著力提升防范化解生態(tài)環(huán)境風險能力

許先春

(中共中央黨史和文獻研究院，北京 100017)

建立健全生態(tài)安全體系、維護生態(tài)安全，是加快構(gòu)建生態(tài)文明體系的重大任務(wù)。習近平總書記指出：“要始終保持高度警覺，防止各類生態(tài)環(huán)境風險積聚擴散，做好應(yīng)對任何形式生態(tài)環(huán)境風險挑戰(zhàn)的準備”[1]。我們要增強憂患意識，堅持底線思維，打好防范化解生態(tài)環(huán)境風險的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)，為建設(shè)美麗中國提供堅強保障。

1 充分認識防范化解生態(tài)環(huán)境風險的重要性緊迫性

1.1 維護國家安全、實現(xiàn)民族復興和永續(xù)發(fā)展的必然要求

習近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要保障”[2]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，著力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。在看到成績的同時，習近平總書記指出，我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴峻。我國快速發(fā)展過程中積累下來的環(huán)境問題逐漸進入高強度頻發(fā)階段[3]，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為現(xiàn)代化建設(shè)的短板，成為民生之患、民心之痛。如果生態(tài)環(huán)境沒有治理好，人民群眾的幸福感就會大打折扣，甚至會出現(xiàn)強烈的不滿情緒，極易引發(fā)群體性事件，影響到社會穩(wěn)定。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。如果任由生態(tài)環(huán)境風險滋生、爆發(fā)、擴散，我們的發(fā)展將難以為繼，中華民族偉大復興的進程就可能被迫中斷，最終危及黨的執(zhí)政地位和國家長治久安。

1.2 堅持底線思維、應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的客觀需要

“統(tǒng)籌安全和發(fā)展，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”[4]。從國際上看，當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，各種新舊因素、力量相互交織，全球秩序、國家關(guān)系深刻演變，政治局勢、地區(qū)安全深刻重塑，熱點問題、摩擦沖突此起彼伏，不穩(wěn)定不確定因素依然很多。世界經(jīng)濟嚴重衰退，經(jīng)濟全球化遭遇波折，國際投資大幅萎縮，貿(mào)易保護主義、單邊主義抬頭。從國內(nèi)看，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，全面深化改革進入深水區(qū)，深層次的體制機制問題不斷顯現(xiàn)，急流險灘暗礁更多。我國的發(fā)展進入了風險挑戰(zhàn)不斷積累甚至集中顯露的時期，各種矛盾交織作用、疊加碰撞。如果防范不力、應(yīng)對不及時，就極可能傳導、聯(lián)動、演變、升級，使小的風險挑戰(zhàn)發(fā)展為大的風險挑戰(zhàn)，個別風險挑戰(zhàn)發(fā)展為綜合風險挑戰(zhàn)，局部風險挑戰(zhàn)發(fā)展為系統(tǒng)性風險挑戰(zhàn)，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的風險挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政治安全問題，中國特色社會主義大廈有可能毀于一旦。污染防治是三大攻堅戰(zhàn)中的一大攻堅戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境風險屬于我們要重點防控的那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復興進程的全局性風險之一。我們必須未雨綢繆，有效防范化解生態(tài)領(lǐng)域各種顯性安全和隱性威脅。

1.3 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)

注重制度和治理能力建設(shè)，運用制度威力應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的沖擊，是我們黨治國理政的一條重要經(jīng)驗。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了13個方面的戰(zhàn)略部署。其中，“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，就是直接聚焦于人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境問題而作出的重大部署。全會提出的實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、全面建立資源高效利用制度、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度等重大舉措，盡管各自側(cè)重點不一，但歸根到底，都與生態(tài)環(huán)境治理息息相關(guān)，體現(xiàn)了維護生態(tài)環(huán)境安全的要求。可以說，防范化解生態(tài)環(huán)境風險，本身就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

2 辯證把握應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風險挑戰(zhàn)中的各種重大關(guān)系

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一變化也必然體現(xiàn)到生態(tài)文明領(lǐng)域中來，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要已經(jīng)成為這一矛盾的重要方面。廣大人民群眾對干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等要求越來越高，生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位不斷凸顯。人民群眾殷切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，我們必須順應(yīng)人民群眾所想所需，為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

