴(kuò)張的國(guó)土有待開(kāi)發(fā)使得對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力長(zhǎng)期保持旺盛需求，所以在建國(guó)初期，美國(guó)政府對(duì)外國(guó)移民基本沒(méi)有限制。直到1798年頒行《外國(guó)人法案》，該法授權(quán)總統(tǒng)驅(qū)逐危害國(guó)家安全的外國(guó)人出境，該法被認(rèn)為是美國(guó)第一部真正意義上的聯(lián)邦移民法律。其后一百多年，美國(guó)國(guó)會(huì)陸續(xù)通過(guò)了一系列法案逐步加強(qiáng)移民控制。直到1952年《移民與國(guó)籍法》（INA）的出臺(tái)，也被稱為麥卡倫·沃爾特法案，該法整合了之前關(guān)于移民事務(wù)的所有法律法規(guī)，并徹底改變了美國(guó)移民法的基本精神，奠定了美國(guó)現(xiàn)代移民法的宗旨及基本框架，在美國(guó)移民法律史上具有里程碑意義。主要內(nèi)容上，該法取消了對(duì)移民的種族限制，但保留了基于國(guó)籍的配額，并設(shè)立了移民和歸化局統(tǒng)籌管理移民事務(wù)。到了上世紀(jì)八十年代，基于限制非法移民的需要，美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年頒行《移民改革和控制法》（ICRA），該法案立法目的即控制美國(guó)國(guó)內(nèi)日益蔓延的非法移民。該法案是第一部專(zhuān)門(mén)以非法移民為對(duì)象的移民法，它為美國(guó)非法移民的治理構(gòu)建了法律基礎(chǔ)，成為后來(lái)美國(guó)制定各項(xiàng)非法移民治理措施的重要參考。1990年美國(guó)頒行《移民法》，該法也被稱為《合法移民改革法案》，被認(rèn)為是歷年來(lái)改變最大、設(shè)立類(lèi)別最多，且最為寬松的移民法，該法案以合法移民與非法移民為基準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)對(duì)移民事務(wù)進(jìn)行規(guī)定。1996年頒行的《非法移民改革和移民責(zé)任法》（IIRIRA），該法是美國(guó)歷史上最為嚴(yán)厲的一部移民法律，被認(rèn)為是一反長(zhǎng)期以來(lái)較為寬松的移民法而制定的具有綜合性嚴(yán)厲條款的移民法，帶有濃厚的反移民色彩。

“9·11”事件之后，隨著國(guó)內(nèi)外反恐形勢(shì)的日趨緊迫，美國(guó)逐漸將外交內(nèi)政工作重心放到了打擊恐怖主義、保衛(wèi)美國(guó)國(guó)土安全上面，國(guó)會(huì)的移民立法重心也進(jìn)入反恐和打擊非法移民相結(jié)合的時(shí)代，在此期間，國(guó)會(huì)通過(guò)了一系列強(qiáng)化國(guó)家安全的法律，其中有部分法律條文也涉及到移民問(wèn)題。不過(guò)，這段時(shí)間內(nèi)，雖然各屆政府都已經(jīng)意識(shí)到美國(guó)移民政策體系的不合理性和不可持續(xù)性，各屆政府在其任期內(nèi)都曾在移民改革方面進(jìn)行過(guò)多次努力，但是由于各種因素的制約，始終未能獲取到足夠強(qiáng)大的力量來(lái)推動(dòng)移民體系改革，美國(guó)再未能制定一部專(zhuān)門(mén)性的移民法律。

表1：二戰(zhàn)后美國(guó)主要移民法律① 該表由筆者根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)圖書(shū)館網(wǎng)站（www.congress.gov）檢索生效的移民法律整理制作。

《移民法》 《Immigration Act》 1990年 增加每年合法移民配額，美國(guó)公民近親屬不受配額限制，首度設(shè)立投資移民類(lèi)別?！斗欠ㄒ泼窀母锖鸵泼褙?zé)任法》《The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act》1996年 嚴(yán)厲打擊并遣返非法移民，懲罰雇用非法移民的雇主以及嚴(yán)格限制非法移民社會(huì)福利?！稄?qiáng)化邊境安全和簽證入境改革法》《Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act》 2002年實(shí)現(xiàn)情報(bào)和移民法實(shí)施的信息分享，部門(mén)合作限制外國(guó)人非法入境，限制部分支持恐怖主義分子國(guó)家公民移民簽證申請(qǐng)。利用駕照作為個(gè)人身份證明，限制非法移民、不能提供自己合法身份的外國(guó)人、沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)卡的合法移民獲得駕照?！栋踩h笆法》 《Secure Fence Act》 2006年 加強(qiáng)邊境防控，逮捕并遣返非法移民回國(guó)?！墩鎸?shí)身份法》 《Real ID Act》 2005年