當前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。如果現(xiàn)在不抓緊做好防范化解生態(tài)環(huán)境風險挑戰(zhàn)工作，將來解決起來代價會更高、難度會更大、后果會更重。防范化解生態(tài)環(huán)境風險是一項復雜的系統(tǒng)工程，我們必須妥善處理如下一些重大關(guān)系。

一是經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。這也就是習近平總書記所說的“綠水青山和金山銀山”的關(guān)系，是推進新時代生態(tài)文明建設(shè)的一個重大原則。這二者是辯證統(tǒng)一的，經(jīng)濟要上臺階，生態(tài)文明也要上臺階，決不能顧此失彼。發(fā)展經(jīng)濟不能對資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護也不是舍棄經(jīng)濟發(fā)展而緣木求魚。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問題，要轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。必須堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展、發(fā)展和保護協(xié)同共生。

二是經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載力的關(guān)系。要以資源環(huán)境承載力為硬約束，把經(jīng)濟社會活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，形成與資源環(huán)境承載力相匹配、可持續(xù)的發(fā)展格局。深入推進綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，推進能源生產(chǎn)和消費革命，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。

三是生態(tài)保護和污染防治的關(guān)系。這兩者是此消彼長的關(guān)系。習近平總書記在闡述其關(guān)系時，使用了一個形象生動的比喻：污染防治好比是分子，生態(tài)保護好比是分母，要對分子做好減法，對分母做好加法，協(xié)同發(fā)力。

四是治標和治本的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境風險表現(xiàn)多樣、成因復雜，必須堅持標本兼治、綜合治理的方針，形成總體效應(yīng)。治標，就是要著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，該整治的整治、該禁止的禁止，遏制環(huán)境污染蔓延的趨勢。治本，就是要查找生態(tài)環(huán)境風險發(fā)生的深層次原因，在思想觀念、體制機制等方面下功夫，從源頭上解決問題。治標和治本是相輔相成、相得益彰的兩個方面。要堅持治標治本有機結(jié)合，既解決顯性問題，也解決隱性問題；既解決表層次問題，也解決深層次問題。

五是全局和局部的關(guān)系。局部與全局相互依存。在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風險挑戰(zhàn)的過程中，每一項舉措既要考慮局部的具體情況，更要從大局出發(fā)，從全局上來統(tǒng)籌謀劃，做好前瞻性的頂層設(shè)計，避免只見樹木、不見森林，防止囿于局部和眼前利益而損害全局和長遠利益。

六是整體推進和重點突破的關(guān)系。要在整體推進的基礎(chǔ)上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住當前最緊急、人民群眾反映最強烈、危害最大、后果最嚴重的生態(tài)環(huán)境風險源，精準施策、靶向治療，進行重點突破。要統(tǒng)籌謀劃生態(tài)文明體系各個環(huán)節(jié)的工作，注重各項舉措系統(tǒng)集成、協(xié)同配套，做到整體推進和重點突破相統(tǒng)一。

3 打好防范化解生態(tài)環(huán)境風險的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)

面對新老環(huán)境問題交織，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風險凸顯，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題時有發(fā)生的態(tài)勢，我們要強化風險意識，堅持把生態(tài)環(huán)境風險納入常態(tài)化管理，堅持防治污染、保護生態(tài)、管控風險“三管齊下”，著力提升防范化解生態(tài)環(huán)境風險能力，有效應(yīng)對生態(tài)安全挑戰(zhàn)。

3.1 見微知著，科學預判生態(tài)環(huán)境風險

習近平總書記強調(diào)，要“常觀大勢、常思大局，科學預見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)”[5]。預判風險是有效防范化解風險的前提，把握風險走向是謀求戰(zhàn)略主動的關(guān)鍵。要堅持問題導向，善于發(fā)現(xiàn)隱患因素、傾向性苗頭，善于透過復雜現(xiàn)象把握本質(zhì)、抓住要害，知道潛在的風險點在哪里、癥結(jié)在哪里，對各種可能的風險及原因要心中有數(shù)。

系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風險防范體系。所謂全過程，就是要把生態(tài)安全體系建立在生態(tài)文明從源頭到結(jié)果的全過程，在整個過程中都要注重防范風險，不能此一時彼一時、抓一時松一時。所謂多層次，就是要把風險意識貫徹到生態(tài)文明建設(shè)的各個方面各個環(huán)節(jié)。要按照系統(tǒng)工程的思路，全方位、全流域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，加快以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)安全體系建設(shè)。