（二）中國(guó)現(xiàn)行移民法律體系基本構(gòu)成

從現(xiàn)行移民法律體系來(lái)看，我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的移民法典，而是以一系列移民法律規(guī)范移民事務(wù)，現(xiàn)行移民法律制度以2012年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》為支柱。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使移民法律的國(guó)家立法權(quán)，國(guó)務(wù)院及其各部委，可以根據(jù)需要依據(jù)法律制定移民管理方面的行政法規(guī)或行政規(guī)章。

中國(guó)雖非傳統(tǒng)移民國(guó)家，但具有相當(dāng)悠久的外來(lái)移民歷史，那時(shí)外國(guó)人出入中國(guó)相對(duì)自由，政府管理比較松散，真正意義上的移民管理制度的建立是在新中國(guó)成立之后開(kāi)始的。但是因?yàn)楦鞣N政治原因和歷史原因，直到改革開(kāi)放前，在華外國(guó)人數(shù)量不多，我國(guó)公民海外移民也不頻繁，出入境人員數(shù)量較少導(dǎo)致移民管理制度和移民法律體系的發(fā)展比較滯后。改革開(kāi)放以后，我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)外交往，為適應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)代發(fā)展的需要，移民政策和出入境管理開(kāi)始從嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)向?qū)捤杀憷?，我?guó)逐漸制定了一系列移民管理方面的法律法規(guī)。二十世紀(jì)八十年代中期我國(guó)移民管理法律法規(guī)有了初步雛形，以1985年頒布的具有標(biāo)志性意義的《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》（以下簡(jiǎn)稱“兩法”）為標(biāo)志，隨后1986年又頒布了與“兩法”相配套的實(shí)施細(xì)則，保障“兩法”實(shí)施。“兩法”對(duì)我國(guó)的移民管理工作進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，在我國(guó)移民法律體系構(gòu)建上具有重大意義，在《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》出臺(tái)前，“兩法”是我國(guó)規(guī)范移民管理事務(wù)的最高法律規(guī)范。1995年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》，該條例明確了出入境邊防檢查工作的職責(zé)、任務(wù)和工作方法等方面內(nèi)容，為我國(guó)出入境邊防檢查工作提供了法律依據(jù)。這三部法律法規(guī)和兩部實(shí)施細(xì)則成為當(dāng)時(shí)移民管理的主要法律依據(jù)，我國(guó)移民管理法律體系完成基本框架構(gòu)建。“兩法兩則一條例”的出臺(tái)對(duì)規(guī)范我國(guó)的出境入境秩序，維護(hù)我國(guó)的國(guó)家安全，促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放與交往發(fā)揮了重要的作用。[1]我國(guó)還于1980年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》，該法規(guī)范了我國(guó)國(guó)籍的取得、喪失和恢復(fù)，為我國(guó)的移民管理工作提供了便利。

進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是2001年加入WTO后，我國(guó)的國(guó)際地位越來(lái)越高，對(duì)外交往也愈加頻繁，隨之而來(lái)的就是移民數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，移民事務(wù)也出現(xiàn)新型化、復(fù)雜化、多樣化的態(tài)勢(shì)，我國(guó)的移民管理工作面臨很多新情況、新問(wèn)題，之前的移民法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的移民工作發(fā)展形勢(shì)，亟需調(diào)整修改。鑒于此，針對(duì)在現(xiàn)實(shí)管理工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題，2007年1月1日《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》開(kāi)始施行。后又經(jīng)過(guò)多年調(diào)研、討論、起草，新的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）終于在2012年6月30日獲得通過(guò)，并于2013年7月1日施行，新法施行的同時(shí)，《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》和《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》同時(shí)廢止。這部法律是在整合1986年起施行的兩法及其實(shí)施細(xì)則和1995年起施行的邊防檢查條例的基礎(chǔ)上形成的，新法更適合我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)出入境管理有不可估量的作用，對(duì)維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全等具有重要意義。新法規(guī)定了中國(guó)公民出境入境、外國(guó)人入境出境、停留、居留及相關(guān)證件規(guī)則，交通運(yùn)輸工具出境入境邊防檢查等相關(guān)內(nèi)容和法律責(zé)任。對(duì)于中國(guó)公民往來(lái)內(nèi)地及港澳地區(qū)、往來(lái)大陸和臺(tái)灣地區(qū)，新法也進(jìn)行了巧妙的兼容，雖不能完全納入，但是已努力朝移民法法典化的方向發(fā)展。新法頒布后，為配合新法有效實(shí)施，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中國(guó)公民往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)管理辦法〉的決定》，規(guī)范了入境外國(guó)人和臺(tái)灣居民的管理。