要加強對各種風險源的研判。當前要特別注重充分運用第二次全國污染源普查成果，深入梳理全國工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、生活污染源、集中式污染治理設(shè)施和移動源相關(guān)基本信息和污染物排放信息，深入分析未來應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風險挑戰(zhàn)的重點區(qū)域、重點流域、重點行業(yè)、重點污染物的最新最全面情況，為加強污染源監(jiān)管、環(huán)境風險排查、重大環(huán)境科技攻關(guān)項目等各項工作提供有力支撐。

3.2 未雨綢繆，主動防范生態(tài)環(huán)境風險

生態(tài)環(huán)境風險爆發(fā)非一日之功，從積累到顯現(xiàn)會經(jīng)歷一個過程。越是見事早、行動快，就越能減少其負面影響；越是見事遲、行動緩，解決起來難度就越大。因此，要早作謀劃，防微杜漸，下好先手棋，及時清除各種隱患。

要強化風險防控，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協(xié)同機制、風險防控責任機制。切實抓好資源環(huán)境承載能力評價工作，抓緊建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，特別是要運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展監(jiān)測預警，為生態(tài)環(huán)境治理提供精準、科學的支撐。系統(tǒng)梳理和掌握各類生態(tài)隱患和環(huán)境風險，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，研究提出從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境治理的整體預案和行動方案，在此基礎(chǔ)上分類施策、重點突破。按照主體功能區(qū)定位，明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間管控單元。對于資源、生態(tài)、環(huán)境超載區(qū)域要實行限制性措施，調(diào)整發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制發(fā)展速度、人口規(guī)模，促進人口、資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 精準施策，有效化解生態(tài)環(huán)境風險

應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風險挑戰(zhàn)，要對準焦距、找準穴位，不能“走神”“散光”、不能大水漫灌。要加強對各種風險源的研判，堅持辨證施治、靶向治療，真刀真槍地解決問題。注重查源頭、排隱患、防風險，盯緊把牢各類風險源，切實做好風險管控。要采取務(wù)實管用、針對性強、落地見效的措施，力爭把風險化解在源頭、消滅在萌芽狀態(tài)，及時中止生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不同風險的聯(lián)動傳導，阻斷生態(tài)環(huán)境風險向經(jīng)濟社會等領(lǐng)域擴散傳播的通道。

著力防范化解重點領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境風險。要以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決人民群眾反映強烈的大氣、水、土壤污染等突出問題為重點，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，在此基礎(chǔ)上全面加強環(huán)境污染防治。要把解決嚴重損害人民群眾身體健康的環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，著力解決好細顆粒物(PM2.5)、食品污染、重金屬、化學品等環(huán)境難題，有效破解“鄰避”問題，切實提高人民群眾在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面的獲得感、幸福感、安全感。

著力提升突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力。環(huán)境應(yīng)急管理承載著及時應(yīng)對處置各類生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件的重要使命。要關(guān)口前移，努力實現(xiàn)從注重事后處置向注重事前預防轉(zhuǎn)變，從減小生態(tài)環(huán)境風險損失向遏制生態(tài)環(huán)境事故發(fā)生轉(zhuǎn)變。加強生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預案管理，健全全國統(tǒng)一的環(huán)境應(yīng)急預案電子備案系統(tǒng)，強化跨部門、跨區(qū)域環(huán)境應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。

加快生態(tài)安全制度建設(shè)。聚集重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以防控生態(tài)環(huán)境風險為底線，以打好污染防治攻堅戰(zhàn)為載體，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行。一是注重源頭嚴防，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度等基礎(chǔ)性、總體性的制度。二是注重過程嚴控，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全生態(tài)保護和修復制度等約束性、管控性的制度。三是注重損害賠償，構(gòu)建資源有償使用和生態(tài)補償制度等補償性的制度。四是注重后果嚴懲，建立生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核制度、實行責任追究制度等評價性、懲處性的制度。

提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平。健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，加快形成信息共享、天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，嚴格生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理，加強污染源監(jiān)管、重點地區(qū)監(jiān)督幫扶、排污許可證核發(fā)等工作。落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度，嚴肅查處生態(tài)破壞行為。