表2： 中國(guó)主要移民法律① 該表由筆者根據(jù)國(guó)家移民管理局網(wǎng)站（www.nia.gov.cn）檢索法律整理制作。

二、中美移民法律體系的比較分析

本文需要針對(duì)法律體系進(jìn)行比較分析，因此先比較分析整個(gè)移民法律部門(mén)法在一國(guó)整個(gè)法律體系中的地位，接著從宏觀到微觀，展開(kāi)對(duì)具體法律制度的比較分析。首先從立法角度對(duì)立法主導(dǎo)思想即立法理念進(jìn)行對(duì)比，然后再?gòu)囊幌盗幸泼穹烧w構(gòu)成上比較其體系構(gòu)成，最后再深入法律條文提煉出兩國(guó)法律內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行比較分析。

（一）法律地位比較分析

移民事務(wù)管理無(wú)論在美國(guó)還是在中國(guó)，都屬于中央事權(quán)，移民法律的立法機(jī)關(guān)都是國(guó)家級(jí)的立法機(jī)關(guān)，在美國(guó)是參、眾兩院，在中國(guó)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，從國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)移民事務(wù)的壟斷立法層面來(lái)看，移民法律在兩國(guó)法律體系中均占有重要地位。

美國(guó)作為全世界最大的移民輸入國(guó)，擁有最多的合法或非法外國(guó)移民，移民法律的細(xì)微變化都會(huì)影響美國(guó)眾多移民的切身利益。之所以近年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)再難推出新的移民法律，并非因?yàn)檎恢匾暎喾从捎谝泼駟?wèn)題是美國(guó)社會(huì)重大議題，各屆政府都希望在其任期內(nèi)通過(guò)新的整體性的移民改革法案推進(jìn)美國(guó)移民問(wèn)題的解決，但國(guó)會(huì)每次推出移民事務(wù)方面的重大議案，都很難通過(guò)國(guó)會(huì)審議。因?yàn)橐泼袷聞?wù)在美國(guó)極具爭(zhēng)議性，每次新的移民改革法案總是引起全社會(huì)的極大關(guān)注，由于難以全面照顧各個(gè)群體的利益訴求，往往導(dǎo)致反對(duì)的抗議和游行浪潮此起彼伏。比如2013年6月27日美國(guó)參議院通過(guò)了綜合性移民改革法案《邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和移民現(xiàn)代化法案》①該法案英文名稱是《Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act》。，但這部曾被寄予厚望的法案并沒(méi)有進(jìn)入下一步的立法程序，最終沒(méi)有成為法律。這已經(jīng)是近年來(lái)比較接近立法通過(guò)的綜合移民改革法案了，類(lèi)似此類(lèi)法案胎死腹中的情況還有很多，新的移民法律如此“難產(chǎn)”，可見(jiàn)移民法律在美國(guó)對(duì)普通公民牽一發(fā)而動(dòng)全身，深刻影響著普通老百姓的生活。

移民法律一直在我國(guó)的法律體系中占有重要地位，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、利益這些重大事項(xiàng)方面，移民法律的規(guī)制起著舉足輕重的作用，體系健全、內(nèi)容全面、立法科學(xué)的移民法律制度在服務(wù)國(guó)家改革開(kāi)放的大局中能夠發(fā)揮更大的作用。隨著我國(guó)近年來(lái)逐步加大開(kāi)放力度，更多的中國(guó)公民走出國(guó)門(mén)，更多的外國(guó)朋友來(lái)到我國(guó)，我國(guó)以更加開(kāi)放的姿態(tài)面向世界，移民法律在整個(gè)法律體系中的地位會(huì)越來(lái)越重要。

（二）立法理念比較分析

回望美國(guó)移民法律歷史的發(fā)展，美國(guó)移民法的立法理念經(jīng)歷了由初期的完全放開(kāi)、不加限制，然后逐步限制，再到擇優(yōu)引入并加以限制的發(fā)展過(guò)程。美國(guó)的移民政策雖然整體保持逐步收緊的態(tài)勢(shì)，但靈活性也比較強(qiáng)，緊跟美國(guó)內(nèi)政外交形勢(shì)的發(fā)展變化而調(diào)整。二戰(zhàn)爆發(fā)后，來(lái)自各參戰(zhàn)國(guó)的軍事訂單幫助美國(guó)走出了大蕭條以來(lái)的經(jīng)濟(jì)低潮，勞動(dòng)力需求激增，盡管當(dāng)時(shí)的移民法禁止引進(jìn)合同勞工，但美國(guó)政府還是推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)《農(nóng)業(yè)勞工與非法入境法》以肯定外籍合同勞工的合法性，大量引進(jìn)國(guó)外勞工。而到二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著以美蘇為首的東西方兩大陣營(yíng)的對(duì)立，美國(guó)移民政策又逐步收緊并緊密為政治服務(wù)，配合美國(guó)的全球反共戰(zhàn)略等外交工作重點(diǎn)。比如，美國(guó)國(guó)會(huì)1950年通過(guò)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助法》授權(quán)美國(guó)國(guó)務(wù)院為經(jīng)過(guò)挑選的中國(guó)公民到美國(guó)學(xué)習(xí)、任教和研究提供必要經(jīng)費(fèi)；同時(shí)授權(quán)最高法院大法官制定適當(dāng)條例，特許這些中國(guó)公民在美國(guó)從事合適的工作，并在美國(guó)居留。[2]總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)移民政策的變遷恪守國(guó)家利益至上原則為核心，直接影響著美國(guó)移民法律的立法理念，進(jìn)而影響美國(guó)移民法律制度的變遷。

中國(guó)由于歷史上封建時(shí)代后期統(tǒng)治者閉關(guān)鎖國(guó)、民國(guó)時(shí)期國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂不斷以及建國(guó)后長(zhǎng)時(shí)期的外交困局等原因，我國(guó)移民政策總體上是一以貫之的限制。改革開(kāi)放后隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)外交往的深入，我國(guó)的移民政策逐漸放寬，也就是說(shuō)，我國(guó)移民法律的立法理念經(jīng)歷了長(zhǎng)期收緊到逐步放寬的過(guò)程，而且新時(shí)期的移民法律立法理念有從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)的趨勢(shì)。當(dāng)然，盡管近年來(lái)逐漸放寬了人員的出入境限制，但在維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家利益方面，我國(guó)的移民立法并未降低標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家利益至上原則同樣是我國(guó)移民法律立法的核心原則。

（三）體系構(gòu)成比較分析

美國(guó)雖然是判例法系國(guó)家，但是擁有成文的移民法典。國(guó)會(huì)歷年來(lái)通過(guò)的移民法律除了發(fā)行單行本（見(jiàn)表1）外，還會(huì)同時(shí)統(tǒng)一編纂在《美國(guó)法典》①美國(guó)將建國(guó)以來(lái)國(guó)會(huì)制定的所有立法（除獨(dú)立宣言、聯(lián)邦條例和聯(lián)邦憲法外）加以整理編纂，按照不同主題進(jìn)行系統(tǒng)地分類(lèi)編排，命名為《美國(guó)法典》（United States Code，簡(jiǎn)稱USC），國(guó)會(huì)每頒布一部法律，在發(fā)行單行本的同時(shí)，都會(huì)將這部法律分解為若干部分，再根據(jù)其規(guī)范的內(nèi)容編排相應(yīng)主題的相關(guān)卷中。第8卷外國(guó)人和國(guó)籍（Aliens and Nationality）部分中。除此之外，美國(guó)主管移民事務(wù)的國(guó)土安全部、國(guó)務(wù)院、勞工部等政府部門(mén)也制定了許多政府法規(guī)以保障移民法執(zhí)行，這些行政法規(guī)也都編纂在《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)匯編》②《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（Code of Federal Regulations，簡(jiǎn)稱CFR）為美國(guó)政府參照《美國(guó)法典》的模式對(duì)聯(lián)邦法規(guī)進(jìn)行的編纂，聯(lián)邦法規(guī)的編纂也按照法律規(guī)范所涉及的領(lǐng)域和調(diào)整對(duì)象，分為50個(gè)主題，其內(nèi)容是按照聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理的內(nèi)容作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的。第8卷的外國(guó)人與國(guó)籍（Aliens and Nationality）部分中，且這些行政法規(guī)規(guī)定的移民管理工作各個(gè)環(huán)節(jié)、主要程序、標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)會(huì)制定的移民法律中都有具體和明確的規(guī)定。美國(guó)移民法律體系不但體系完善，內(nèi)容覆蓋全面，而且對(duì)很多細(xì)節(jié)問(wèn)題都有詳細(xì)規(guī)定。比如美國(guó)移民法律中關(guān)于移民種類(lèi)的規(guī)定多而細(xì)，尤其是對(duì)于各類(lèi)移民的條件、名額和優(yōu)先類(lèi)別做了十分明確和具體的規(guī)定，在處理具體移民事務(wù)時(shí)，幾乎任何移民個(gè)案都能夠在移民法中找到相應(yīng)的分類(lèi)和依據(jù)。這些都體現(xiàn)了美國(guó)移民立法較高的水平。

從我國(guó)的移民法律體系來(lái)看，雖然《出境入境管理法》的頒行將立法模式由分散立法改為統(tǒng)一立法，已初步成為移民法典的立法雛形。但還是應(yīng)該看到新法的實(shí)體內(nèi)容規(guī)定過(guò)少并且不完整，其制度架構(gòu)未達(dá)平衡，制度規(guī)定缺乏可操作性，制度設(shè)計(jì)前瞻性不足。新法分為8章共計(jì)93條，同美國(guó)的移民法律相比實(shí)體內(nèi)容規(guī)定過(guò)少、過(guò)于籠統(tǒng)，許多具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序沒(méi)有以法律的形式確立，國(guó)務(wù)院、公安部和外交部等相關(guān)行政機(jī)關(guān)只好在具體執(zhí)行移民管理事務(wù)中頒行大量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、部門(mén)規(guī)定來(lái)細(xì)化和解釋。從現(xiàn)有法律體系來(lái)看，與美國(guó)相比較，非法移民管理、外國(guó)人在華管理、邊境管理、難民管理等工作領(lǐng)域立法亟待建立和完善，整體缺少一部統(tǒng)一的移民法典。

（四）內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)比較分析

美國(guó)作為傳統(tǒng)的移民輸入國(guó)，對(duì)其本國(guó)公民的出入境管理相對(duì)寬松，對(duì)合法入境者居留、旅行未作過(guò)多限制，對(duì)于外國(guó)移民輸入管理則相對(duì)嚴(yán)格，法律做了嚴(yán)格詳盡的要求和限制。雖然在“9·11”事件后，美國(guó)為了防止恐怖分子滲入美國(guó)境內(nèi)，要求來(lái)自伊拉克等涉恐國(guó)家的入境人員在美停留期間定期進(jìn)行居留登記，并對(duì)逃避登記者進(jìn)行處罰，但這一規(guī)定己于2004年初被新的外國(guó)人出入境登記制度所取代。但是，對(duì)于外國(guó)移民，美國(guó)政府一直是區(qū)別對(duì)待的，尤其是近些年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)立法制定了詳細(xì)的移民選擇規(guī)定，對(duì)擁有技術(shù)、資金的外國(guó)移民整體持寬容政策，以便從世界各地吸收人才?？梢?jiàn)，美國(guó)的移民法律制度立法重點(diǎn)側(cè)重于打擊非法移民與吸收外國(guó)人才并舉。

縱觀我國(guó)的移民法律制度，作為傳統(tǒng)的移民輸出國(guó)，我國(guó)對(duì)于本國(guó)公民出境手續(xù)方面限制相對(duì)較多，對(duì)于吸納外國(guó)人才、外國(guó)人永久居留、促進(jìn)外國(guó)人融入等外國(guó)移民輸入事務(wù)規(guī)定較少，移民管理立法側(cè)重點(diǎn)在打擊非法移民和規(guī)范出入境秩序上，這也是由我國(guó)移民的實(shí)際國(guó)情所決定的。一方面，隨著近年來(lái)中國(guó)人口出生率下降，中國(guó)的人口紅利逐漸消失，由于中國(guó)嚴(yán)格的移民政策，我國(guó)對(duì)給予外國(guó)人永久居留權(quán)方面，仍然保持審慎的態(tài)度，外國(guó)人在華很難取得永久居留權(quán)。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多外國(guó)人尤其是一些發(fā)展中國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家的人員想到中國(guó)發(fā)展，但是往往被阻擋在國(guó)門(mén)之外，所以很多人甚至鋌而走險(xiǎn)，不惜通過(guò)偷渡等方式非法入境中國(guó)從而達(dá)到長(zhǎng)期在中國(guó)居留的目的。需要注意的是，雖然在打擊非法移民的議題上，中美兩國(guó)立法側(cè)重點(diǎn)看似有所一致，但是區(qū)別很大，美國(guó)打擊非法移民的重點(diǎn)是針對(duì)已經(jīng)在其境內(nèi)的非法移民，我國(guó)打擊的重點(diǎn)是本國(guó)非法出境和組織、協(xié)助非法出境的人員。這樣的區(qū)別，也與美國(guó)法律側(cè)重于外國(guó)移民輸入管理，我國(guó)法律側(cè)重于本國(guó)移民輸出管理的區(qū)別相一致。

三、美國(guó)移民法律體系對(duì)于我國(guó)的啟示

通過(guò)上文對(duì)中美兩國(guó)移民法律體系的比較，分析異同后的啟示最終要落腳于我國(guó)移民法律體系的構(gòu)建。構(gòu)建法律體系的第一步即要制定一部專(zhuān)門(mén)的、統(tǒng)一的移民法典，奠定整個(gè)移民法律體系的基本框架，直接將最新的立法成果體現(xiàn)在新的移民法典里，這樣也避免了重復(fù)性全面修改現(xiàn)行法律。進(jìn)而從法律體系完整性的角度全面檢視現(xiàn)行移民法律體系，發(fā)掘其中的立法弱項(xiàng)、盲區(qū)，針對(duì)性提出加強(qiáng)技術(shù)移民、非法移民、難民三個(gè)方面立法建議，以期完成移民法律體系的總體構(gòu)建。

（一）制定專(zhuān)門(mén)的、統(tǒng)一的移民法典

雖然在我國(guó)涉及移民管理事務(wù)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定數(shù)量繁多，但是我國(guó)現(xiàn)有的移民法律體系還是整體不健全，存在法出多門(mén)、內(nèi)容覆蓋面小、立法不協(xié)調(diào)等各種問(wèn)題，且主要是出入境管理方面的內(nèi)容。美國(guó)對(duì)移民事務(wù)的管理早已從出入境管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼窆芾?，從文字層面可以清楚理解，出入境管理是一個(gè)靜態(tài)的管理模式，僅僅停留在出入境這個(gè)行為上以及與出入境行為相關(guān)的外國(guó)人停留等管理工作，而移民管理則是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理模式，從移民發(fā)起、移民認(rèn)定、移民行為、移民后入籍、文化上歸化等內(nèi)容都需要通盤(pán)設(shè)計(jì)。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的、專(zhuān)門(mén)的移民法典，將出入境與外國(guó)人居留、國(guó)籍、文化等問(wèn)題放一起，通盤(pán)解決出入境資格、審批、檢查、處罰和移民條件、移民對(duì)象、程序、融入、權(quán)益保護(hù)、非法移民等問(wèn)題。

移民法典立法建議以《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》為主體，整合《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》等一系列法律法規(guī)內(nèi)容，重新制定一部專(zhuān)門(mén)的、統(tǒng)一的移民法典。新的移民法典不是簡(jiǎn)單地將幾部法律內(nèi)容拼湊合并，而是立足當(dāng)前我國(guó)移民管理工作實(shí)際，借鑒國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)移民法律體系進(jìn)行重構(gòu)、整合，內(nèi)容涵蓋國(guó)家移民基本政策、國(guó)籍、護(hù)照簽證、技術(shù)移民、外國(guó)人在華居留就業(yè)管理、難民管理、非法移民管理等各個(gè)方面，具有高度的權(quán)威性和指導(dǎo)性。制定統(tǒng)一的、專(zhuān)門(mén)的移民法典，既有利于統(tǒng)一移民法律體系，又有利于防止法律法規(guī)之間重疊、沖突，更有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法行為有法可依、有章可循，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，移民法典的制定勢(shì)在必行。

（二）加強(qiáng)技術(shù)移民相關(guān)立法

眾所周知，未來(lái)國(guó)家的發(fā)展很大程度上取決于各領(lǐng)域人才的數(shù)量與質(zhì)量，美國(guó)以其豐沛的教育資源、優(yōu)越的科研環(huán)境再加上寬松的外國(guó)人居留、入籍政策，近幾十年來(lái)一直源源不斷地吸納各國(guó)人才前來(lái)學(xué)習(xí)并入籍留在美國(guó)。我國(guó)已經(jīng)建立的永久居留制度存在著宏觀架構(gòu)、立法思路，具體制度設(shè)計(jì)、立法技術(shù)等方面的不足，實(shí)踐效果不佳。[3]長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)嚴(yán)格的外國(guó)人永久居留申請(qǐng)條件使得“中國(guó)綠卡”被稱為“世界上最難拿的綠卡”，在吸納高級(jí)人才方面與美國(guó)差距很大。因此，我國(guó)必須采取積極的移民導(dǎo)向政策，放寬各項(xiàng)制度限制，面向世界各國(guó)的高素質(zhì)移民，制定完善的移民政策，保障國(guó)際移民在華權(quán)益，以吸引更多高素質(zhì)的人才來(lái)填補(bǔ)勞動(dòng)力市場(chǎng)的空缺。[4]要通過(guò)制定相對(duì)寬松的移民管理法律，最大限度地吸收全世界的優(yōu)秀人才進(jìn)入中國(guó)，使中國(guó)成為新的移民終端，逐漸提升我們政治、經(jīng)濟(jì)、科研能力及水平。

正如前文比較分析所言，美國(guó)移民立法重心側(cè)重于打擊非法移民與吸收外國(guó)人才并舉，我國(guó)也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變移民立法的主導(dǎo)思想，應(yīng)吸納選擇性吸收人才的理念，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)鼓勵(lì)、吸引海外華人回國(guó)發(fā)展，做好頂層設(shè)計(jì)并構(gòu)建相應(yīng)制度以利于引進(jìn)境外高級(jí)人才，吸引其永久居留甚至入籍。2004年頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》中雖有技術(shù)移民的規(guī)定，但該規(guī)定遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。為此，我國(guó)要加快研究制定一部統(tǒng)籌兼顧國(guó)家安全、人道主義、經(jīng)濟(jì)理性和人力資源等因素的《技術(shù)移民法》，這既是中國(guó)國(guó)際移民事業(yè)與國(guó)際接軌的體現(xiàn)，又是實(shí)現(xiàn)國(guó)際人才“請(qǐng)得進(jìn)、留得住、用得好”的關(guān)鍵。[5]

（三）完善非法移民相關(guān)立法

美國(guó)政府歷來(lái)比較重視非法移民問(wèn)題，尤其是9·11事件以后，將該問(wèn)題上升到國(guó)家安全角度，因此美國(guó)政府分別于1986年頒布了《移民與改革控制法》（Immigration Reform and Control Act），1996年頒布了《非法移民改革和移民責(zé)任法》（The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act），這兩部專(zhuān)門(mén)法律構(gòu)成了美國(guó)非法移民治理的法律框架。除美國(guó)外，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)也普遍對(duì)非法移民管理進(jìn)行了廣泛探索和關(guān)注，而我國(guó)在非法移民管理方面的立法較少，沒(méi)有關(guān)于非法移民管理的專(zhuān)門(mén)立法，相關(guān)內(nèi)容主要散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》的少量條文，以及相關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門(mén)規(guī)定中，分散的相關(guān)法律條文又存在重疊、交叉、沖突的地方。比如，全國(guó)人大發(fā)布的《補(bǔ)充規(guī)定》中“對(duì)于偷越國(guó)（邊）境的,公安機(jī)關(guān)可以處以十五日以下拘留,單處1000元以上5000元以下罰款”，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《邊檢條例》第32條卻規(guī)定“持用偽造或者涂改的出入境證件的，可處500元以上2000元以下罰款”，這同樣對(duì)于偷越國(guó)（邊）境的行為兩部法律在處罰上卻有如此大的區(qū)別。[6]因此，我國(guó)關(guān)于非法移民管理的法律制度亟需調(diào)整和重構(gòu)。

完善非法移民法律制度建設(shè)，首先要在法律條文中引入“非法移民”的概念，其次要在未來(lái)的移民法典中體現(xiàn)非法移民管理的框架性規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的出入境法律中關(guān)于違法主體一般使用“外國(guó)人”“個(gè)人”等稱呼，而沒(méi)有關(guān)于“非法移民”的相關(guān)規(guī)定，建議在未來(lái)的移民法典中引入“非法移民”的概念，并在法典里明確規(guī)定非法移民的概念、認(rèn)定機(jī)構(gòu)、認(rèn)定程序和遣返制度。再次，建議仿效美國(guó)立法例，適時(shí)整合現(xiàn)有法律，理順內(nèi)部法律關(guān)系，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的非法移民管理法律，統(tǒng)籌規(guī)定非法移民相關(guān)事項(xiàng)。完善非法移民管理立法能夠補(bǔ)齊我國(guó)移民法律體系的空位，從立法完整性角度進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)移民法律體系建設(shè)。

（四）重構(gòu)難民相關(guān)立法

我國(guó)原來(lái)幾乎沒(méi)有難民問(wèn)題，伴隨著國(guó)門(mén)的開(kāi)放和對(duì)國(guó)際社會(huì)的融入，難民問(wèn)題日漸突出，已成為我們無(wú)法回避的議題。我國(guó)目前還沒(méi)有關(guān)于難民管理的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，然而我國(guó)已經(jīng)加入了《關(guān)于難民地位的公約》《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》等國(guó)際條約，作為締約國(guó)對(duì)難民保護(hù)擔(dān)負(fù)著應(yīng)有的國(guó)際義務(wù)。近年來(lái)，隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)，國(guó)際上產(chǎn)生大量難民，難民問(wèn)題開(kāi)始上升為國(guó)際問(wèn)題，無(wú)論哪個(gè)國(guó)家都有難民甄別和保護(hù)的責(zé)任，我國(guó)也不例外。尤其是當(dāng)前我國(guó)正在全球推行構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體、“一帶一路”倡議，為展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，我國(guó)更應(yīng)該妥善解決難民問(wèn)題。中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中已經(jīng)明確指出國(guó)家移民管理局負(fù)有難民管理的職責(zé)①參見(jiàn)該方案（四十一）組建國(guó)家移民管理局主要職責(zé)部分內(nèi)容。。因此，研究難民問(wèn)題、制定符合我國(guó)國(guó)情的難民管理和保護(hù)難民的法律法規(guī)具有非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快地制定難民法律法規(guī)，在難民的定義、主管機(jī)構(gòu)和程序方面及時(shí)立法予以完善，以便移民管理部門(mén)在難民管理方面有法可依，充分保障來(lái)華難民的合法權(quán)益。在制定移民法典時(shí)必須加入難民管理政策機(jī)制條款，確保難民的接收與保護(hù)真正做到有法可依、有法必依。美國(guó)于1980年頒行新《難民法案》（Refugee Act），且適時(shí)通過(guò)修正案予以修正以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，參照美國(guó)立法例，并且著眼于構(gòu)建完整的移民法律體系，我國(guó)也應(yīng)該待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的難民法，立法明確規(guī)定難民申請(qǐng)資格、難民申請(qǐng)程序、難民的審查、難民的認(rèn)定、難民的管理、遣返手續(xù)等一整套完善的難民管理制度。

結(jié)語(yǔ)

盡管我國(guó)在移民管理法律現(xiàn)代化、法典化的道路上任重而道遠(yuǎn)，需要借鑒美國(guó)等傳統(tǒng)移民國(guó)家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)跨越式立法，但是應(yīng)該看到美國(guó)移民法律體系雖然體系健全、內(nèi)容全面，但是仍然存在移民法律立法過(guò)度凸顯利益集團(tuán)意志，照顧特定群體利益而忽視公共利益，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩等問(wèn)題。每一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家，都有符合本國(guó)國(guó)情的移民管理制度，基于我國(guó)政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的特殊性，我國(guó)的移民管理制度是非常有特色的。因此，必須立足于我國(guó)“一國(guó)兩制”“兩岸四地”的特殊國(guó)情構(gòu)建新時(shí)代移民法律體系。